Участие населения в осуществлении местного самоуправления

РАЗВИТИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ГРАЖДАНАМ

Число семей (включая одиноких), состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, на конец года:
тыс.
в процентах от общего числа семей (включая одиноких)
Число семей (включая одиноких), получивших жилые помещения и улучшивших жилищные усло­вия за год:
тыс.
в процентах от числа семей, состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Ввод в действие в сельской местности:
водопроводных сетей, км	2939,9	636,4	978,8	1503,5	1355,6	1522,0	1799,7	1368,0
газовых сетей, тыс. км	8,3	16,2	13,8	17,0	14,3	11,1	11,6	12,6
АТС, тыс. номеров	148,5	148,4	476,6	442,0	274,5	102,5	129,6	73,5
линий электропередачи для электрификации сельского хозяйства, тыс. км:
напряжением 0,4 кВ	11,0	2,7	4,0	3,7	2,3	3,4	4,8	7,8
напряжением 6-20 кВ	16,1	3,0	3,3	3,0	1,8	2,9	3,4	6,0
автомобильных дорог с твердым покрытием, км:
общего пользо-вания местного, регионального или межмуниципального значения
необщего пользования в сельском хозяйстве		327,3	74,4	15,3	7,4	13,7	70,9	32,9

7.18. ЧИСЛО ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ ПРАВ
НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ НА ОСНОВАНИИ ДОГОВОРОВ
КУПЛИ-ПРОДАЖИ ГРАЖДАНАМ И ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ¹⁾

Число зарегистрированных прав на жилые помещения на основании договоров купли-продажи, единиц
в том числе населению
Общая площадь жилых помещений, на которые зарегистрированы права на основании договоров купли-продажи, тыс. м2
в том числе населению

¹⁾ Статистическое наблюдение осуществляется с 2005 г.

«Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества» и одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации названа информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.

Как известно, согласно формулировке ФЗ-131, местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти… Эффективное общественное участие в местном самоуправлении является чуть ли не главным проявлением демократии.

Законом предусматривается две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления. Первая - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений (местные референдумы; муниципальные выборы; голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований; сходы граждан). Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив (участие граждан в опросах, собрания и конференции, публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и прочие).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления при введении института местного самоуправления практически не использовали социальный потенциал местных сообществ:участие населения в местном самоуправлении в районах/городах/селах зачастую сводилось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления.Иные формы представительной демократии (например, территориальное общественное самоуправление - ТОС) на уровне муниципалитетов оказались невостребованными отчасти из-за нежелания органов власти сотрудничать с населением, консультировать его. Между тем, благодаря работе членов ТОС Очкуровского сельского поселения Волгоградской области, удалось предотвратить пожары на подворьях; решить проблему с технической водой, ремонтируется уличное освещение, изменить отношение к соблюдению чистоты на городских улицаха. ТОСы Степновского сельского поселения этой же области при поддержке администрации реконструировали газопровод. В Ленинском поселении Николаевского района Волгоградской области около пятисот личных подсобных хозяйств, жители которых успешно занимаются мясо-молочным производством. Сбытом их продукции занимаются 4 территориальных органа самоуправления, которые заключили договор с хозяйством на поставку зеленого корма и сена; молоко у них принимается по повышенной стоимости. Средства, полученные от сдачи молока, направляются на благоустройство – асфальтирование дороги, ремонт спортзала. Следовательно, ТОС может стать эффективным механизмом решения экономических проблем, вопросов местного значения.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС)– это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Законодательно ТОС относится к правовым формам непосредственного участия сообществ граждан в местном самоуправлении, что является важнейшим условием становления гражданского общества в РФ. Эти структуры не обладают властными функциями по отношению к населению: они могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих органов. Отсутствие властных полномочий не является, на наш взгляд, сдерживающим фактором развития, а, напротив, ввиду сложившегося у населения преимущественно негативного восприятия муниципальной власти, имеет шансы на успех.

ТОС имеет наибольший социально-экономический потенциал в решении проблем местного сообщества, так как, во-первых, наиболее приближен к населению; во-вторых, объединяет только инициативных представителей населения данного территориального сообщества; в-третьих, как показано ранее, может быть эффективным механизмом решения социально-экономических проблем населения.

В поправках к Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»- ФЗ № 258 от 29.12.2006 сказано: органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.

Одним из регионов лидеров по развитию и поддержке территориального общественного самоуправления является Волгоградская область.

Социальный потенциал рассматриваемой формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении состоит, на наш взгляд, в развитии человеческого потенциала, что особенно актуально в свете принятой правительством программы поддержки развития местного самоуправления и курса на развитие человеческого потенциала страны. Принципы территориального общественного самоуправления оптимально соответствуют развитию личностного и коллективного потенциала местных сообществ. В частности это принцип открытости, доступа к активному участию в разработке, принятии и реализации решений, а также насыщенности позитивного информационного пространства. Первый наиболее полно соответствует обозначенной цели, второй, мы считаем, вспомогательным. Доступ к активному воздействию на систему разработки, принятия и реализации решений предусматривает проявление инициативности, самостоятельности со стороны населения, а значит достижение целей социального характера. Поясним, что социальный эффект территориального общественного самоуправления проявляется в повышении общественной активности, уровня и качества жизни, всестороннем развитии личности.

Социальный эффект территориального общественного самоуправления может быть выше, так как россиян больше сплачивают не радости, удачи, а неудачи, проблемы, причем чем больше их масштаб, тем выше уровень сплоченности. Так, отметим, что первые комитеты ТОС появились в Рязани в 1997-2000 годах, в период обострения криминогенной обстановки по всей России. Жители многоквартирных домов и улиц частного сектора стали объединяться в первую очередь для поддержания правопорядка на своих территориях, вследствие чего в 1997 году в Рязани появились первые домовые и уличные комитеты.

Территориальные общественные самоуправления способны развиваться и внедрять в жизнь социума различные социальные инициативы (экологические, потребительские, жилищные, детские и молодежные, информационные, благотворительные, правовые, образовательные, досуговые и другие). Следовательно, орган ТОС выполняет соответствующие социальные роли строителя, воспитателя, преподавателя, экономиста, юриста.

Как эффективный инструмент повышения уровня и качества жизни населения на своей территории ТОСы уже зарекомендовал себя в ряде субъектов Российской Федерации, о некоторых из которых рассказано было ранее. Организационная структура ТОС решает многие житейские вопросы: безопасность жильцов, чистота и порядок во дворе и подъездах, организация детских площадок и автомобильных парковок, сведение к минимуму бытовых неисправностей жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, ТОС способен содействовать решению экономических проблем жителей конкретных территорий. Проиллюстрируем это на примере данных Всероссийского Совета местного самоуправления. В 2000-2004 гг. в Архангельской области при поддержке Института общественных и гуманитарных инициатив и активном участии сельской общественности в деревнях были решены следующие социально-экономические проблемы:

- обеспечение водой, в том числе питьевой;

- строительство мини-рынка для сбыта своей сельскохозяйственной, дикорастущей и прочей продукции;

- восстановление использования заброшенных и заросших земель, выращивание овощей, их реализация и инвестирование полученных средств в обеспечение клуба;

- создание мини овчарни для развития породистого овцеводства;

- создание сельхозкооператива по выращиванию и переработке экологически чистых овощей (с 5-ю постоянными и 20-ю сезонными рабочими местами);

- организация в селе информационно-методического и культурного центра для развития в селе малого предпринимательства и др.

К сожалению, таких примеров немного.

Направление административной реформы, в реализации которого целесообразно использовать потенциал территориального общественного самоуправления, - это развитие системы аутсорсинга. Муниципальным властям выгодно отдать органам ТОС право на оказание тех общественных услуг, организовать которые они сами не в состоянии в силу отсутствия финансовых средств, оперативной информации, инициативных представителей местного сообщества. Речь идет о труднособираемых налогах, благоустройстве, работе с детьми по месту жительства, содействии органам охраны общественного порядка. Остановимся на том, что населению можно и нужно активно участвовать в улучшении своей жизни, не ожидая, когда у местной власти появятся желание и возможность благоустроить дворовую территорию, тем более что это весьма проблематично в новых экономических условиях.

В некоторых муниципалитетах для того, чтобы сохранить систему органов территориального общественного самоуправления и сформированный актив жителей, советы ТОС преобразуются в муниципальные учреждения, например, создаются муниципальные центры развития местного самоуправления. Можно понять органы исполнительной власти, которые стремятся сохранить систему связи с жителями, создававшуюся много лет, найти легальные пути финансовой поддержки советов, созданных в микрорайонах. Но сохранятся ли при этом условия для развития новых инициатив по месту жительства и осуществления реального самоуправления?

Надо признать, что внимание властей последнее время гораздо больше уделяется такой форме самоуправления по месту жительства, как товарищество собственников жилья.

Собственник – это новый статус российского гражданина. Многими людьми этот статус пока не до конца осознан, хотя именно от позиции собственника, его активных действий зависит успех такой самой сложной российской реформы, как реформа ЖКХ.

Через ТСЖ, так же, как и в ТОС, широкие слои населения приобретают навыки самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов своего жизнеобеспечения. В то же время между ТСЖ и кооперативами, с одной стороны, и органами ТОС, с другой, имеются существенные различия. В отличие от ТОС, действующих на основе добровольного волеизъявления граждан и не имеющих фиксированного членства, здесь жители являются полноправными коллективными собственниками общего имущества многоквартирного дома или группы домов с фиксированным членством, финансовыми обязательствами и имеют право принимать большинством голосов обязательные для исполнения решения, т.е. они наделены определенными властными полномочиями.

Несмотря на то, что современное законодательство на федеральном и региональном уровнях создает самые благоприятные условия для развития ТСЖ, до сих пор возникает множество коллизий, связанных с психологической неготовностью граждан к такой деятельности.

Одно из предложений – объединить усилия структур, имеющих опыт профессионального обслуживания жилого фонда, и тех, кто наработал многолетний опыт взаимодействия с жителями, выявления и использования их собственных ресурсов, в частности, тех же ТОС. К сожалению, чаще всего, в исполнительных органах власти взаимодействие с ТОС и ТСЖ осуществляют разные ведомства. Мы твердо убеждены, что, объединив усилия, можно добиться реального самоуправления в многоквартирном жилом доме как основы всей системы местного самоуправления, начальной школы самоуправления. Кто научился принимать согласованные решения по управлению многоквартирным домом, тот, по сути, уже готов к осуществлению самоуправления в своем населенном пункте.

Эксперты отмечают, что отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения. Что касается местных референдумов, то в 2003 – 2004 гг. только в 22 субъектах Федерации были проведены местные референдумы. В 2007 году этот показатель снизился: 12 субъектов и 122 референдума, причем 7 референдумов не состоялись, ввиду низкой активности населения[1]. Таким образом, население не считает, что имеет право решающего голоса, и никто их не переубеждает в обратном. Более того, согласно данным опроса ЦИК Всероссийского совета местного самоуправления, проведенного летом 2008 года, ¾ респондентов убеждены, что их активность ничего не изменит. Типичным высказыванием, иллюстрирующим отношение населения к этому вопросу, является следующее: «результативность публичных слушаний нулевая»[2].

Правотворческая инициатива – это форма непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Порядок реализации правотворческой инициативы граждан определяется муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта.

Одним из главных критериев, определяющих порядок реализации правотворческой инициативы, является численность инициативной группы граждан, которая согласно федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В тоже время представительный орган муниципального образования может установить иную – меньшую - численность инициативной группы. Ведь, например, при числе жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, равном 100 тысяч человек – 3 процента составляют 3 тысячи жителей, что существенно затрудняет сбор подписей под правотворческой инициативой, а значит и ограничивает право граждан на осуществление местного самоуправления.

Публичные слушания – это процедура консультаций с гражданами в процессе подготовки проекта нормативного правового документа. Публичные слушания не заменяют собой ни индивидуальные обращения граждан, ни референдум, ни судебное разбирательство. Также они не являются непосредственным механизмом принятия решений.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки

территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Однако еще далеко не все жители знакомы с процедурами подготовки и проведения публичных слушаний, в особенности по вопросам землепользования и градостроительной деятельности. Между тем конфликты жителей и местных администраций в связи с уплотнением застройки жилых кварталов, размещением торговых точек, коллективных гаражей, ликвидацией в связи с этим спортивных и детских площадок, вырубкой зеленых насаждений и т.д. носят массовый характер. Сейчас все эти вопросы обязаны проходить процедуру публичных слушаний. Но чиновники уже научились делать так, что протесты жителей, как правило, отклоняются под разными предлогами, либо информация о проведении публичных слушаний не доходит до жителей.

Опрос – это метод сбора первичной информации, применяемый в социальных исследованиях. Цель опроса - получение информации об объективных и (или) субъективных (мнения, настроения и т.п.) фактах со слов опрашиваемого. Методики опроса можно свести к двум основным типам: анкетированию и интервьюированию.

Опрос жителей проводится на территории муниципалитета для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.

Законом также заданы нормы, регулирующие инициативу граждан по проведению референдумов, различных форм голосования, их правотворческой инициативы и т.д. Например, условием назначения местного референдума по инициативе граждан, общественных объединений и иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы, выступившей с правотворческой инициативой, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Прецедентов инициирования гражданами местного референдума, голосования, например, по отзыву должностного лица, не наблюдается.

Что касается голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, надо сказать, что развитие такой практики назрело, так как депутат или другое должностное лицо, не исполняющее свои обязанности, или плохо исполняющее их, это далеко не редкость в наших муниципалитетах. Однако те нормы и процедуры, как они прописаны в ФЗ-131, делают отзыв совершенно не реальным. В то же время, такая сомнительная норма, введенная по инициативе Президента РФ, как удаление главы муниципального образования, становится все более популярной и быстро развивается. Пример – недавнее удаление главы Благовещенска.

---------------------------------------

Мальковец Наталья Владимировна Местное самоуправление: проблемы общественного участия // КАПИТАЛ СТРАНЫ 23.07.2010. https://www.kapital-rus.ru/articles/article/178041/

[1] См.: ТОСы наводят порядок [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.volganet.ru/newsone.php?par=7065&par1=17, свободный; См.: Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации [Электронный ресурс] // РАН. - Режим доступа: https://www.duma.gov.ru/localcom/docs/materialy/ran-oon_2008-01-16.htm, свободный.

[2] См.: Разворотнева С.В. Нужна политическая воля [Текст] / С. В. Разворотнева // Вопросы местного самоуправления. - 2009. - №1. - С. 7.