Старцев Я.Ю

Информационные задачи мониторинга социологического состоят в обеспечении органов власти научной и политической общественности страны методически надежной и политически независимой информацией о воздействии отслеживаемых факторов на разные социальные субъекты и социальные процессы и о социальном самочувствии этих субъектов.

Вторая группа задач заключается в проверке справедливости (оценке вероятности реализации) гипотез, выдвигаемых в научно-исследовательском проекте. Сюда можно отнести оценку общей социальной направленности формирующегося рынка рабочей силы, а также эмпирическую проверку гипотез о направлениях и результатах социального процесса.

Первая группа задач состоит в использовании получаемых данных для отслеживания и анализа социальной динамики анализируемых процессов.

Эта модель применяется, если производство социальной экспертизы приобретает регулярный характер и осуществляется на долговременной основе.

В данном случае может быть использована следующая последовательность действий:

* принимающий решения орган заключает договор об экспертизе в порядке мониторинга, в соответствии с которым он становится (на оговоренный срок) клиентом подрядившегося эксперта (или используется более правильная в организационном отношении схема: заказчик – организатор – исполнитель, – о чем будет сказано позже);

* эксперт разрабатывает стандартную схему мониторинга, которую автоматически применяет в том или ином временном режиме (например, при появлении каждого проекта соответствующего правового акта или каждого социального проекта, представленного на рассмотрение принимающего решения органа, либо ежеквартально вне зависимости от того, появляется ли новый повод для проведения социальной экспертизы);

* эксперт представляет органу, принимающему решения, итоги исследования, проведенного в порядке мониторинга, по стандартной форме, предполагающей в том числе сравнение данных результатов с более ранними результатами, полученными в том же порядке.

Применение модели «Мониторинг» может быть эффективным, если экспертом является научное учреждение или подразделение, квалификация сотрудников или партнеров которого позволяет рассчитывать на высокое качество экспертной оценки однородного, но довольно обширного материала. В рамках мониторинга экспертная оценка используется наряду с другими исследовательскими технологиями.

Применение мониторинга малоэффективно, если характер решаемых задач различен и не сводится к модели общества, ограниченной лишь некоторыми параметрами. Другая особенность мониторинга – выявление его эффективности лишь после накопления достаточного материала для сравнения изучаемых явлений или процессов.

Модель 3: «Проект».

Эта модель экспертного исследования используется при решении группы смежных задач, в которой экспертная оценка приобретает инструментальное значение как основа проектирования желаемых общественных состояний и тенденций.

В наиболее общей форме модель «Проект» предусматривает следующие этапы:

* осознание заказчиком наличия проблемы и желание ее разрешить;

* постановка заказчиком задачи проведения социальной экспертизы перед организатором;

* осмысление организатором задачи и выбор адекватной организационной схемы решения, составление предложений заказчику, включая бизнес-план;

* проработка предложений организатора с заказчиком, принятие заказчиком решения относительно проведения экспертизы, включая порядок и гарантии финансового, материально-технического, информационного обеспечения, а также условия одобрения экспертного заключения (уровень минимальных требований);

* привлечение организатором эксперта, постановка задачи, договор относительно условий труда эксперта и вознаграждения по итогам работы (включая вопросы авторского права), подписание договора организатором и экспертом;

* работа организатора по переструктурированию эксперта в смысле раскрытия его резервов для решения творческих задач, работа эксперта в творческом режиме;

* оформление результатов творческой работы без унификации понятийной среды и ориентации на требования к интерфейсу (интерфейсом принято называть средства, обеспечивающие передачу информации пользователю в доступной ему форме. Требования интерфейса состоят в обеспечении адекватного понимания пользователем информации, предназначенной для него, без условия дополнительного освоения новых языковых средств);

* переработка итогов экспертом (уплотнение информации и систематизация выводов);

* обработка организатором полученного от эксперта результата в соответствии с приемлемым интерфейсом (в том числе путем привлечения к работе специалиста по преобразованиям текстов в соответствии с принятым у заказчика интерфейсом);

* представление итогов экспертизы заказчику, оформление акта приемки продукции, завершение отношений заказчика с организатором и организатора с экспертом.

Трудоемкость такой модели экспертирования является ее достоинством: итог экспертизы приобретает мультипликационный эффект, а значит, экспертное заключение можно многократно использовать в различных контекстах управленческой деятельности.

Одновременно решается и нерутинная задача по формированию творчески активного эксперта, который из исполнителя конкретного заказа превращается в инициатора выдвижения определенных социально значимых идей и решений. Обычно такие группы сохраняются в течение нескольких лет.

Моделями «Рецензия», «Мониторинг», «Проект» не исчерпывается перечень возможных организационных форм социальной экспертизы. Различие задач, которые приходится решать в каждом конкретном случае, как и различие ресурсов (кадровых, финансовых, материально-технических), а также различие привычных для данной ситуации организационно-деятельностных схем определяет выбор формы экспертного исследования. Возможна и комбинация различных форм экспертизы.

При проведении социальной экспертизы необходимо ясно представлять, на какие критерии, показатели, нормы будет ориентироваться эксперт. Критерии социальной экспертизы, социальные показатели и нормы должны:

* иметь относительный характер (т.е. выявлять свое значение только при сопоставлении явлений, ситуаций, тенденций и т.д.);

* обладать мерой (т.е. поддаваться измерению в тех или иных условных единицах);

* предполагать изменение под действием управляемых обществом факторов.

Этапы работы экспертов при использовании разных моделей экспертирования имеют разное содержание.

При реализации модели 1 – этапность трехчастна (заказ – работа – приемка работы), при этом организатор обязан, по существу, лишь предоставить документы, подлежащие экспертизе, и, если это необходимо, некоторые сопутствующие материалы и дополнительную информацию.

При использовании модели 2 – этапность та же. Организатор и здесь выполняет почти исключительно функцию поставщика экспортируемого материала, вся остальная работа организуется подрядившимся научным коллективом.

Специальные задачи возникают перед организатором, если экспертиза осуществляется по модели 3:

1-й этап: организатор, заключив договор с заказчиком, формирует план экспертного исследования, ведет поиск эксперта, переговоры с ним, заключает договор;

2-й этап: организатор определяет место проведения коллективной работы, соответствующее особенностям избираемых методов, оборудует его необходимыми средствами, согласует с экспертом график коллективной работы;

3-й этап: организатор проводит первые коллективные проработки вопроса, приглашая методологов – специалистов по организационно-деятельностным играм или иных специалистов по организации коллективной творческой деятельности (или ведет эту работу сам);

4-й этап: организатор в определенный планом момент прекращает творческий поиск эксперта и организует этап подготовки первичного экспертного материала (неформатированного и без соблюдения требований относительно интерфейса);

5-й этап: организатор форматирует материал и перерабатывает его в соответствии с требованием интерфейса, привлекая специалистов (включая отдельных членов экспертной группы) или самостоятельно;

6-й этап: организатор представляет переработанный материал эксперту и согласовывает с ним текст, направляемый как итог экспертизы заказчику;

7-й этап: организатор вносит материал на рассмотрение заказчика.

Этапы могут совмещаться или, напротив, детализироваться путем выделения подэтапов. Содержание этапов может изменяться.

Работа над экспертным заключением ведется различными способами, каждый из которых имеет свою специфику и определенную технологию. Если используется организационная модель «Рецензия», то технические приемы такой работы достаточно просты и общеизвестны. В этом случае дополнительным средством может быть памятка эксперту, в которой указывается, какие пункты должен содержать текст заключения и на какие вопросы следует ответить в обязательном порядке.

Модель «Мониторинг» и особенно модель «Проект» требуют более сложной работы с экспертами, активизации их креативных (творческих) способностей, если речь идет о специалистах. Существуют и особенности работы с экспертами – носителями и потребителями социальных услуг. Здесь в основном приходится использовать разработанные в социологии вариации метода опроса.

Ряд методов работы с экспертами предполагает очную форму, когда заключение (мнение) формируется в ходе непосредственного контакта экспертов между собой или с организатором. Другие методы (подготовка докладной записки, ответы по опросным листам, формализованный анкетный опрос и др.) предполагают заочное участие экспертов.

Из очных методов приведем технологическую схему метода ситуационного анализа:

1) для анализа представляется описание (в том числе и в диалоговой форме) реальной жизненной ситуации;

2) в ходе анализа выявляются проблема, ее симптомы, устанавливается ее типичность путем сопоставления с другими проблемами, исключаются из описания несущественные условия, предлагаются возможные способы выхода из ситуации и возможные последствия этого; на этом основании формулируется наиболее приемлемое решение;

3) полученные в результате анализа экспертные материалы далее анализируются в соответствии с общими правилами работы с экспертными заключениями.

Особое значение данного метода состоит в том, что эксперт, анализируя предложенную для рассмотрения ситуацию, самостоятельно формулирует исследовательскую задачу. Это означает, что при привлечении группы экспертов можно получить не только разные ответы на поставленные вопросы, но и разнообразить сами вопросы, определяющие квалификацию специалиста, его компетентность и эвристические возможности.

Недостатками метода можно считать упрощение задачи и редукцию множества причин, факторов, условий к минимальному набору параметров, ориентацию на сиюминутные зависимости и игнорирование долговременных и скрытых (латентных) факторов.

Примером заочного метода может быть технологическая схема метода «Дельфи», цель которого – преодоление конформизма экспертов, искажающего качество экспертизы. Эта цель достигается, прежде всего, анонимностью экспертов и особенностями процедуры, предусматривающей следующий порядок действий:

1) каждый член группы экспертов дает числовую оценку какого-либо процесса, явления или объекта;

2) организатор опроса подсчитывает и сообщает всем экспертам среднюю оценку (медиану) и показатель разброса (интервал между крайними из них);

3) экспертов, которые дали крайние оценки, просят письменно обосновать свое суждение. Эти обоснования анонимно передаются остальным экспертам;

4) аналогично проводятся второй тур и последующие туры опроса, которые заканчиваются, когда интервал оценок экспертов окажется достаточно узким.

Варианты метода – запрос у экспертов не точной оценки, а интервала, в котором она должна находиться; ознакомление экспертов не с оценками, а с аргументацией других членов экспертной группы; представление на первых этапах работы лишь отдельных оценок, а не группового мнения и т.д.

Достоинство метода в том, что в отличие от коллективной работы экспертов при которой психологически неустранимо влияние на отдельных экспертов мнения некого большинства (не обязательно в числовом выражении – иногда речь может идти об авторитете опыта, должности, личности коллеги), в этом случае анонимность работы и письменная оценка создают иную ситуацию общения и снижают влияние на участников работы доминирующего мнения.

Как один из качественных методов экспертной оценки метод «Дельфи» позволяет достичь не только интересных результатов при анализе тех или иных государственных решений по социальным вопросам, но и в сложных вопросах социальной экспертизы выйти на конвенциальные соглашения по критериям, показателям, нормам. Метод эффективно применяется при выявлении важнейшей причины из ограниченного ряда причин какого-либо явления или важнейшего результата из набора результатов того или иного действия.

Недостатком метода «Дельфи» является то, что он все же не устраняет полностью стремление эксперта следовать мнению большинства. Тем не менее, в последнее время этот метод с определенными поправками применяется все чаще. Его использование может оказаться эффективным при организации социальной экспертизы по модели «Мониторинг».

Применяя эти и другие методы (метод экспертных оценок, организационно-деятельностную игру, «мозговую атаку», метод сценариев и др.), эксперт создает конечную продукцию экспертизы – мнение, представленное в определенной форме. Чаще всего это экспертное заключение, но используются также формы экспертного наблюдения (итогового документа рекомендательного характера, в котором основное внимание эксперта сосредоточено на выработке конструктивных предложений, направленных на решение рассматриваемой проблемы) и проектной разработки.

Экспертное заключение может применяться при анализе нормативных актов, принятых (готовящихся к принятию) на федеральном, региональном или местном уровнях.

Экспертное наблюдение используется при формировании общего представления о состоянии проблемы и при выработке рекомендаций, в том числе при подготовке тех или иных решений (в ходе законопроектных работ и т.д.).

Проектная разработка выходит за пределы задач социальной экспертизы и в этом смысле не может быть затребована как форма представления экспертной оценки. Инициатива представления экспертизы в виде проектной разработки может исходить только от самого эксперта (экспертной группы). Но, разумеется, такая инициатива может быть, в свою очередь, инициирована системой организации экспертной работы, если эта система опирается на творческие возможности экспертов и мобилизует их новаторский потенциал.

При подготовке конечной продукции экспертизы, в какой бы из трех названных форм она ни создавалась, предусматривается двойное оформление результатов экспертизы.

Первый этап экспертизы – финальный материал эксперта, выполненный в привычных для него формах, терминах и т.д. Это «неформатированный» материал: он еще не соответствует установленным в договоре требованиям относительно состава документов, их объема, структуры, других формальных признаков. Иначе говоря, это набросок заключения, его эскиз.

Второй этап экспертизы – заключение (наблюдение, проект), переработанное в соответствии с требованиями интерфейса. Поскольку язык, принятый в научных кругах, и язык, которым пользуются в принимающих решения органах, различается, экспертная работа может оказаться непонятной. А поскольку смысл проведения экспертизы состоит в том, чтобы заказчик с ее помощью корректировал свои действия, именно на его язык должна быть переведена выполненная профессиональная работа.

Выполнение этих требований интерфейса входит в задачу организатора. Однако это не означает, что организатор непременно сам производит адаптацию и что эксперт не вправе или не в состоянии произвести такую работу в рамках своего договора с организатором. Технологически важно развести эти два этапа работы и не требовать на этапе первичной обработки результатов экспертизы того, что является специальной задачей другого этапа.

Тема 3: Организация работы Бюро медико-социальной экспертизы

Вопросы:

1.

2.

3.

Особое место в практике социальной работы занимает медико-социальная экспертиза. Существовавшая ранее в нашей стране система врачебно-трудовой экспертизы (ВТЭК) была направлена преимущественно на оценку трудоспособности человека и не обеспечивала выявление ограничений других сфер жизнедеятельности, установление их социальных последствий и определение способов преодоления инвалидом нарушенных взаимоотношений с социальной средой. В соответствии с законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995) было предусмотрено формирование новой государственной службы медико-социальной экспертизы, владеющей методологией оценки основных ограничений жизнедеятельности, выявления связанных с этим потребностей инвалида и определения мер его социальной защиты. В связи с этим со второй половины 90-х гг. врачебно-трудовая экспертиза стала трансформироваться в медико-социальную. На территории субъектов Российской Федерации были созданы учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы первичного уровня – бюро медико-социальной экспертизы (БМСЭ), а также учреждения высшего уровня – Главное бюро медико-социальной экспертизы субъекта Российской Федерации. Бюро медико-социальной экспертизы создавались из расчета одно бюро на 70-90 тысяч человек при условии освидетельствования в год 1 800-2 000 человек. В настоящее время в основном завершилось формирование государственной службы медико-социальной экспертизы.

Сейчас в стране функционирует свыше 1 600 бюро медико-социальной экспертизы и около 300 составов Главного бюро медико-социальной экспертизы. Главные бюро создавались по постановлению глав администраций областей, краев и республик, находящихся в составе страны. Причем в каждом субъекте Российской Федерации создавалось несколько составов Главного бюро, включая специализированные составы: педиатрические, психиатрические и др. Например, в Ростовской области в 2000 г. функционировало 12 составов Главного бюро медико-социальной экспертизы, а всего 77 бюро медико-социальной экспертизы. В Краснодарском крае соответственно: 5 составов Главного бюро, а всего 57 бюро медико-социальной экспертизы. По закону на государственную службу медико-социальной экспертизы возложены следующие задачи:

1. определение группы инвалидности, ее причин, сроков, времени наступления инвалидности, потребности инвалида в различных видах социальной защиты;

2. разработка индивидуальных программ реабилитации инвалидов;

3. контроль за реализацией мер социальной защиты, включая меры реабилитации, и оценка их эффективности;

4. оказание содействия инвалидам в получении необходимых мер социальной защиты, включая реабилитацию;

5. изучение состояния, динамики инвалидности населения и факторов, приводящих к инвалидности;

6. участие в разработке комплексных программ по профилактике инвалидности, медико-социальной реабилитации и социальной защите инвалидов;

7. определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление льгот семье умершего.

В индивидуальной программе реабилитации инвалида определяются виды, формы, сроки, объемы медицинской, социальной и профессиональной реабилитации с указанием исполнителя программы. Специалисты бюро медико-социальной экспертизы не только разрабатывают, но и отслеживают реализацию этих программ. С каждым годом увеличивается численность индивидуальных программ реабилитации. Для примера можно привести данные по Ростовской области. Если в 1998 г. специалистами БМСЭ области было разработано 1,8 тыс. индивидуальных программ реабилитации инвалидов, в 1999 г. – 3,8 тыс., то в 2000 г. – 12,1 тыс. таких программ. Переход к индивидуальной программе реабилитации инвалидов, которая является юридическим документом, расширил возможности в оказании системной реабилитационной помощи нуждающимся гражданам. Индивидуальная программа реабилитации, содержащая рекомендации по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалида, заключение экспертов, является фактически договором между инвалидом и государством. А это позволяет перейти к целевому расходованию средств и оценке эффективности их вложений. В штат бюро медико-социальной экспертизы наряду с тремя врачами различных специальностей, специалиста по реабилитации, психолога входит и специалист по социальной работе. При необходимости в состав бюро могут войти педиатры, специалисты по функциональной диагностике, по профориентации, по правовым вопросам, по физиологии труда, по техническим средствам реабилитации и др. Направлять заявку на освидетельствование в учреждения медико-социальной экспертизы теперь могут не только лечебно-профилактические учреждения и органы социальной защиты населения, но и сами граждане, испытывающие затруднения в выполнении бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Они сейчас вправе обращаться напрямую в БМСЭ. Граждане или их законные представители также могут привлекать для участия в проведении медико-социальной экспертизы любого другого специалиста за счет собственных средств. Первый опыт функционирования службы медико-социальной экспертизы выявил определенные проблемы. Так, во многих учреждениях базовые помещения, где располагаются БМСЭ, не удовлетворяют и не соответствуют нормативам. Все еще не хватает квалифицированных кадров. Касается это не только специалистов по реабилитации и социальной работе, но и врачебной, имеющих экспертную подготовку. В результате многие службы БМСЭ только в последние несколько лет активно приступили к разработке индивидуальных программ реабилитации инвалидов, занимаясь до этого в основном освидетельствованием больных. Уже приводились данные по Ростовской области за 1998 г., когда по всей области было разработано лишь 1,8 тыс. индивидуальных программ реабилитации инвалидов. В Краснодарском крае за весь 1999 г. было разработано 1,2 тыс. таких программ. Подобная тенденция была характерна для большинства регионов нашей страны. Перелом к лучшему здесь наступил в последние три года (2000-2002 гг.). Нуждаются в корректировке отдельные нормативные положения, касающиеся деятельности учреждений медико-социальной экспертизы. В частности, следовало бы отказаться от практики обязательного ежегодного освидетельствования для некоторых категорий инвалидов, например с ампутацией рук, ног и др. Им нет необходимости каждый год подтверждать экспертным комиссиям свою группу инвалидности. В целом же пока не приходится говорить о должной эффективности работы служб медико-социальной экспертизы. В стране наблюдается увеличение количества инвалидов трудоспособного возраста и детей-инвалидов. Такая тенденция в связи с сохранением социально-экономического неблагополучия вряд ли изменится в ближайшие годы к лучшему. При этом показатели реабилитации инвалидов остаются на низком уровне и не превышают 2,8% при повторном переосвидетельствовании, что свидетельствует о недостатках в осуществлении медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. Российским правительством все еще не разработан порядок организации и деятельности Государственной службы реабилитации инвалидов, отсутствуют системный подход, последовательность, преемственность в организации и проведении реабилитации, не определен порядок взаимодействия учреждений различной ведомственной принадлежности.

Медико-социальный характер носит и деятельность клинико-экспертных комиссий (КЭК), функционирующих при лечебно-профилактических учреждениях. Они призваны обеспечивать рациональное трудоустройство больных с ограниченной трудоспособностью, не ставших инвалидами. Деятельность этих комиссий направлена на подготовку соответствующих трудовых рекомендаций. Больные могут быть временно (сроком до двух месяцев) переведены на другую работу с выдачей доплатного или трудового больничного листа. Такое трудовое устройство производится при туберкулезе различной локализации и профессиональных заболеваниях, когда больные не могут продолжать работу по своей профессии без ущерба для состояния здоровья, но, не нарушая нормального хода лечения, способны выполнять какую-либо другую, нижеоплачиваемую работу.

Работникам, временно переведенным на нижеоплачиваемую работу в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, предприятие, ответственное за повреждение здоровья, выплачивает разницу между прежним заработком и заработком по новой работе. Такая разница может выплачиваться в пределах одного года до восстановления трудоспособности или установления стойкой ее утраты. В тех случаях, когда временное трудоустройство в сочетании с активной терапией не дают должного реабилитационного эффекта и больные не могут вернуться к своей прежней профессии, они подлежат направлению в бюро медико-социальной экспертизы.