2018-03-09
745
Первые полицейские органы России появились в период преобразований Петра I. В 1715 г. в Санкт-Петербурге была образована Главная полицмейстерская канцелярия - орган руководства ведомством, которое еще только предстояло создать. Однако в петровскую эпоху создание соответствующих органов не вышло за пределы Санкт-Петербурга и Москвы. В то же время идея о полиции как канале и способе активного вмешательства государства в жизнь его подданных уже тогда стала наполняться реальным содержанием. Полиция уже тогда стала пониматься и восприниматься не только как учреждение правоохранительной направленности, но и как система отношений, как проявление образа жизни, в рамках которого общество развивается под доброжелательной, но обязательной и пристальной опекой государстваПолиция не только следит за порядком, градостроительством, санитарией, социальным призрением, но также и «воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце же над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобства». (1)
Однако при преемниках Петра I формированию и дальнейшему развитию полицейских органов, превращению их в систему не только центральных, но и местных органов необходимого внимания не уделялось. Только с 23 апреля 1733 г., когда императрица Анна Иоанновна наложила свою резолюцию на доклад Полицмейстерской канцелярии «Об учреждении полиции в городах», где предлагалось открыть полицейские учреждения в 23 губернских и провинциальных городах (в числе которых упоминался и Ярославль) (2), появилась возможность создания органов городской полиции.
В то же время местные органы полиции возникли далеко не везде и в большинстве российских городов специализированного полицейского аппарата пока еще не существовало, как не существовало и органов сельской полиции. В ряде мест полицейские функции выполнялись городскими гарнизонами (что имело место и в городах Ярославского края), но против этого часто выступало военное руководство. Да и охрана правопорядка и борьба с преступностью, осуществляемые такими путями, чаще всего не давали желаемого эффекта.
Возникающие на местах проблемы требовали решения на общегосударственном уровне и могли быть решены путем реформирования центрального и местного управления, создания новых звеньев государственного аппарата, совершенствования законодательства. Это было сделано в годы правления Екатерины II. Именно тогда и были приняты основные нормативные акты, определяющие компетенцию, функции и организацию полиции - «Учреждение для управления губерний» (1775 г.) (3) и «Устав благочиния или полицейский» (1782 г.) (4). Появившиеся в последние десятилетия XVIII в. они надолго определили пути и формы развития системы местных полицейских органов.
Первый из этих нормативных документов был рожден в условиях разработки и осуществления губернской реформы, проведенной в 1775 г. Россия делилась на ряд губерний, делившихся, в свою очередь, на уезды. Во главе губерний были поставлены губернаторы, с подчиненными им губернскими правлениями. Губернатор или наместник стал главной фигурой местной администрации. В наиболее важных частях страны он получал титул генерал-губернатора, связанную с этим огромную власть и прямо подчинялся самой императрице. В компетенцию губернатора и губернского правления были переданы многие функции, осуществлявшиеся ранее органами центрального управления, в том числе и функции по руководству полицией (5). Главная полицмейстерская канцелярия, выполнявшая до того роль центрального органа управления полицией, с этого времени упразднялась.
На основании «Учреждения для управления губерний» была создана сельская полиция. В каждом уезде дворянские собрания определяли несколько кандидатур в «нижний земский суд», осуществлявший административно-полицейские и судебные функции. Состав нижнего земского суда (3-4 заседателя) во главе с его руководителем - земским исправником (или как его еще называли, капитаном-исправником) утверждался губернатором и подчинялся ему же через губернское правление.
«Учреждение для управления губерний» определило и характер организации городской полиции. Во всех городах, где не было постоянного военного гарнизона, нанижних чинов которого во главе с комендантом гарнизона, возлагались полицейские обязанности, создавалась должность городничего. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления, которому и подчинялся.
В губернском центре, не имеющем военного коменданта, должен был назначаться обер- полицмейстер, причем городничий от обер-полицмейстера не зависел. Однако до конца XVIII в. главой полиции во многих губернских городах так и остались военные коменданты, полицмейстеры в них появились только в период правления Павла I.
В 1782 г. появился новый нормативный акт - «Устав благочиния или полицейский», согласно которому создавался новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния или полицейская, вводились специальные должности служащих городской полиции, уточнялись ее функции и компетенция. В состав нового органа входил городничий и подчинявшиеся ему приставы по уголовным и по гражданским делам, а также два выборных представителя купечества и ремесленников (ратманы). Управа благочиния была подчинена губернскому правлению и выполняла разнообразные административно-хозяйственные и судебные функции.
Город стал делиться на относительно самостоятельные административно- полицейские части, включавшие от 200 до 700 дворов и возглавлявшиеся частными приставами. Части делились на кварталы (по 50-100 дворов в каждом), во главе которых ставились квартальные надзиратели.
Реформы местного управления, проведенные в царствование Екатерины II позволили привести полицейские органы в определенную систему.
При новом разделении страны на губернии, проведенном в 1796 г., должности городничего (для городов, где не было военных комендантов) и земского исправника были сохранены. Коменданты, не имевшие в своем подчинении воинских команд, стали именоваться городничими и подчиняться уже гражданским властям, т.е. губернаторам. Полицейские обязанности комендантов были закреплены законодательно.
Однако организация городской полиции в конце XVIII в. во многих случаях проходила без должной последовательности и упорядоченности и сопровождалась путаницей и отклонениями. Это было вызвано непрерывными изменениями и перемещениями воинских частей (в том числе городских гарнизонов). Когда гарнизон выводился из города, на место коменданта назначался городничий, когда гарнизон возвращался, должность городничего снова упразднялась и заменялась должностью коменданта с соответствующими полицейскими функциями.
Определенную стабильность в процесс реорганизации городской полиции внесло введение должности полицмейстера, постоянно присутствующего в городе. С 1799 г. во все губернские города стали назначаться полицмейстеры с соответствующим штатом полицейских служащих (двух помощников полицмейстера, частных приставов и квартальных надзирателей). При наличии в городе военного коменданта полицмейстер становился его помощником по полиции. В уездных же городах полиция по-прежнему возглавлялась городничими.
Введение должности полицмейстера с соответствующим штатом привело к упразднению Управы благочиния (правда, в 1801 г. снова восстановленной по одному из первых указов Александра I) и в то же время к определенному укреплению городской полиции. В дополнение к указу о введении должности полицмейстеров, губернаторы и коменданты получили указание лично формировать штаты полиции из числа гражданских чиновников. К концу XVIII в. наметилось очевидное разграничение полномочий армии и полиции в отправлении административно-полицейских и хозяйственных функций - осуществлялась своеобразная «специализация» армии и полиции. В 1800 г. полиция на законодательном уровне была признана как «часть гражданская».
