Развитие государственного аппарата России в послепетровский период (1725

– 1800 гг.)

После смерти Петра I роль Сената, как центрального органа управления начинает снижаться. С 1711 г. по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя).

В 1718 г. начинает создаваться система коллегий, взявших на себя отраслевое управление. Власть Сената переносится на координацию их деятельности, а сам он превращается в совещательный орган при государе.

С 1722 г. Сенат фактически приобретает функции ревизионной коллегии возглавив систему контрольных органов.

В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредоточивший в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Верховный Тайный Совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий.

Верховный Тайный совет приобретает законодательные полномочия, законы подписываются либо императрицей (Екатериной I) либо Верховным Тайным советом.

В 1730 г. этот орган управления упраздняется и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров, выполнявший совещательные функции при императрице (Анне Иоанновне). С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяет подпись императрицы.

Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. Сенат, к этому времени состоявший из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

В 1741 г. Кабинет министров упраздняется и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреждение, активно включившись в управление государством. В том же году, однако, создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления - Кабинет ее величества, возглавляемый секретарем императрицы (Елизаветы Петровны). В 1762 г. Петром III учреждается Императорский совет состоявший из восьми человек, который в 1769 г. заменяется Советом при высочайшем дворе, сосредоточивший свою деятельность на внутренней политике и включавший всех руководителей центральных органов управления. Совет просуществовал до 1801, затем был заменен Непременным Государственным Советом. С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй - собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел), третий ведал делами провинций (администрацией, финансами), четвертый - военными делами, пятый - местной администрацией, шестой - местными судами.

С 1801 г. Сенат фактически и окончательно превращается в высшую судебную инстанцию.

В 70 - 80-х годах XVIII в. большая часть коллегий ликвидируется или преобразуется, но в 1796 г. они вновь восстанавливается введением в них принципа единоначалия, во главе каждой стоял директор (позднее министр). Централизация и бюрократизация государственного аппарата достигают предела, он представляет из себя закрытую и самодостаточную систему. В свою очередь замкнутость правящей группы вызвала негативную реакцию других более широких слоев правящего класса - придворных, гвардии, аристократии столичного и провинциального дворянства. Потеря правящей верхушкой социальной опоры приводила к ее свержению путем дворцовых переворотов. Гвардия начинает диктовать свои условия (кондиции), которые вынуждены принимать монархи.

Реформирование местного управления в эпоху Екатерины II.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая - административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами).

2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа — для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором. Особый интерес представляет другой документ - «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи», принятая Екатериной II в 1785 г.

«Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Городское население делилось на 6 разрядов или избирательных курий, заносимых в городскую обывательскую книгу:

1. К разряду «настоящих городовых обывателей» относились лица, обладавшие недвижимостью в черте города.

2. К разряду гильдейского купечества принадлежали обладатели капитала определенного размера.

3. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обусловливалась записью в какой-либо цех.

4. Определение к разряду иногородних и иностранных гостей вытекало из самого его наименования. 5. Основаниями для принадлежности к одному из 7 подразделений разряда «именитых граждан» служили: двукратное отправление выборной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный российскими главными училищами (не иностранными), капитал определенного размера, занятие оптовой (не лавочной) торговлей, обладание морскими кораблями.

6. К 6 разряду «посадским» принадлежали лица, занимавшиеся каким-либо промыслом.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского»:

• обеспечение городского населения продовольствием;

• предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

• охрана порядка;

• обеспечение города необходимыми припасами;

• охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров,

магазинов;

• увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и

гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собрания входило:

• выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

• представление губернатору своих соображений о нуждах города;

• издание постановлений;

• подготовка ответов на предложения губернатора;

• исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду.

Собрание «общества градского» могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания «общества градского», общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Судебная система по Учреждению управления губерний 1775 г.

Реформа 1775 года, дополненная указами в последующие годы, создала сложную систему судов в губерниях, в которых широко присутствовали элементы выборности. Рассмотрим эту систему подробнее, начав с судов низших инстанций.

 

Сельский суд

Данный суд разбирал дела между государственными крестьянами. В казённых местечках, где было 1000 и более дворов, должен был находится сельский старшина, а на каждые 500 дворов должны были быть сельский староста и два выборных словесных разборщика. Для сёл с меньшим количеством дворов были предусмотрены свои соотношения старост и разборщиков. [2] Для производства суда сельские должностные лица собирались в сборной избе. Низшая инстанция рассматривала на основе обычного права незначительные конфликты между крестьянами – «поношения», споры, драки. Тяжбы решались словесными разборщиками. В случае их разногласия участие в суде принимали староста и старшина. Стороны, недовольные решением, могли избрать для себя посредников. Апелляционные жалобы на постановления низших сельских судов подавались в нижнию расправу по подсудности[3].

 

Нижняя Расправа

Нижняя расправа служила для разбирательств дел служивых людей, черносошных и государственных крестьян. В ней заседали расправный судья и 8 заседателей, из коих двое отсылались для заседания в Нижний Земский Суд, a двое в Совестный Суд, по делам, касавшимся до их селений. Если тяжба не превышала 25 р., то она оканчивалась этою Расправою, по другим же делам апелляции на нее подавались в Верхнюю Расправу. Заседания Нижней Расправы производились три раза в году, при необходимости могли быть и чаще. Расправный судья определялся Губернским Правлением, а заседатели избирались из разных сословий, кроме купцов и мещан, и утверждались губернатором

 

Верхняя расправа

Верхняя расправа являлась апелляционным органом для дел из Нижней Расправы. Также ей был подчинён Нижний Земский суд в тех регионах, где не было Верхнего Земского суда. В Верхней расправе было два департамента – по уголовным и гражданским делам.

Она состояла из двух председателей и 10 заседателей(по 5 заседателей на департамент), при ней же находились прокурор, стряпчий казенных дел и стряпчий уголовных дел. Председатели Расправы определялись Сенатом по представлению губернского правления; заседатели же избирались раз в три года теми селениями, которые составляли подсудное ведомство Расправы из разных сословий: из дворян, из ученого сословия, из служащих чиновников, из разночинцев и поселян.

 

Дела уголовные по окончании их решения в этом месте не приводились в исполнение, но отсылались для ревизии в Палату Уголовного Суда. По гражданским делам окончательные решения выносились по искам ниже 100 рублей. В случае исков на большие суммы недовольные приговором могли жаловаться в Гражданскую палату. Время заседаний Верхней Расправы и порядок решения и доклада в ней дел были определены на одинаковых основаниях с Верхним Земским Судом.

 

Совестный суд

Совестный Суд состоял из председателя и шести других членов, избиравшихся от сословия дворян, городских обывателей и крестьян по два человека. Он рассматривал дела о преступлениях, совершенных по невежеству, безумными, малолетними, о колдовстве, чародействе, знахарстве и ворожбе, жалобы на незаконное содержание в тюрьме, а также

рассматривал гражданские дела, которые переносились в него по соглашению сторон.

Решения Совестного суда можно было обжаловать в «вышний совестный суд». В 1852 году Совестные суды упразднили «за безрезультатностью». Если правый расположен был перенести дело в суд по совести, то неправая сторона противодействовала этому, и тогда совестный суд не мог не только рассматривать дело, но и принудить сопротивляющуюся сторону явиться в суд. Уфимский совестный судья признавался, что за 12 лет его судейства к нему в суд не поступило и 12 дел, потому что его камердинер по просьбам виновных из тяжущихся сторон обыкновенно гонял всех челобитчиков, обращавшихся к совестному судье[4].

 

Нижний земский суд

Несмотря на своё название, Нижний земский суд в большей степени играл роль административно- полицейского учреждения, нежели собственно суда. Состоял из капитана-исправника и 2 - 3 выборных заседателей от дворянства и крестьянства.

Капитан-исправник избирался из числа дворян. Этому суду давалось право выносить приговоры лицам, уличенным в нарушении благочиния, добронравия и порядка, они рассматривали дела об укрывательстве беглых людей с возвращением их законному владельцу. Земский исправник всякому обиженному дает судейское покровительство», - гласили «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Главе нижнего земского суда – капитану-исправнику - подчинялись земская полиция, он отвечал за приведение в исполнение закона, приведение в действие повелений губернского правления. Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта).

Нижний земский суд наблюдал за исправностью дорог и мостов, следил за торговлей и состоянием цен[5].

 

Уездный Суд

Уездный Суд состоял из одного уездного судьи и одного или двух заседателей. Все его члены выбирались уездным дворянством. Этот суд заведовал всеми гражданскими и уголовными делами в уезде; от него же зависел разбор поземельных споров; поэтому в случае нужды он обязан был рассматривать на месте спорные межи и границы вместе с присяжными землемерами. Уездный Суд имел право окончательно решать дела ниже 25 р., в исках же превышавших эту цену недовольные его приговором могли переносить свою тяжбу в Верхний Земских Суд; в делах же уголовных он решал окончательно дела, но коим подсудимые не подлежали ни лишению жизни или чести, ни торговой казни. Полное присутствие Уездного суда составлялось только три раза в год, но иногда он собирался и чаще вследствие предписания высшего начальства.

Суд получал указы от Губернского Правления, Палат и Верхнего Земского Суда, к ним высылал рапорты; с Нижним Земским Судом ссылался указами, а с гордничими сообщениями[2].

 

Верхний Земский Суд

В каждой губернии учрежден был один Верхний Земский Суд, но при больших размерах губернии могло быть и более одного. Этот суд разделялся на два Департамента, каждый из одного председателя и 5 заседателей; первому Департаменту Верхнего Земского Суда поручены были дела уголовные, a второму гражданские, но если бы первом Департаменте было мало дел уголовных, тогда они оба могли заниматься решением и гражданских тяжб.

Председатели суда определялись императором из числа двух избранных Сенатом кандидатов; а заседатели же избирались по выборам из дворян раз в три года.

Верхнему Суду подчинены были Уездные Суды и Нижние Земские Суды его округи, поэтому он являлся для них апелляционной инстанцией. В него вносились по апелляции все дела из вышеперечисленных судов, жалобы и тяжбы дворян и на дворян, как гражданские, так и уголовные. Также рассматеривались дела, касавшиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до права наследования, дела исковые, также дела тех разночинцев, которые по правам апелляции на Уездные и Нижние Земские Суды подлежали непосредственно до Верхнего Земского Суда.

 

Верхний Земский Суд окончательно решал тяжбы ценою ниже 100 руб., в исках же превышавших эту сумму недовольные его решением могли переносить вои дела в Гражданскую Палату.

Этот суд заседал три раза в году - от 8 января до страстной недели (последняя неделя перед Пасхой), от Дня Святой Троицы (50 день после Пасхи – конец мая - начало июня) до 27 июня, и с 2 октября до 18 декабря. При необходимости заседания могли быть и в другие периоды. В период между судебными сессиями в каждом департаменте заседали помесячно двое из членов, которые не могли ни решать дела, ни делать какие-либо обнародования сами от себя, но подавали только временные, a не окончательные резолюции по текущим делам.

 

Городовой магистрат

Городовые магистраты существовали в российских городах с 1743 г., они выполняли роль суда первой инстанции и заведовали сбором податей. После реформы у них осталась только судебная функция. Магистрат состоял из двух бургомистров и четырёх ратманов.

Они назначались по выборам от городского купечества и мещанства. Одному бургомистру и двум ратманам дозволялось по очереди не присутствовать.

Городовой магистрат рассматривал все уголовные и гражданские тяжебные дела купцов и мещан города. Его решение являлось окончательным в гражданских делах ценою ниже 25 рублей, а также в уголовных делах, по которым подсудимые не подлежали ни лишению жизни и чести, ни торговой казни (торговая казнь – публично битьё кнутом на торговых площадях и в др. присутственных местах, введённое Судебником 1497 года при великом князе Иване III. Битье кнутом было болезненым и рассекало кожу до плоти. В среднем, человек мог выдержать до 50 ударов, после чего умирал. В Судебнике 1497 года точно не регламентируется количество ударов — право определения наказания отдается судье, который мог назначить как 10, так и 400 ударов кнутом, поэтому торговую казнь называли «скрытой смертной казнью».. В правление императрицы Екатерины II, с конца XVIII столетия, духовенство, дворянство и купечество торговой казни не подвергались. Отменена в 1845 г.). Также при Городовом магистрате учреждался сиротский суд, ведавший опекунскими и сиротскими делами лиц городских сословий.

 

Губернский магистрат

Губернский магистрат являлся руководящим органом для городовых магистратов и сиротских судов своей губернии. Он заведовал делами касавшимися до привилегий, спорных владений и дел целого города, также апелляционными делами на Городовые магистраты. Дела уголовные должны были поступать на ревизию Уголовной Палаты; в делах же гражданских Губернский магистрат имел право окончательно решать дела ценою ниже 100 рублей, по всем другим случаям недовольные его решением имели право апелляции в Палату гражданского суда.

Магистрат состоял из двух председателей и шести заседателей от купцов и мещан города; при нем же состояли прокурор, стряпчий казенных дел и стряпчий уголовных дел. Председатели определялись Сенатом по представлению Губернского правления, заседатели же назначались по выборам от сословий с утверждением у генерал-губернатора. Магистрат делился на Департаменты гражданских дел и уголовных дел. За недостатком занятий 2-го Департамента они оба могли заниматься разбирательством гражданских дел.

 

Губернский суд. Палата Уголовного суда

Палата Уголовного Суда состояла из председателя, двух советников и двух асессоров. При ней же находились стряпчий уголовных дел. Палата Уголовного Суда наследовала права Юстиц-Коллегии. Ей были поручены одни дела уголовные и следственные по преступлениям должностей в той губернии, где она была учреждена. В нее поступали на ревизию из Верхнего Земского Суда, Верхней Расправы и Губернского Магистрата дела уголовные, осуждавшие преступника на лишение жизни или чести, или присуждавшие его к торговой казни. После рассмотрения каждого дела Палата отсылала его к начальнику губернии для утверждения и приведения в исполнение, который со своей стороны о сомнительных с его точки зрения делах доносил Сенату или императору. Председатели Палаты определялись по утверждению императора по представлению Сенатом из двух кандидатов, остальные члены палат утверждались самим Сенатом.

 

Губернский суд. Палата Гражданского суда

Палата Гражданского суда состояала из председателя и двух асессоров. Фактически она была соединенным департаментом Юстиц и Вотчинной коллегий. Палата имела право окончательного решения дел ценою ниже 500 рублей. Во всех остальных случаях недовольные могли подавать апелляцию на решение Палаты в Правительствующий Сенат. Председатели Палат определялись по утверждению императора по представлению Сенатом из двух кандидатов, остальные члены палат утверждались самим Сенатом..

 

Верхний и Нижний Надворные Суды

Эти суды разбирали дела чиновников и разночинцев. Верхний надворный суд состоял из 2-х председателей, 2-х советников и 4 асессоров. При нём стояли прокурор, стряпчий казённых и уголовных дел. Суд подразделялся на 2 департамента - уголовных и гражданских дел. Председатели назначались императрицей по представлению Сената. Советники, стряпчие и асессоры назначались Сенатом. Нижний надворный суд состоял из надворного судьи и 2-х заседателей, назначавшихся Сенатом. Суд разбирал дела лиц, прибывавших в Москве и С.-Петербурге по службе военной, придворной или гражданской, а также по собственным делам, касавшимся их промыслов или иных занятий, за исключением должностных преступлений. Уголовные дела подлежали обязательной ревизии Уголовной палаты. В сфере гражданских дел Верхнему надворному суду принадлежало право окончательно решать дела при цене иска до 100 рублей, а Нижнему суду - до 25 рублей.

 

Помимо судов, реформой 1775 года были образованы приказы общественного призрения, упомянутые в начале этой статьи, в ведении которых находилось управление народными школами, госпиталями, приютами для больных и умалишённых, больницами, богадельнями и тюрьмами. Приказы состояли, под председательством губернатора, из 3 членов избираемых по одному от дворянства, городского общества губернского города и поселян.

 

Таким образом, как мы видим, на всех уровнях местного управления, за исключением губернского суда, присутствовали выборные должности, причём определяющую роль играли дворяне. Таким образом, реформы 1775 г., дали дворянству сословную организацию и первенствующее административное значение в стране.