2018-03-09
1501
Традиционно выделяют четыре основные модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:
1.Континентальная модель, ареалом распространения которой является к онтинентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний восток. Для этой модели характерно:
а) помимо выборных населением органов местного самоуправления государство назначает на места своих представителей-агентов. Назначаемый государственной администрацией префект (комиссар), осуществляет надзор за деятельностью местных властей, а также выполняют иные общегосударственные функции. К компетенции префекта относится руководство региональными государственными службами, поддержание общественного порядка, благоустройство территории, социальное обеспечение населения, административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Наблюдатель подотчетен вышестоящим органам государственной власти;
б) сохраняется институт контрассигнации актов органов местного самоуправления;
в) сохраняется подчиненность разноуровневых муниципальных образований. Во Франции соподчиненность между разноуровневыми муниципальными образованиями снижена муниципальными реформами, проведенными в 80-е годы ХХ в. Территориальный коллектив не может осуществлять опеку один над другим, кроме как в строго ограниченной сфере: регион над департаментом и коммуной в области образования, департамент над коммуной в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте;
г) полномочия муниципалитетов определяются негативным способом;
д) менее четверти бюджета наполняют собственные доходные источники, остальное направляется в муниципальный бюджет через развитый механизм перераспределения доходных источников по территории. Это позволяет выровнять экономически слабые территории, обеспечить на всей территории страны предоставление населению всех муниципальных образований минимальный, приближенный к общенациональным стандартам пакет социальных услуг.
2. Иберийскаямодель, распространенная в Португалии, испано-язычных странах Латинской Америки. Для этой модели свойственно избрание на уровне местного самоуправления населением самостоятельно представительных и исполнительных органов. Назначаемые сверху должностные лица отсутствуют, но избранный населением главы муниципальных образований утверждаются в должности центральной государственной властью и имеют второй статус как представитель государства на местах. Местные администрации решают вопросы местного значения и отвечают при этом перед местным сообществом, поскольку они формировались на выборах населением. В то же время главы муниципалитетов осуществляют ряд государственных полномочий на местах и как лица, назначенные государственной властью, несут ответственность перед последней за надлежащее решение порученных государственных дел.
По всем остальным признакам, иберийская модель совпадает с континентальной.
3. Англосаксонская модель применяется вАвстралии, Канаде, США и Великобритании. Основные характеристики модели заключаются в следующем:
а) во всех административно-территориальных единицах выбирается территориальным коллективом система органов местного самоуправления. Население избирает представительный орган местного самоуправления и ряд должностных лиц. Отсутствует назначенный сверху представитель государства на местах;
б) отсутствует институт контрасигнатуры актов органов местного самоуправления. Отменить акты муниципальных органов может только суд. Контроль за местными властями осуществляется через отделы министерств и ведомств, то есть территориальных структурных подразделений центральных государственных органов;
в) разноуровневые муниципальные образования не подчиняются друг другу;
г) полномочия органов местного самоуправления определяется позитивным способом, и считаются производным от компетенции государства. Согласно «правилу Диллана» полномочие муниципалитета должно быть прямо указано в законе штата, и всякое сомнение в том, что данное право у муниципалитета имеется, толкуется судами как основание признания факта превышения полномочий;
д) около 75 % бюджета наполняют собственные доходные источники. Государство прибегает к мерам бюджетного выравнивания обеспеченности территорий, но в ограниченных масштабах.
4. Советская модель управления на местах, сохранившаяся, например, в КНР, КНДР. Модель основана на отрицании принципа разделения властей и установлении полновластия советов и принципа демократического централизма. Существует иерархическая соподчиненность местных советов советам вышестоящего уровня. В основу организации власти на местном уровне был положен принцип единства Советов с жесткой соподчиненностью нижестоящих вышестоящим. Местные советы признаются, таким образом, органами единой государственной власти и их главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов. Причем фактически властью обладает, как правило, партийный аппарат, сросшийся с государственным аппаратом управления.
Муниципальной доктрине известны и другие подходы к классификации способов организации местного самоуправления, точнее, взаимодействия государства и местного самоуправления». Так, В.И. Фадеев предложил все известные типы организации местного самоуправления поделить на модели «автономного местного самоуправления» и «наблюдаемого местного самоуправления».
3. Принципы организации местного самоуп равления
Принцип организации местного самоуправления – это основные начала, требования, которые определяют организацию местного самоуправления и взаимодействие этого уровня власти с государственными органами.
В науке муниципального права не устоялся ни набор, выделяемых принципов местного самоуправления, ни оснований их классификации. Например, предлагается все принципы разбить на: определяющие основные обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления; принципы территориального устройства, принципы демократической организации местного самоуправления, участия населения в осуществлении местного самоуправления, принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления; обеспечивающие самостоятельность при осуществлении своих функций; стабильности прав местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления, принципы определяющие подконтрольность государству местного самоуправления.
Государства, подписавшие Европейскую Хартию местного самоуправления, обязались закрепить в своем национальном законодательстве международные принципы-стандарты, определяющие организацию и формирование местного самоуправления. Российская Федерация инкорпорировала их принципы в свое национальное законодательство, в некоторых случаях отказываясь даже от предлагаемой диспозитивными положениями Хартии ограничений автономии местного самоуправления. Устанавливаемая в соответствии с данным международным договором в российском законодательстве система принципов организации и деятельности местного самоуправления состоит из следующих блоков императивов:
Принципы территориальной организации местного самоуправления. Европейская Хартия требует от государств, ее подписавших, организовать публичную власть нижнего уровня управления в максимальной приближенности и населению. Каждое местное сообщество (население любого поселения) имеет право на то, чтобы публичная власть осуществлялась на уровне данного поселения, т.е. должна быть создана система местных органов на территории каждого более или менее жизнеспособного населенного пункта. Французский политолог П. Бурдье обосновал политологическую закономерность зависимости качества получаемых публичных услуг, реальности народовластия от географической дальности нахождения объекта и субъекта власти. Чем ближе система власти к населению, тем реальнее народовластие, учет локальных традиций и особенностей объекта управления. С увеличением расстояния (доступности органа власти) ослабляется обратное воздействие наделенных властными полномочиями субъектов. Реализация данного принципа не означает, что в России в каждом населенном пункте создается свое муниципальное образование. Федеральный законодатель определяет критерий жизнеспособности населенного пункта в статусе муниципального образования количественным числом жителей в тысячу человек.
Организационные принципы местного самоуправления. Этот блок принципов включает, во-первых, положения об организационной функциональной обособленности система органов местного самоуправления от органов государственной власти. В Российской Федерации для объяснения данного фактора создана теория о публичной власти. Публичная власть в Российской Федерации представлена двумя видами: публичная государственная, осуществляемая органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и публичная муниципальная, реализуемая через органы местного самоуправления. Обособленность органов местного самоуправления выливается в отсутствии подчиненности их государственным органам. Последние могут лишь контролировать законность действий муниципальных органов. Во-вторых, статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В-третьих, местная власть должна формироваться местным сообществом или с его непосредственным участием. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, в назначение на должность, отстранении от должности, освобождение их от должности допускается только в случаях и в порядке, установленных Федеральным законом «Об общих…».
Организационная обособленность местного самоуправления ограничена принципами социально-целевого единства органов местного самоуправления и органов государственной власти и обязательным их взаимодействием. Этот принцип указан в решениях Конституционного Суда РФ и напомнен России ЕСПЧ по делу «Г. Против РФ» (обжалование решения управления социальной защиты населения г. Чапаевска»). Общность и взаимодействие основаны на принципиальной общности предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.Такая позиция была выражена Судом, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О <1>; от 12 мая 2003 г. N 167-О <2>; от 18 декабря 2003 г. N 470-О <3>; от 25 декабря 2003 г. N 453-О <4>; от 8 июля 2004 г. N 303-О <5>; от 9 июня 2005 г. N 224-О <6>).
Суд установил, что конституционная природа Российской Федерации как социального государства предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства. Данные требования, как это следует из рассматриваемого решения, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, установленных федеральным законодателем в порядке регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 43, п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что предполагает наличие соответствующего финансово-правового регулирования, осуществляемого с учетом федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов, а также самостоятельно устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (п. 3 ч. 6 ст. 19, ч. 2 ст. 53 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Из приведенных положений Конституции РФ, конкретизирующих их положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. во взаимосвязи с положениями Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и БК РФ Конституционный Суд РФ вывел, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.
--------------------------------
<1> См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 1 декабря 2005 г. N 462-О // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733; от 27 декабря 2005 г. N 527-О // Архив КС РФ. 2005; от 2 февраля 2006 г. N 56-О // Архив КС РФ. 2006.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.
"МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ: КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ"
(Н.С. Бондарь)
(Норма, 2008)
Принципы, определения компетенции органов местного самоуправления. Согласно положениям Европейской Хартии местного самоуправления местный уровень власти должен иметь собственные закрепленные за ним предметы ведения и полномочия. Решение вопросов, относящихся к местному управлению, осуществляется местным сообществом самостоятельно. Запрещается осуществления полномочий по решению вопросов местного значения органами государственной власти и государственными должностными лицами. Публичная власть других уровней может контролировать законность решений местного самоуправления по осуществлению собственных полномочий, но не их целесообразность и эффективность. Административный контроль допустим лишь за реализацией местными органами переданных им отдельных государственных полномочий.
Финансово-экономические принципы местного самоуправления. Эта группа требований обязывает государство признать за муниципалитетами, во-первых, право, на самостоятельный местный бюджет, обеспечивая его достаточных объемов доходных источников для выполнения всех функций местного уровня власти. Во-вторых, государство должно прибегать к мерам бюджетного выравнивания, с тем, чтобы гарантировать жителям всех муниципалитетов равный объем социальных публичных услуг, нивелируя действия фактора неравномерного распределения возможных финансовых источников и диспаритет расходов, связанный географическими, климатическими, инфраструктурными и иными факторами. В-третьих, местному уровню власти должно быть гарантировано право на самостоятельно владение, пользование и распоряжение имущественными объектами, гарантирована защита муниципальной собственности, необходимой для решения вопросов местного значения.
Принцип учета исторических, национальных, культурных и других традиций и особенностей местного сообщества. Данные факторы принимаются во внимание в процессе территориального деления, при разграничении полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправления, определения внутренних структур управленческого муниципального аппарата.
Принцип ответственности при осуществлении местного самоуправления. Население решает вопросы местного значения, исходя из своих локальных потребностей, с учетом социальной, экономической, географической специфичности территории. Государство, ограничивая свое вмешательство во внутреннюю деятельность общины, вместе с тем снимает с себя и ответственность за качество решения публичных дел местного уровня. В определении местного самоуправления, которое закрепляется в Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивается, что круг публичных дел, находящихся в ведении местной общины, осуществляется местным населением под свою ответственность. Тем не менее, органы местного самоуправления несут ответственность перед государством (за соответствие действий и решений Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству), перед населением (политическая ответственность в виде отзыва выборных должностных лиц и депутатов представительных органов), перед физическими и юридическими лицами (в виде возмещения вреда, причиненного властной или хозяйственной деятельностью).
Принцип гарантированности местного самоуправления. В федеральном и региональном законодательстве создается система правовых гарантии осуществления самоуправления местными сообществами. Коллективные и индивидуальные права членов муниципалитетов защищаются, в том числе, в судебном порядке. В своих правовых позициях Конституционный суд Российской Федерации признал право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный суд с требованием признать неконституционными положения законодательства о местном самоуправлении, примененного или подлежащего применению в отношении муниципального образования.
Существуют и иные императивные требования, предъявляемые к регулированию и организации местного самоуправления (законности, соотношения коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления и др.), но они свойственны для функционирования публичной власти в России вообще, и не обладают какой-либо существенной спецификой на этом уровне властного управления.
