Вопрос 1. Государственный орган, признаки, полномочия, структура

Лекция 4. Особенности государственного управления в Российской Федерации.

План лекции:

1.Специфика формирования и функционирование федеративной организации государственной власти и управления в России

2.Принципы национально-территориального развития РФ

3.Правовые основы федеративной организации государственной власти

4.Принцип разделения властей, его действие в РФ

В своем развитии Российский Федерализм прошел три этапа:

I. Создание основ социалистического федерализма (1918-1936).

I. Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985).

II. Реформы государственного устройства перед принятием КРФ 1993г.

I. Федерализм в России возник и развивается по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу Федерации не реальную демократизацию власти, а предоставление «национального гнета». В Федерации, кроме того, выделился государственно-правовой базис мировой социалистической революции, о проповедовании большевикам. РФ была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей большой Российской империи. Впоследствии был создан СССР. На российской территории начался хаотический процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918г. Ясного представления о различиях между областью и республикой не было, они часто меняли статус, а в ходе гражданской войны некоторые автономии прекратили свое существование.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжается и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР закрепила создание союзного государства, в которой РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и административных единиц в принципе не изменился.

Созданный, в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из Федерации. Это объединение народов, было тесно связано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную Федерацию. После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено.

Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах.

Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления СССР, который преподносился как шедевр национальной политики.

II. Ко времени принятия Конституции СССР (1936) и РСФСР (1937) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были постоянно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей. Что касается краев и областей – они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии в масштабе всей страны. Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм не совместимы.

III. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Народные массы поддерживали меры по поддержанию наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства.

В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На съезде народных депутатов было принято решение об исключении из названий республик термина «автономная», они приобрели конституционный «статус» «республика в составе РФ».

Большое значение имело заключение Федеративного договора, который был включен в Конституцию как ее составная часть. Он подтверждал суверенитет республик в составе РФ, а края, области, г. Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами РФ. Самое важное, что договором было проведено разграничение предметов, ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе РФ.

Специфика формирования и функционирование федеративной организации государственной власти и управления в России.

Российская модель федерализма строится с учетом исторического семидесятилетнего опыта Советского Федерализма. Подписание федеративного договора в 1991 г. и принятие Конституции РФ в 1993 г. положило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы государственного строительства и системы управления регионами. Принцип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой базы организации Российского государства, системы государственной власти и управления.

Конституция РФ узаконила статус 89 субъектов РФ, далеко не равных в экономическом отношении. Сегодняшняя РФ включает 32 весьма неоднородных национальных государства или образования, а 57 субъектов имеют только территориальную основу.

В результате можно сделать три важных правовых вывода:

- Россия не является национальным хозяйством, это многонациональное государство.

- Республики субъектов РФ являются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения.

- Русская нация не имеет в составе РФ полной национальной государственности, из чего следует, что русская нация видит воплощение своих национальных интересов в создании многонационального демократического правового государства РФ.

За 10 лет функционирования государственной власти в РФ произошло ослабление федерального звена. В связи с этим была предпринята её реорганизация, то есть было создано 7 федеральных округов (Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849), введен институт полномочных представителей Президента, а также были внесены изменения в порядок формирования Совета Федерации.

Целями реорганизации являются:

- обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий;

- повышение эффективности федеральных органов государственной власти;

- совершенствование контроля за исполнением решений федеральных органов власти;

- упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняется, а как бы уходит на второй план. Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деление, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов, создается параллельная система управления и контроля. В каждом Федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.

Федеральные округа можно разделить на три группы по уровню промышленного развития: высокий уровень (Северо-Западный, Уральский округа), средний (Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский), низкий (Южный округ). Доля высокоразвитых федеральных округов в промышленном производстве превышает долю в численности населения.

Новое федеральное деление, естественно, не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной центральной властью. Однако укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от произвола местных властей, что явно отвечает интересам рядового человека. Поэтому не правы те, кто видит в реформе власти возврат к унитарному государству, возрождение имперских наместников, очередное переписывание Конституции.

В Конституции РФ заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с центром – республика обладает большими правами, чем края и области. Конституцией признается как бы «несимметричная» федерация, хотя в ней записано (ст. 5), что субъекты РФ равноправны. Российский федерализм не исключает запрет на выход субъектов из состава федерации, вместе с тем провозглашает принцип сохранения целостности государства, который сочетается с правом самоопределения народов. В этом зафиксировано еще одно из существенных противоречий государственного строительства.

Выравнивание прав и обязанностей субъектов РФ составляет важное направление совершенствования государственного устройства России.

Перспективы совершенствования Российского Федерализма раскрыты в Концепции национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 года.

Своеобразие Российского Федерализма состоит в сочетании территориального и национального начала. В центре государственной политики ставится повышение самостоятельности субъектов РФ, развитие национально-культурной автономии народов России и многие другие меры по укреплению федеративных отношений.

Наряду с «несимметричностью» федерализм строится на правовом разграничении предметов ведения между РФ и СРФ. Федеративным договором зафиксировано разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. К предметам ведения РФ отнесено около 50 позиций, совместного ведения РФ с субъектами – 40 позиций.

Предметы ведения РФ строго не зафиксированы. В нормативных актах субъектов РФ отражено около 50 позиций вопросов собственного ведения. В каждом предмете ведения содержатся полномочия законодательного регулирования и государственного управления. В ведении РФ находятся вопросы общегосударственного значения. Ст. 71. Статус субъектов РФ определен Конституцией РФ, а также Конституциями (Уставами) субъектов РФ. Отношения субъектов регулируются договорами и соглашениями. Статус субъектов РФ может измениться по взаимному согласию субъекта и РФ. Границы субъектов РФ могут быть изменены также с взаимного согласия. Вопросы совместного ведения СРФ и РФ закреплены в Конституции в ст. 72.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы (ФКЗ) и федеральные законы (ФЗ), имеющие прямое действие на всей территории РФ.

По предметам совместного ведения РФ и СРФ принимаются ФЗ, законы, нормативные акты СРФ.

Вне пределов ведения полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты обладают всей полнотой власти.

Так, во внешнеторговой деятельности субъекты имеют право формировать и реализовывать региональные программы в сфере внешней торговли; заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных государств; содержать представителей при торговых представительствах РФ в иностранных государствах за счет своих бюджетов и с согласия РФ.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов, не противоречащих федеральному закону.

Вопросы ведения субъектов РФ закреплены Конституцией или Уставом СРФ. СРФ самостоятельно определяют структуру исполнительных и представительских органов государственной власти.

В ведении Федерации находится (ст. 71):

1. Принятие и соблюдение КРФ, федеральных законов, контроль за их соблюдением.

2. Федеральное устройство и территория РФ.

3. Защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, защита прав национальных меньшинств.

4. Формирование Федеральных органов государственной власти.

5. Федеральная государственная собственность и управление ею.

6. Установление основ государственной политики, федеральных программ в области экономики, политологии, социологии, национализация развития РФ.

7. Установление правовых основ единого рынка, финансовое, кредитное, таможенное регулирование.

8. Федеральный бюджет, налоги, сборы.

9. Федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральный транспорт, информация, связь.

10. Внешняя политика и международные отношения.

11. Внешнеэкономические отношения.

12. Оборона и безопасность.

13. Защита государственных границ воздушного пространства.

14. Прокуратура, уголовное законодательство, помилование и амнистия, гражданское законодательство.

15. Федеральное коллизионное право.

16. Метеорологическая служба.

17. Государственные награды и почетные звания.

18. Федеральная государственная служба.

В КРФ закреплены предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ(ст. 72):

а) обеспечение соответствия Конституции законов республик и иных нормативно-правовых актов, законов областей, федеральных законов;

б) защита прав и свобод человека и гражданина;

в) вопросы владения, распоряжения и использование землей, недрами и другими ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) охрана окружающей среды;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры;

ж) здравоохранение и социальная защита;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами и бедствием;

и) административное, трудовое, семейное, жилищное законодательство;

к) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и МСУ;

л) координация международных и внешнеэкономических связей СРФ.

В КРФ выстраиваются три системы государственной власти:

1. Единая система государственной власти в РФ, которую образуют федеральные органы государственной власти и органы СРФ в пределах ведения федерации, а также по предметам ведения совместного Федерального центра и СРФ. Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается Президентом и Правительством.

2. Система органов государственной власти СРФ, установленная ими самостоятельно.

3. Система органов власти МСУ, выведенная за пределы государственной власти.

Соответственно отмеченным системам власти в РФ организуются уровни ГУ: общефедеральные, региональные, местные системы.

Принципиально важно подчеркнуть мягкий характер разграничения предметов ведения согласно ст. 78. Те и другие органы «по согласованию» могут передавать друг другу «осуществление части своих полномочий, если это не противоречит КРФ». Эта мягкость одно из компромиссных положений, обусловленных переходным периодом, переживаемым стороной и не завершенностью процесса формирование российского федерализма.

На действующей конституционной основе руководство государства разрабатывает политику по созданию системы взаимных прав и ответственности федеральной и каждой ее составной части.

Эта система предполагает:

1. Обеспечение осуществления функций, отнесенных к ведению РФ, только федеральными органами государственной власти.

2. Перенос акцента в сфере предметов совместного ведения на регулирующих и контролирующих роль федерального центра.

3. Законодательную конкретизацию понятия единой системы исполнительной власти в РФ.

4. Политику дифференцированных делегирования функций в сфере предметов совместного ведения органам власти СРФ под их полную ответственность.

5. Обеспечение правовой защиты законных интересов МСУ.

Для выстраивания такой системы нужно принять ряд планов организации финансового характера.

В частности, для развития Российского федерализма необходимо взаимодействие региональных и местных властей. Недопустимо принятие субъектами РФ и органами МСУ законов, противоречащих КРФ и федеральным законам; должен быть создан механизм защиты правового пространства РФ и т.д.

Итак, Российский федерализм – это:

1. Национально-территориальная форма демократического устройства государства.

2. Разграничение полномочий и функций, между федеральными и региональными органами, но не «развод», а сотрудничество.

3. Закономерная передача полномочий из центра в регионы с ответственностью за реализацию функций.

4. Сочетание 3-х уровней власти.

5. Система, обеспечивающая целостность государства и гарантирующая самостоятельное развитие регионов.

Принципы национально-территориального устройства РФ.

Краеугольным принципом национального государственного устройства РФ является совмещение национальной и территориальной основ его структурной организации. Это выражается в том, что СРФ провозглашаются не только национально-государственные образования, но и соответствующие административные единицы. Совмещение сугубо территориального и национального процессов построения федерации означает не однозначный подход к способу ее существования и функционирования. В ст.5 КРФ провозглашается, что РФ состоит из равноправных СРФ. Придав краям и областям статус СРФ, КРФ инициировала стремление их властных структур поднять статус этих административно-территориальных единиц до уровня национальных республик. Таким образом, РСФСР заложила правовую основу для появления в областях России собственных законов и может быть кодексов. А это ведет к огосударствлению областей.

Другим процессом, лежащим в основе федеративного устройства России, является принцип свободного рационального развития субъектов РФ (ст. 72, 73, 76, 77, 78 КРФ). Субъекты РФ обладают широким кругом полномочий и всей полнотой государственной власти и т.д.

Принцип равноправия и самоопределения народов – лежит в основе одного из способов построения РФ – национального. Равноправие народов означает свободное функционирование национального языка. Оно также представлено в различных формах национальной государственности, автономных округах и области, республик, в которых на основе волеизъявления самоопределяется тот или иной народ (26, 29). Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая национальную ненависть и вражду, пропаганда национального языкового превосходства (ст.67.). Границы между СРФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Четвертым важным принципом является равноправие тождественных субъектов РФ. В КРФ говорится о равноправных субъектах РФ применительно к республикам, краям, областям, автономным округам (ст. 5 КРФ).

Пятым принципом, лежащим в основе РФ, является принцип взаимопомощи народов, их всестороннее сотрудничество между собой. Всестороннее сотрудничество народов России позволяет преодолевать трудности и проблемы, с которыми столкнулась РФ в современную эпоху. Формы этого сотрудничества носят разнообразный характер, и, как свидетельствует практика, довольно эффективны.

Тенденции развития и проблемы федеративной формы организации государственной власти и управления в России.

Обозначим моменты российского федерализма, порождающие проблемы и тенденции развития, которые раскрывают явление неуправляемости регионами и местными сообществами.

1. Противоречивость принципов федеративного устройства РФ:

а) провозглашение принципов целостности государства и в тоже время право народа на самоопределение;

б) признание формального равенства СРФ, а вместе с тем заложенное в КРФ неравенство их взаимоотношений с центром и между собой по объему прав в сочетании Конституционного принципа формирования федерального государства и практической договоренностью разграничения предметов ведения федерации и субъектов.

Объективные причины этого: многонациональный состав общества, советский опыт федеративного строительства и приверженность к нему большинства населения различных регионов, существующие в стране различия в уровнях социально-экономического развития регионов.

2. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов РФ.

Другая проблема: несоответствие новым политическим и экономическим ролям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. (Приморье в настоящее время играет важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, но их геополитическое положение окраин закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике). Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между центром и субъектами.

3. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма.

В России отсутствует реальная единая система государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции РФ провозглашается единая система исполнительной власти, образуемая федеральными органами власти и органами субъектов в пределах ведения Федераций, а также предметов совместного ведения РФ и субъектов, фактически строительство ей не заверено.

Решение задачи укрепления единства государственной власти будет способствовать федеральный закон «Об общих принципах организации законодательного и исполнительного органа государственной власти субъектов Федерации».

Противоречивость принципов формирования РФ, ее «асимметричность», фактическое неравноправие СРФ, недостроенность единой общегосударственной системы власти и управления обуславливают 2 противоположных типа поведения правящих субъектов регионального и федерального уровней власти.

Один тип тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления регионами из центра, местными сообществами из региональных центров. Сужение самостоятельности субъектов до минимума.

Другой – противоположный – радикально-либеральный. Это максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства за управление регионами и безграничное расширение самостоятельности субъектов.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководящих субъектов федерации и регионов не может препятствовать развитию опасной для федерации тенденций дезинтеграции (особое экономическое и политическое положение Москвы, Конституция Татарстана и договор его с Федеральным центром, и определенный статус этой республики как самостоятельного государства).

Данная тенденция – следствие глубокого экономического кризиса и кризиса доверия к Федеральному центру.

Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции: многовековое совместное проживание народов, единое социально-культурное пространство, единообразие этносов, единство экономического пространства, формирование территориальных ассоциаций экономического взаимодействия СРФ. Немаловажное значение для общественной мотивации интеграции общества и государства имеет фактор геополитической безопасности.

Наличие объективных факторов интеграции государства, не должно успокаивать политиков. Объективные факторы работают через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной политике, в системе организационных, структурных и функциональных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управления. Региональная и национальная политика степень долгосрочной государственной программы укрепление единства Российского государства и его управляемости.

В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие необходимое сочетание единства государства. на системы власти и управления и самостоятельность республик управляющими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения национальных потребностей и интересов.

В РФ осуществляется принцип национальной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать ассоциации, общества. Следует отметить, что России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеральное устройство государства, которое обеспечило бы эффективную управляемость общества, прочность и территориальную целостность страны.

Лекция 5. Понятие, система и виды государственных органов. Принцип разделения властей.

План лекции:

1.Государственный орган, признаки, полномочия, структура

2.Виды государственных органов Российской Федерации

3.Система государственных органов РФ: центральные, региональные и местные органы государственного управления, их иерархия, проблемы взаимоотношений

4.Иерархия органов власти

С помощью образуемых в установленном порядке государственных органов государство выполняет свои многообразные функции управления общественными процессами. Они являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.

Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия «организация». Организация - коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган - конкретная разновидность организации, причем, в отличие от нее органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый государственный орган является составной частью организационной структуры государственного аппарата. Он состоит из тех органов, которые обладают определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государственного управления.

Можно выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе:

· регламентация конституционно-правового статуса органа;

· наличие у него государственно-властных полномочий;

· законодательные особенности учреждения;

· порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах;

· наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей форме государственной деятельности.

Таким образом, государственный орган - это учрежденное в структуре государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами, методами.

Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления. Их социальное предназначение раскрывается в следующих функциях:

· регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;

· организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений;

· охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.

Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности - нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной.

Наиболее существенный признак государственных органов - наличие государственно-властных полномочий. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах, осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах. Обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и государственного принуждения. Они совершают многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные объединения, лицензируют виды деятельности и т.д.