double arrow

ТЕМА 2. Общегосударственный и независимый финансовый контроль


Основным функциональным назначением финансового контро­ля, осуществляемого в интересах общества, является контроль за ис­полнением бюджета, поскольку последний представляет собой форму образования и расходования общественных средств для обеспечения деятельности органов власти по проведению в стране единой финан­совой, кредитной и денежной политики, защите финансовых интере­сов Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюдже­тов разных форм собственности. Так, федеральный бюджет и бюдже­ты субъектов Российской Федерации представляют собой государствен­ную собственность (соответственно собственность Российской Федерации и каждого субъекта), местные бюджеты — муниципальную соб­ственность.

В связи с разделением бюджетов по формам собственности финансовый контроль за их исполнением подразделяется на государ­ственный, осуществляемый как в масштабе Российской Федерации, так и в каждом субъекте Российской Федерации, и муниципальный, про­водимый на уровне местного самоуправления.

В Российской Федерации сущность государственного и муници­пального финансового контроля законодательно не определена. Со­держание и вопросы организации государственного финансового кон­троля в Российской Федерации раскрыты в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Согласно этому до­кументу, в Российской Федерации государственный финансовый кон­троль включает в себя контроль за исполнением федерального бюдже­та и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией де­нежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состояни­ем государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и пре­имуществ. Все это представляет собой перечень основных задач госу­дарственного финансового контроля, что, безусловно, недостаточно для раскрытия его сущности. Кроме того, в числе задач не упоминает­ся контроль за использованием закрепленного за государственными организациями и учреждениями имущества, в то время как оно являет­ся такой же составляющей государственной собственности, как бюд­жетные средства, и, помимо этого, может выступать источником мо­билизации и расходования денежных средств. Значит, содержание го­сударственного финансового контроля сведено к задачам бюджетного контроля, тогда как бюджетный контроль — это хотя и существенная, во многом определяющая, но все-таки часть государственного финан­сового контроля.




Специалисты нередко под финансовым контролем понимают государственный финансовый контроль или совокупность государ­ственного и муниципального контроля. Это, безусловно, создает пута­ницу в понимании сущности каждого из них. Необходимо различать финансовый контроль в целом и отдельные его виды, к числу которых относятся государственный и муниципальный контроль.



Государственный (муниципальный) финансовый контроль может рассматриваться как одна из функций государственных органов (орга­нов местного самоуправления), представляющая собой систему сбора и оценки информации о финансовых потоках объекта контроля в це­лях установления полноты и своевременности формирования, обосно­ванности распределения и эффективности использования обществен­ных финансовых ресурсов, а также государственного (муниципально­го) имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) организациями и учреждениями.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль в Рос­сийской Федерации является формой государственного регулирования финансово-производственных отношений всех хозяйствующих субъек­тов, содействующей проведению в стране единой финансовой, кредит­ной и денежной политики, защите финансовых интересов Российской Федерации. Будучи обязательным элементом управления обществен­ной собственностью, он призван выявлять нарушения установленных принципов законности, обеспечивать целевое и эффективное расхо­дование финансовых ресурсов, использование имущества.



К общепринятым в мире функциям государственного и муници­пального финансового контроля относятся:

· контроль за источниками поступления бюджетных средств;

· контроль за расходованием бюджетных ресурсов;

· контроль за использованием государственной и муниципаль­ной собственности, проведением ее приватизации, национализации;

· контроль за использованием государственных и муниципаль­ных внебюджетных фондов;

· контроль за обращением средств бюджета и внебюджетных
фондов в банках и иных кредитных учреждениях;

· контроль эффективности предоставления и законности исполь­зования льгот по налогообложению и полученных дотаций;

· пресечение финансовых злоупотреблений.

В настоящее время разрабатывается концепция реформирования системы государственного финансового контроля, включающая в себя:

· приведение теоретической базы и методологического обеспе­чения финансового контроля в соответствие с требованиями совре­менной экономики;

· реформирование организационных структур контрольных органов;

· формирование системной и завершенной нормативной базы. в том числе стандартизацию финансового контроля;

· формирование системы процедур контроля (методического обеспечения);

· создание целостной научно-исследовательской и учебной базы, формирующей кадровое обеспечение контроля;

· организацию адекватной информационно-коммуникативной инфраструктуры;

· повышение уровня материально-технического и финансового обеспечения работы контролирующих органов.

В 2000 г. Министерство финансов Российской Федерации (Мин­фин России) утвердило Инструкцию о проведении ревизии и провер­ки контрольно-ревизионными органами Минфина России, в которой уточнены понятие, цель и задачи ревизионных проверок, порядок проведения ревизий, их оформления и реализации результатов реви­зий.

Кроме того, Минфин России подготовил Сборник примерных программ для проведения ревизий и проверок отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности организации, в который вклю­чены программы проверки целевого эффективного использования инвестиций, финансовой помощи, средств, выделяемых на государ­ственную поддержку отельных отраслей народного хозяйства и регио­нов, и т.д.

Эти документы способствовали повышению качества контрольно-ревизионных проверок.

Задачами государственного и муниципального финансового кон­троля в России являются:

· проверка правильности формирования и исполнения бюдже­та и внебюджетных фондов:

· проверка состояния, целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, законности и рациональности использования государственного и муниципального имущества;

· проверка правильности ведения бухгалтерского учета и досто­верности отчетности;

· контроль за соблюдением действующего законодательства в области налогообложения, валютной, таможенной и банковской дея­тельности;

· контроль за реализацией межбюджетных отношений;

· выявление резервов роста доходной базы бюджетов различ­ных уровней;

· проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фон­дов в банках и других кредитных учреждениях;

· контроль за формированием и распределением целевых бюд­жетных фондов финансовой поддержки регионам;

· пресечение незаконных решений по предоставлению налого­вых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и дру­гой помощи отдельным категориям плательщиков или регионов;

· выявление фактов расточительства и финансовых злоупотреб­лений, применение адекватных мер наказания к виновным лицам.

Приведенный перечень не исчерпывает задачи, стоящие перед органами государственного (муниципального) финансового контроля, чем более что они уточняются и изменяются по мере развития финан­сового законодательства.

Законодательные (представительные) государственные органы и органы местного самоуправления осуществляют финансовый конт­роль в следующих формах:

· предварительный контроль — в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетным вопросам;

· текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представитель­ных органов местного самоуправления в ходе парламентских слуша­ний и в связи с депутатскими запросами;

· последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Государственный и муниципальный финансовый контроль под­разделяется на внешний и внутренний. Внешний финансовый контрольосуществляют специальные органы, созданные и действующие неза­висимо от исполнительной власти, а внутреннийорганы исполнитель­ной власти, создаваемые самой исполнительной властью. К нему можно отнести и ведомственный контроль, проводимый контрольно-ре­визионными отделами министерств и ведомств в подведомственных организациях и учреждениях с целью проверки расходования бюджетных средств, выделенных пи подведомственному признаю бюджетной классификации, а также использования различных видов финансовой помощи из бюджета. Представительные и исполнительные органы разных уровней власти осуществляют финансовый контроль за испол­нением соответствующих бюджетов согласно Конституции РФ, Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральным законам от 2 декабря 1990 г. лу 39 1-1 «О Центральном банке Российской Феде­рации», от 11 января 1995 г. .V- 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах мест­ного самоуправления в Российской Федераций», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 2 сентября 1997 г. М 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам. Указу Прези­дента РФ от 25 июля 1990 г. № 1095 О мерах по обеспечению государ­ственного финансового контроля в Российской Федерации», постанов­лению Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888 «О территориаль­ных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Рос­сийской Федерации, конституциям, уставам и законам субъектов Рос­сийской Федерации, уставам муниципальных образований, другим пра­вовым актам органов местного самоуправления. Вопросы государствен­ного финансового контроля нашли также отражение в налоговом и ва­лютном законодательстве, Таможенном кодексе Российской Федера­ции.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установ­ленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагаетсяна Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Главное контрольное управление Президента РФ, Минфин России и его структурные подразделения (Главное управление федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля и аудита и их территориальные органы, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации, Государственный таможенный коми­тет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютно­му и экспортному контролю, финансовые органы федеральных орга­нов исполнительное, власти, субъектов Российской Федерации и муни­ципальных образований, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

Одним из основных органов государственного финансового кон­троля является Счетная палата Российской Федерации. Она должна организовывать и осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.

Главное контрольное управление Президента Российской Феде­рации контролирует деятельность органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации, рассматривает жалобы и обращения граждан и юридических лиц.

Министерство финансов Российской Федерацииосуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главны­ми распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств; за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации 11 местных бюджетов; организует финансовый контроль, проверки и ре­визии юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Департаменту государственного финансового контроля и аудита, а также контрольно-ревизионным управлениям Минфина России в субъектах Российской Федерации поручен государственный финан­совый контроль за операциями с бюджетными средствами, осущест­вляемыми главными и нижестоящими распорядителями кредитов, а так­же получателями бюджетных средств, кредитными организациями. Ука­занные органы участвуют в осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности, организуют и проводят ревизии и финансовые проверки в орга­низациях по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральное казначейство проводит предварительный и теку­щий контроль за ведением операций с бюджетными средствами глав­ными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями, другими участниками бюджет­ного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государствен­ных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральны­ми органами исполнительной власти в процессе указанного контроля и координирует их работу.

Министерство по налогам и сборам Российской Федерации кон­тролирует полноту и своевременность поступления платежей в соот­ветствующий бюджет. Основным направлением его деятельности яв­ляется предупреждение, выявление, пресечение и расследование на­логовых преступлений или административных правонарушений. .Активное содействие атому оказывают Налоговая полиция и Казна­чейство.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осу­ществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств их получателями. Контролю подлежит соблюдение целевого назначения и своевременный возврат бюджетных средств, а также представление отчетности и внесение платы за пользование назван­ными средствами. Указанные контрольные органы проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных организаций, бюджетных учреждений.

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые орга­ны субъектов Российской Федерации и муниципальных образованийосуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных ресурсов.

В случае передачи этих средств бюджетным организациям ука­занные органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджет­ных средств условий соблюдения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюд­жетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

Объектом государственного (муниципального) финансового кон­троля являются субъекты, начисляющие, уплачивающие, перечисля­ющие, получающие, использующие средства и имущество государства, муниципальных образований или управляющие ими, имеющие предо­ставленные законодательными или исполнительными органами вла­сти налоговые, таможенные либо иные льготы.

Государственный (муниципальный) контроль, объектами которо­го являются коммерческие организации, следует подразделять на кон­троль за использованием государственного (муниципального) имуще­ства, переданного этим организациям на праве владения, пользования, распоряжения, и контроль за исполнением ими своих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами.

Государственное и муниципальное имущество может принадле­жать государственным или муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ка­зенным предприятиям). Объекты муниципальной собственности мо­гут быть сданы в аренду, переданы в доверительное управление, внесе­ны « качестве вклада в уставный капитал вновь создаваемых организа­ций. В последнее время многие местные органы власти включились в создание новых коммерческих организаций на началах акциониро­вания или иного долевого участия.

Предметами управления и как следствие — контроля со стороны государственных и местных органов власти являются:

• государственное и муниципальное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственными или муниципаль­ными унитарными предприятиями или на праве оперативного управ-

гения за государственными казенными предприятиями или госу­дарственными (муниципальными) учреждениями, либо находящиеся в государственной собственности предприятия в целом как имуществен­ный комплекс;

· находящиеся в государственной (муниципальной) собственно­сти акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а так­ же имеющееся у них государственное (муниципальное) имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал;

· иное находящееся в государственной (муниципальной) соб­ственности движимое и недвижимое имущество, в том числе передан­ное в пользование, аренд)', залог, ипотеку и по иным основаниям.

Для принятия и реализации решений по вопросам управления объектами государственной и муниципальной собственности уполно­моченным на это органам необходимо подтверждение достоверности экономической информации, полученной от субъектов, во владении, пользовании, распоряжении которых находятся указанные объекты; соблюдение законодательства, а также подзаконных актов, установле­ние степени эффективности и целесообразности использования иму­щества.

При оценке эффективности использования государственного (муниципального) имущества необходимо учитывать, что оно может быть классифицировано как приносящее доход или, напротив, недо­ходное. Критериями ее оценки являются коммерческая (финансовая) эффективность, бюджетная эффективность, народно-хозяйственная эффективность. Если объектом контроля выступает коммерческая орга­низация, то речь идет о финансовой эффективности использования государственного (муниципального) имущества.

Формой финансового контроля за полнотой и своевременностью исполнения коммерческими структурами своих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами является налоговый контроль. Налоговый контроль подразумевает контроль за соблюдением законо­дательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов. Согласно ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), налоговый контроль осуществляется на­логовыми органами (Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделениями в Российской Федерации), а так­же таможенными органами и органами государственных внебюджет­ных фондов. Следует отметить, что с 1 января 2001 г. органы государ­ственных внебюджетных фондов полномочиями по осуществлению налогового контроля не обладают, поскольку налоговый контроль в отношении правильности уплаты единого социального налога возло­жен на налоговые органы.

Основная задача, стоящая перед налоговыми органами, - убедить­ся в функционировании системы регистрации и обработки информа­ции и оценить ее адекватность как основы для составления расчетов и деклараций по налогам и другим обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды.

До 1 января 2002 г. для целей налогообложения использовались данные бухгалтерского учета. Поэтому в рамках проводимых проверок налоговые органы в первую очередь оценивали степень достоверно­сти, полноты и точности этих данных.

С 1 января 2002 г., согласно положениям гл. 25 НК РФ, введена самостоятельная система учета данных в целях налогообложения — налоговый учет. Как указано в ст. 313 НК РФ, налоговый учет — это си­стема обобщения информации для определения налоговой базы по на­логу на прибыль на основе данных первичных документов, сгруппи­рованных в соответствии с порядком, предусмотренным Налоговым кодексом Российской Федерации. Введение налогового учета не озна­чает, что данные бухгалтерского учета не будут предметом проверок, проводимых налоговыми органами. Во-первых, все налоги (за ис­ключением налога на прибыль) по-прежнему исчисляются на основе данных бухгалтерского учета. Во-вторых, в том случае если порядок бухгалтерского и порядок налогового учета для целей расчета налого­вый базы по налога на прибыль совпадают, налогоплательщики вправе использовать данные бухгалтерского учета в целях налогообложения. Осуществление финансового контроля за полнотой и своевремен­ностью исполнения коммерческими структурами своих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами является крайне важным направлением деятельности контрольных органов, поскольку налого­вые источники формирования бюджета составляют значительную часть его доходов (примерно четыре пятых). Их величина напрямую связана с доходностью, устойчивостью и платежеспособностью субъек­тов хозяйствования, поэтому особое внимание должно уделяться во­просам эффективности производственной и финансовой деятельно­сти объектов контроля. Глубокое изучение и знание ее состояния по­зволит формировать материал для системы прогнозных оценок и предложений относительно совершенствования нормативной базы по во­просам учета и налогообложения, элементов экономической полити­ки и возможного предотвращения финансовых нарушений в сфере эко­номики.

Как справедливо отмечают исследователи в области контроля, в настоящее время при составлении и реализации планов экономического и социального развития развитые страны в основном осуществ­ляют «жесткое» управление через прямые связи; процесс реализации управленческих решений проходит преимущественно без привлечения информации о фактическом состоянии объекта управления в данный момент и о внешних условиях его функционирования. В связи с этим контроль за эффективностью деятельности объекта управления мож­но отнести к одному из иных направлений развития государственного и муниципального финансового контроля.

Для решения поставленных задач и осуществления своих функ­ций органы государственного и муниципального финансового контро­ля используют такие методы, как проверка, ревизия, обследование, анализ.

Понятия проверки и ревизии приведены в Инструкции «О по­рядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными орга­нами Министерства финансов Российской Федерации», утвержденной приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. № 42н.

Проверкасогласно этому документу заключается в единичном кон­трольном действии или исследовании состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации. Под проверкой мо­жет пониматься и мероприятие, заключающееся в сборе и оценке инфор­мации, касающейся предметов контроля.

Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера и иных лиц, для которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и норма­тивными актами установлена ответственность за их осуществление.

Обследованиеэто ознакомление контролирующих органов с со­стоянием определенного направления или вопросами финансово-хо­зяйственной деятельности объекта контроля.

Анализпредполагает изучение хозяйственных процессов объек­тов контроля во взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловлен­ности, социально-экономической эффективности и конечных финансовых результатов деятельности этих объектов, складывающихся под воздействием объективных и субъективных факторов, получающих отражение через систем)' экономической информации. Представляет­ся целесообразным органам государственного и муниципального кон­троля принять на заметку возможности использования аналитических приемов для принятия решения о степени достоверности значения того или иного показателя, успешно применяемого при аудите.







Сейчас читают про: