Вопрос 5 Предмет муниципального права, его особенности

Муниципальное право как комплексная отрасль российского права

Предметом муниципального права являются отношения связанные с регулированием местного самоуправления. Данные отношения можно объединить в несколько групп. Деление в данной классификации осуществляется по институтам:

1. Организационные основы: терминология, принципы местного самоуправления, правовая основа местного самоуправления, полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления

2. Территориальные основы: административно-территориальное деление, муниципально-территориальное устройство, виды и статус муниципальных образований, образование, преобразование, упразднение муниципальных образований.

3. Компетенция муниципальных образований: вопросы местного значения. Полномочия органов местного значения, осуществление отдельных государственных полномочий.

4. Функциональные основы местного самоуправления: органы местного самоуправления, статус органов местного самоуправления, статус выбранных лиц местного самоуправления.

5. Участие населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, институт отзыва, собрания, конференции, сходы граждан, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление и др.

6. Экономические основы местного самоуправления: муниципальная собственность, местный бюджет, местные налоги и сборы и другие.

7. Ответственность местного самоуправления

8. Гарантии местного самоуправления.

признаки местного самоуправления

1. м.с. один из институтов гражданского общества, и политич. системы россии, составляющий основу конституц. строя

2. один из институтов публичной власти, власти самост. и независимой

3. право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

4. имеет особый объект управления в вопросах местного значения

5. собственная ответственность муниципальных образований

Данные отношения имеют ряд особенностей:

1) Они осуществляются на особом территориальном уровне (на муниципальном уровне).

2) Обязательным субъектом данных отношений всегда будет являться население.

3) Данные отношения носят комплексный характер. Некоторые нормы муниципального права регулирующие имущественные, финансовые, земельные и иные отношения одновременно являются нормами гражданского, финансового, земельного и иных отраслей права.

Для муниципального права характерно применение императивного и диспозитивного метода. В тех случаях, когда речь идет об отношениях обязывания или запрета основанием возникновения таких отношений, как правило, является властные предписания, поэтому в данных случаях применяются императивный метод. Императивный метод по большому счету не дает свободы выбора для сторон. Основанием отношений дозволения, как правило, является договор, при таких отношениях используется диспозитивный метод (есть свобода выбора, она должна быть в рамках закона). Для муниципального права свойственно применение этих двух методов в совокупности и поэтому муниципальное право относится как к отрасли частного, так и к отрасли публичного права.

Муниципальному праву свойственны и свои методы:

1) Метод саморегулирования. Он связан с самостоятельностью местного самоуправления.

2) Метод гарантии. Государство предоставляет некие гарантии местному самоуправлению.

Особенностью муниципального права является то, что ни один из этих методов не используется в качестве основного. Получается, что в муниципальном праве происходит синтез методов. Всё идет от того, что муниципальное право - это комплексная отрасль.

А почему? – а потому что местное самоуправление самостоятельно! – ответ на все времена.

.Вопрос 6 Они включают в себя две большие группы отношений.

Внешние муниципальные отношения

Отношения между муниципальным образованием и государством. Это, в частности, в рамках координационного взаимодействия, в рамках передачи отдельных государственных полномочий на уровень местного самоуправления.

Отношения муниципальных образований с физическими и юридическими лицами. Здесь у нас, во первых, возникает в голове мысль, насколько эти отношения муниципальные, какие из них муниципальные, а какие из них гражданско-правовые, потому что, исходя из сказанного выше нужно четко понимать, что у нас границы муниципального права тесно связаны с методом. Тогда, когда у нас заканчивается публично-правовой метод, там заканчивается муниципальное право, несмотря на то, что муниципальный субъект вполне может участвовать в соответствующих правоотношениях.

Местное самоуправление – это интересная штука: В данном случае происходит совпадение субъекта и объекта управления, т. е. местное сообщество есть субъект управления, оно само управляет своими делами. С другой стороны оно же самое есть объект управления - органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, соответственно, реализуют интересы местного населения и т. д.

В данном контексте тогда, когда у нас местное население – это объект управления, мы можем говорить о внешних отношениях.

Внутримуниципальные отношения

Отношения в системе органов местного самоуправления. Например, на муниципальном уровне есть элементы принципа разделения властей. Именно элементы – писать о том, что есть принцип разделения властей, некорректно, потому что муниципальная власть по своей природе тяготеет к власти исполнительной – вся ее деятельность осуществляется на основании и во исполнение закона, все акты носят подзаконный характер. Поэтому говорить о разделении властей в том варианте, как мы это понимаем для федерации, субъекта РФ, нельзя. Но элементы этого принципа здесь есть, потому что есть категория представительства – коллегиальный представительный орган и единоличный представительный орган (это глава муниципального образования). Например, у главы МО есть право вето в отношении муниципальных правовых актов (МПА) и это вето можно вполне успешно преодолеть квалифицированным большинством представительного органа. 2) Отношения органов местного самоуправления с гражданами. Здесь нужно привести пример, когда местное сообщество выступает субъектом управления. Если исходить непосредственно из Конституции, у нас на законодательном уровне должна быть предоставлена возможность для местного сообщества непосредственно участвовать в управлении муниципальной собственностью. Такой нормы, к сожалению, нет и это большая проблема, но она должна быть. Где это присутствует на сегодняшний день? - Это присутствует только в малочисленных муниципальных образованиях, где количество жителей настолько невелико (меньше 100), что там не формируется представительный орган и все решается сходом граждан. И что касается схода – это чисто внутримуниципальные отношения.

Вопрос 7

Предметное своеобразие муниципально-правовых отношений отражается на том, что они регулируются нормами не только соб­ственно муниципального права, но и других отраслей права - как профилирующих, так и специальных. Соответственно правовое регулирование обеспечивается методами, также характерными для других отраслей права. Однако в целом метод - категория дополни­тельнаяпо отношению к предмету правового регулирования. Имен­но предмет является критерием дифференциации отраслей, а для муниципального права - основанием комплексности, объединения норм различных отраслей в регулировании общественных отноше­ний в сфере местного самоуправления. В конечном итоге предмет правового регулирования обусловливает выбор тех или иных мето­дов регулирования.

Вместе с тем с последовательным развитием муниципального права постепенно складываются особенности методов, применяемых в регулировании муниципальных отношений:

А) Во-первых,поскольку местное самоуправление четко обозначено в современной России как одна из форм публичной власти, преобла­дающим здесь становится метод публично-правового регулирования.Это выражается в том, что первоосновой муниципальных отношений ста­новятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно-властного характера двух уровней - Российской Фе­дерации и субъектов РФ.

Если местному самоуправлению свойственны некоторые элемен­ты хозяйствующих субъектов, особенно при владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью, тогда допустимы и некоторые элементы частноправовых форм их деятельности, однако не в ущерб публичной природе местного самоуправления, а в допол­нение к ней. Можно согласиться с тезисом Е.С. Шугриной: «В целом для местного самоуправления, как публично-правового института, характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предмет­ная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реа­лизацией их компетенции, реализуется частноправовыми методами» /39/ (небольшая коррекция - наряду с публично-правовыми можетреализовываться и частно-правовыми методами). /20/

Б) Во-вторых,для муниципально-правового регулирования характе­рен допуск государством большого объема местного правотворчества. Это можно назвать методом автономиив регулировании муниципальных отношений. Обусловлено наличие данного метода двумя факторами: объективным - в условиях самостоятельности местного самоуправления и его негосударственной природы законодатель должен оставить «ни­шу» для нормотворчества местного самоуправления; субъективным - обнаружившимся недостаточностью и несовершенством нормативной базы. Развитие муниципальной демократии в большей мере рождает отношения не по вертикали, а по так называемой горизонтали. Этому в значительной степени и способствует нормотворческая деятельность населения, должностных лиц и органов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит (ст. 7), что по вопросам местного значения населением муниципальных образо­ваний непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Хотя закон четко говорит о том, что муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, он все-таки не приравнивает их к государственно-правовым актам, а требует соответствия местных актов законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Местное нормотворчество существует в дополнение и в развитие государственно-правового регулирования. Но все-таки этот уровень правотворчества является самостоятельной категорией, причем в ряде случаев не по усмотрению муниципальных образований, а по обязательности. Так, например, каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, представительный орган - регламент, местная администрация - положения и регламенты и т.д.

В) В-третьих, в муниципальном праве широко распространен такой метод регулирования, как определение статусов. Прежде всего, это характерно для местного самоуправления в целом: в развитие норм Конституции РФ природа и статус местного самоуправления определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в специальных главах о местном самоуправлении конституций, уставов субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении субъектов РФ. Статус конкретного муниципального образования закрепляется в его уставе.

Г) В-четвертых, применительно к муниципально-правовому регулированию используется такой же метод, как и в наиболее близком ему конституционном праве - метод комплексного сочетания материального и процессуального начал. Нет деления на материальное муниципальное право и процессуальное муниципальное право, но самостоятельное регулирование вопросов материального права, так же, как и процессуального права, допускается. Органами местного самоуправления принимаются специальные процедурно-процессуальные документы (регламенты), но зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права.

Д) В-пятых,в муниципальном праве используются все общеизвестные группы нормативных правил - дозволения, предписания, запреты, тре­бования императивные, в реализации которых нет особой свободы выбора, и диспозитивные, когда у субъекта правоотношения есть определенные варианты действий. Чаще эти начала обобщенно отражаются в нормах права и дозволенное субъекту муниципально-правового отношения является также и предписанием его поведения, а также запретом на применение иных, помимо указанных в норме, вариантов поведения (например, принятие устава муниципального образования не только дозволено законом, но и предписано им, а замена устава иным актом по усмотрению органа местного самоуправления не допускается).

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев делают обоснованный вывод о том, что в муниципальном праве используются не один из методов право­вого регулирования в качестве основного, специфического и преиму­щественного для данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Авторы справедливо обращают внимание на то, что особенно широко применяется, прежде всего на федеральном уровне, метод закрепления гарантий местного самоуправления. /30/

Е) В-шестых,особенностью метода в муниципальном праве следует назвать и установление свойственного этой отрасли вида ответствен­ности -муниципально-правовой ответственности.Содной стороны, это установленная Федеральным законом 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так называемая позитивная ответственность органов местного само­управления и должностых лиц местного самоуправления перед государ­ством, ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле­ния перед населением. С другой стороны, это муниципально-правовая (и одновременно конституционно-правовая) ответственность субъ­ектов муниципально-правовых отношений за совершаемые ими дей­ствия, вызывающая соответствующие санкции (ее принято называть негативной ответственностью).

Вопрос 8 Под нормой права понимается исходящее от государства и им охраняемое общеобязательное, формально-определённое предписание, выраженное в виде правила поведения и являющееся регулятором общественных отношений.

Признаки нормы права:

1) выраженность государственной воли;

2)формальная определённость правовой нормы, означающая её конкретное выражение, соответствие этого выражения требованиям, предъявлённым к её форме;

3)общеобязательность соблюдения для всех. В случае нарушения в действие вступает аппарат государственного принуждения;

4)суммарность из двух разновидностей общеобязательных правовых предписаний: правил поведения (норм прямого регулирования); исходных норм (норм-принципов, норм-дефиниций).

Муниципально-правовые нормы – это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государства.

Особенности муниципально-правовых норм:

1)одновременно являются нормами других отраслей права;

2)закреплены в актах местного самоуправления.

Классификация норм.

Муниципально-правовые нормы классифицируются:

1)по объекту правового регулирования – на нормы, регулирующие: базовые принципы (понятие, принципы, функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы); предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

2)по территории действия нормы делятся на федеральные, нормы субъектов РФ и местные нормы;

3)по характеру правовых предписаний: управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать); обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать); запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего делать нельзя);

4)по методу правового регулирования: императивные (носят обязательный характер); диспозитивные (позволяют выбрать модель поведения).

Муниципальное право содержит материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют:

1)полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

2)права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.

Процессуальные нормы определяют:

1)прядок выборов и деятельности органов местного самоуправления;

2)порядок принятия решений непосредственно населением;

3)процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Вопрос 9 Муниципально-правовой институт - это совокупность норм права, регулирующих однородные общественные отношения в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения. Правовые нормы, объединенные по какому-либо одному признаку, образуют институт муниципального права. Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений в сфере местного самоуправления, образующих в рамках предмета отрасли муниципального права самостоятельную, обособленную группу. Среди таких институтов можно назвать: институт территориальной основы, институты муниципальной собственности Муниципально-правовыми нормами являются правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Особенности этих правовых норм вытекают из специфики и особенностей местного самоуправления и его места в управлении общественными отношениями. В зависимости от различных оснований их можно классифицировать на разные виды. Конституция РФ организационно и функционально отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно решают вопросы местного значения. Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предмету ведения субъектов РФ. К совместному ведению Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов системы местного самоуправления. В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих началах местного самоуправления. Детальное регулирование МСУ осуществляется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) - одна из форм реализации народом Российской Федерации своей власти через непосредственное осуществление самоуправления на части территории муниципального образования и участия в местном самоуправлении, предположительно, путем создания эффективного социального партнерства власти и населения. Рассмотрение видов муниципальных образований.

1. Муниципально-правовые институты

Муниципально-правовой институт - это совокупность норм права, регулирующих однородные общественные отношения в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения.Правовые нормы, объединенные по какому-либо одному признаку, образуют институт муниципального права.Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений в сфере местного самоуправления, образующих в рамках предмета отрасли муниципального права самостоятельную, обособленную группу. Среди таких институтов можно назвать: институт территориальной основы, институты муниципальной собственности Муниципально-правовыми нормами являются правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Особенности этих правовых норм вытекают из специфики и особенностей местного самоуправления и его места в управлении общественными отношениями. В зависимости от различных оснований их можно классифицировать на разные виды:

По объекту правового регулирования (по кругу регулируемых отношений) различают нормы, закрепляющие:

- местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции МСУ);

- основы деятельности местного самоуправления (территориальная, финансово-экономическая, организационная основа);

- предметы ведения, полномочия и гарантии местного самоуправления;

- ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

По характеру предписаний:

- управомочивающие (нормы-разрешения, что можно делать - предмет ведения МСУ);

- обязывающие (нормы-предписания, что надо делать - обязанность знакомить граждан с документами, затрагивающими права человека и гражданина);

- запрещающие (нормы-запреты, что нельзя делать - запрет на ограничение прав местного самоуправления).

По степени определенности (категоричности) предписаний:

- императивные (официальное опубликование - обнародование - нормативных актов органов МСУ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина);

- диспозитивные (возможность расширения вопросов ведения МСУ по инициативе самого муниципального образования - ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления);

По территории действия:

- общие - на всей территории России;

- региональные - в масштабе субъекта Федерации;

- локальные - на местном уровне, в рамках муниципального образования.

По содержанию:

- материально-правовые (закрепляющие права и обязанности органов МСУ, граждан и других субъектов муниципальных отношений);

- процессуально-правовые (определяют порядок, процедуру выборов и деятельности органов МСУ, принятия ими решений, проведения местных референдумов и т. п.).

К числу институтов муниципального права относятся;

- местное самоуправление как. самостоятельный институт гражданского общества;

- основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить подинституты - правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления - формы местного самоуправления, в котором выделяются подинституты:

1. формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.);

2. органы местного самоуправления, подразделяющиеся, на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, создаваемые в соответствии с уставом муниципального образования.

- предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т. е., вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;

- гарантии местного самоуправления, - ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Все эти муниципально-правовые институты являются одновременно структурными элементами системы, российского муниципального права.