Особенности канадской модели социального государства

В силу различных экономических, социальных и политических факторов в Канаде во второй половине XX века сложилась своеобразная модель социального государства, которую характеризуют как черты сходства, так и отличия от американской модели, с одной стороны, и от западноевропейской и скандинавской модели - с другой стороны. Следует отметить, что основные особенности канадских подходов к социальному регулированию сохранились и после многообразных реформ, осуществленных на рубеже веков¹⁶.

Наиболее значительные отличия канадской модели социального государства от модели, действующей в США, заключаются в следующем. В течение трёх послевоенных десятилетий в Канаде были введены и, несмотря на последующие преобразования, в основном сохранились некоторые крупные общенациональные программы, не имеющие аналогов в США. Речь идет о так называемых универсальных программах - охватывающих либо всё население, либо большие социально-демографические группы. Главная такая программ - система всеобщего медицинского страхования, гарантирующая всем жителям Канады бесплатный доступ к широкому спектру медицинских услуг, включая лечение в больничных стационарах. Наличие подобной системы значительно сглаживает последствия неравенства в рыночных доходах и является важным элементом обеспечения социальной стабильности. С экономической точки зрения социализация расходов на здравоохранение выгодна канадским предпри-

¹⁴ Diverging Trends in Unionization. Statistics Canada, April 2005, p. 1.

¹⁵ Degrees of Freedom. Canada and the United States in a Changing World. Ed. by K. Banting, G. Hoberg, and R. Simeon. Montreal, 1997, pp. 41, 42, 275.

¹⁶ Подробнее см.: Немова Л. А. Социально-экономическая политика государства в Канаде. М., 2004, с. 272 - 329.

стр. 27

нимателям, поскольку избавляет их от обязательных затрат на частное медицинское страхование (большие компании обычно оплачивают своим работникам некоторые дополнительные услуги по собственному усмотрению).

Более трёх десятилетий носила универсальный характер и крупнейшая программа поддержки доходов - пособия на детей до 1978 г. выплачивались в одинаковом размере на каждого ребенка независимо от достатка семьи. Затем помощь семьям стала осуществляться посредством возвратных налоговых кредитов. В этом случае уменьшается величина начисленных налогов, а семьи с низкими доходами, которые освобождены от налогов или платят небольшие суммы, получают выплаты "живыми" деньгами. С 1978 г. по 1997 г. доля семей с детьми, получавших подобные целевые льготы и выплаты, постепенно снизилась со 100 до 80%. Однако с 1998 г., после того, как федеральное правительство избавилось от хронических бюджетных дефицитов и стало получать профициты, размер налоговых льгот семьям неоднократно увеличивался. Для семей с низкими доходами были введены дополнительные денежные пособия, причём наибольшие по величине выплаты получают родители, которые работают или проходят профессиональное обучение. К 2003 г. доля семей, получающих поддержку в виде скидок с налога и (или) пособий повысилась до 95%. Таким образом, с одной стороны, данная программа вновь стала "почти универсальной" по охвату семей с детьми. С другой стороны, в неё были встроены элементы адресности и стимулирования экономической активности малообеспеченных граждан.

Как отмечалось выше, с 1951 г. всем престарелым канадцам (65 лет и старше) стали выплачиваться одинаковые по размеру пенсии по возрасту. С 1967 г. величина выплат была дифференцирована за счёт так называемых гарантированных надбавок малообеспеченным индивидуумам и семейным парам, а с 1989 г. основная сумма пенсий включается в налогооблагаемый доход. При этом возможность получать пенсии по возрасту утратили только 2% пожилых граждан (из числа наиболее состоятельных), тогда как 95% канадцев старшего возраста продолжают получать выплаты в полном размере, в том числе 40% предоставляются гарантированные надбавки¹⁷.

Таким образом, в Канаде несколько крупнейших социальных программ охватывают самые широкие слои населения разных возрастов и уровней доходов. По образному выражению одного из ведущих канадских экономистов К. Бэнтинга, "социальная забота государства сопровождает канадских граждан на протяжении всего их жизненного цикла - от рождения до смерти"¹⁸.

Указанный подход существенно отличает Канаду от США, где упор традиционно делался на борьбу с бедностью и социальные программы нацеливались преимущественно на престарелых граждан, а также на малоимущих и "социально неблагополучные" группы населения. В целом, по данным сравнительных исследований, по уровню социального обеспечения престарелых граждан Канада не уступает США, а в плане государственной поддержки трудоспособных граждан и семей с детьми канадские программы превосходят американские стандарты¹⁹.

¹⁷ Boychuk G. The Canadian Social Model: The Logics of Policy Development. Policy Research Networks. 2004, pp. 13 - 16.

¹⁸ Degrees of Freedom.., p. 268.

¹⁹ Federalism and the Welfare State.., pp. 95 - 96.

стр. 28

Заметные отличия между двумя странами существуют и в механизмах реализации социальной политики. В Канаде главную роль играют государственные и/или финансируемые преимущественно за государственный счёт общественные учреждения некоммерческого характера²⁰. В США в некоторых важнейших секторах социальной сферы - в здравоохранении и высшем образовании - прежде всего традиционно были сильны позиции частных учреждений, деятельность которых в той или иной степени основывается на коммерческих принципах.

Налоговая система и в США, и в Канаде построена по принципу прогрессивного налогообложения доходов населения, т.е. к более высоким доходам применяются более высокие ставки. Однако в Канаде "социальная ориентированность" такой системы выражена гораздо сильнее, и после осуществлённых в США в последние годы реформ различия углубились. В Канаде ставки, применяемые к доходам состоятельных слоев населения, выше, а режим налогообложения малообеспеченных граждан более льготный, чем в соседней стране. В ходе масштабной реформы, проведённой в Канаде в 2001 - 2004 гг., снижение налоговой нагрузки на население коснулось примерно в равной степени всех доходных групп, а значительная дифференциация уровня налоговых изъятий сохранилась. Почти 60% общей суммы прямых налогов на доходы физических лиц изымается из доходов 10% канадцев, относящихся к числу наиболее состоятельных граждан. И, напротив, от 60% граждан, получающих низкие и средние доходы, поступает немногим более 10% прямых налогов²¹.

Весьма существенная особенность социального государства, сложившегося в Канаде во второй половине XX века - масштабное перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Таким образом реализуется один из важнейших принципов канадского федерализма, а именно поддержание примерно равного уровня обеспеченности всех граждан страны социально значимыми благами и общественными услугами. Это относится как к государственным функциям административно-управленческого характера (обеспечение безопасности граждан и их имущества, деятельность судов, пожарных служб, контроль за состоянием окружающей среды и т.п.), так и к социальным услугам (здравоохранение, образование, социальное обеспечение). Поэтому в канадской системе бюджетного федерализма важную роль играют так называемые "выравнивающие платежи" и целевые социальные трансферты²².

В свою очередь социальное государство оказывает сильное обратное влияние на развитие федерации, на взаимоотношения между центром и регионами и между отдельными провинциями, на полномочия федерального правительства и политические процессы в стране. В условиях быстро растущих и ставших преобладающими хозяйственных связей между канадскими провинциями и штатами США²³ общенациональные социальные программы играют ключевую роль в поддержании экономического и политического единства Канады.

²⁰ Public Policy and the Third Sector. Ed. by K. Brock. Montreal, 2002, pp. 91 - 96. См. также: Исраелян Е. В. Диалог государства и общественности: опыт Канады. М., 2006, с. 19 - 31.

²¹ "The Frazer Forum", June 2006, pp. 11 - 12.

²² См.: Немова Л. А. Ук. соч., с. 141 - 162.

²³ См.: Комкова Е. Г. Канада и НАФТА. Итоги и перспективы североамериканской экономической интеграции. М., 2005, с. 132 - 136.

стр. 29

Таблица 1

Государственные расходы на основные социальные программы в развитых странах, % ВВП, 2001 г.*

Страны	Пособия трудоспособным гражданам	Пенсии по возрасту**	Здравоохранение	Прочие социальные услуги	Образование	Всего
Швеция	7,0	7,4	7,4	6,6	7,3	37,1
Франция	6,0	11,9	7,2	2,0	6,0	34,5
Германия	4,5	11,2	8,0	2,6	4,5	31,9
Австрия	6,0	12,9	5,2	1,2	5,3	31,3
Бельгия	5,0	11,2	6,4	2,0	4,9	29,6
Италия	3,3	13,8	6,3	1,0	5,0	29,4
Великобритания	5,9	8,3	6,1	1,2	5,0	27,3
Испания	4,1	8,7	5,4	1,4	3,9	23,5
Канада	2,8	5,3	6,7	2,7	5,9	23,8
Япония	1,5	7,6	6,3	1,3	4,2	20,9
США	1,8	6,1	6,2	0,5	6,2	20,9
В среднем по странам ОЭСР	4,8	8,0	5,9	1,9	4,0	24,5

 

 

-----

* Расходы государства на здравоохранение, образование и социальное обеспечение (включая денежные пособия и услуги социального характера).

** Государственные пенсии по возрасту и по случаю потери кормильца.

Составлено по: Net Social Expenditure, 2005 Edition. OECD Social and Welfare Statistics; OECD Statistics. Programme 90: Public Social Expenditure, 2003 (www.oecd.org).

Особенности канадской системы социального регулирования находят отражение как в общем уровне расходов на соответствующие государственные программы, так и в распределении ассигнований между ними (см. табл. 1).

Как отмечалось выше, расходы на социальные нужды росли в Канаде особенно быстро в 1960-е и 1970-е годы. Затем их рост существенно замедлился, однако постепенное повышение доли в ВВП продолжалось. В 1990-е годы государственные ассигнования на здравоохранение, образование и социальное обеспечение составляли 22 - 23% ВВП, а к середине первого десятилетия XXI века увеличилась до 24 - 25%.

Следует отметить, что данные национальной статистики обычно несколько отличаются от показателей, рассчитываемых экспертами международных организаций (а результаты межстрановых сопоставлений публикуются с большим отставанием по времени). Вместе с тем, расхождения незначительны. В целом, доля суммарных расходов на социальные программы по отношению к ВВП в Канаде находится на уровне, примерно равном среднему по странам ОЭСР. При этом так же, как в начале 1980-х годов, Канада отстает от большинства стран Западной и Северной Европы, в которых соответствующие показатели достигают от 27 до 35% и более. В то же время Канада продолжает превосходить США и Японию, где прямые государственные расходы на социальные программы в 2001 г., по расчетам ОЭСР, составляли около 21% ВВП.

стр. 30

Таблица 2

Налоговые льготы социального назначения и частные расходы на социальные нужды в развитых странах, % ВВП, 2001 г.*

Страны	Целевые налоговые льготы	Частные расходы на социальные нужды
		Пособия трудоспособным гражданам	Пенсии	Здравоохранение	Прочие социальные услуги	Всего*
США	2,1	0,1	3,8	5,0	н.д.	9,3
Австралия	0,4	0,9	3,3	0,7	н.д.	4,9
Канада	0,8	н.д.	3,4	1,1	н.д.	4,5
Великобритания	0,2	0,7	3,4	0,3	н.д.	4,4
Япония	1,1	0,2	3,3	н.д.	н.д.	3,5
Германия	1,6	1,5	0,6	1,3	н.д.	3,5
Швеция	н.д.	0,8	1,9	0,1	0,6	3,5
Бельгия	0,6	0,8	1,7	н.д.	н.д.	2,5
Франция	1,1	0,4	0,4	1,2	н.д.	2,0
Австрия	0,1	0,9	0,1	0,6	н.д.	1,6
Италия	0,3	1,4	н.д.	0,1	н.д.	1,5
Испания	0,1	4,1	8,7	5,4	1,4	19,6

 

 

-----

* Расходы на программы здравоохранения и социального обеспечения, включая денежные пособия и услуги социального характера, н.д. - нет данных.

Составлено по: Net Social Expenditure, 2005 Edition. OECD Social and Welfare Statistics (www.oecd.org/statistics/socia l).

При оценке масштабов и особенностей развития социальных функций государства в различных странах важно учитывать не только прямые расходы, но и так называемые налоговые льготы социального назначения (НЛСН). Налоговые инструменты осуществления социальной политики подразделяются на два типа. В первом случае целевые налоговые льготы используются вместо прямых денежных трансфертов гражданам или в дополнение к ним. Именно так действует в Канаде общенациональная программа поддержки семей с детьми, построенная на системе целевых налоговых кредитов. Следует отметить, что соответствующие финансовые потоки учитываются в расходной части бюджета как трансферты населению. Во втором случае государство применяет целевые налоговые льготы для того, чтобы стимулировать частные сбережения или инвестиции социального характера. Государство не тратит средства напрямую, а вместо этого недополучает часть доходов, оставляя их в распоряжении граждан, коммерческих предприятий и общественных организаций, если они затрачивают средства на цели здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и иные социальные нужды. Такого рода налоговые льготы называются налоговыми расходами.

В целом, налоговые льготы социального назначения в США используются гораздо шире, чем в других странах с развитой рыночной экономикой (см.

стр. 31

табл. 2)²⁴. По расчётам ОЭСР, в 2001 г. они составляли в США свыше 2% ВВП. Активно применяются налоговые инструменты социальной политики и в Германии, а также во Франции и Японии. Канада в этом плане в 2001 г. отставала от лидеров, но всё же по уровню использования целевых налоговых льгот намного превосходила средние показатели по ОЭСР - 0,8% ВВП в Канаде по сравнению с 0,2% в среднем по странам ОЭСР. Следует отметить, что в 2001 - 2006 гг. применение НЛСН в Канаде заметно активизировалось. По оценкам канадских экономистов, к 2005 г. объёмы используемых в этих целях бюджетных ресурсов увеличились до уровня 32% прямых расходов на социальное обеспечение²⁵.

Картина распределения государственных ассигнований между основными социальными программами весьма неоднозначна. По затратам на одни программы Канада занимает некие средние позиции, а по другим либо примыкает к группе лидеров, либо, напротив, имеет низкие показатели. Это связано как с особенностями канадской модели социального регулирования, так и с особенностями социально-демографической структуры населения.

США и Канада находятся в группе мировых лидеров по уровню государственных затрат на образование. Если же учитывать долю в ВВП совокупных - государственных и частных - расходов на данные цели, то обе страны занимают передовые позиции в "группе семи", хотя и несколько уступают таким странам, как Швеция, Финляндия и Республика Корея. Расходы на образование составляют в последние несколько лет в США и Канаде порядка 7% ВВП и более. Вместе с тем, обе страны привлекают большое число высокообразованных иммигрантов. В целом, по данным ОЭСР, по уровню образования населения в трудоспособном возрасте Канада входит в тройку лидеров, наряду с США и Японией.

США имеют самую дорогостоящую в мире систему здравоохранения ^_ на эти цели в середине первого десятилетия XXI века затрачивалось свыше 15% национального ВВП, из которых немногим более 6%-ных пунктов приходилось на прямые государственные ассигнования. Канада же, где государство расходует на здравоохранение около 7% ВВП (а совокупные затраты на эти цели составляют порядка 11%), уступает по уровню государственной поддержки медицины только таким странам, как Германия, Швеция, Норвегия и Франция.

В то же время по прочим направлениям социальной политики, связанным с различными видами социального вспомоществования, а также с регулированием рынка труда, США и Канада расходуют относительно меньше средств (в пропорции к ВВП), чем другие развитые страны.

В США, Канаде и Австралии государство выделяет более низкую долю ассигнований, чем европейские страны, на государственные пенсии престарелым гражданам. По данным ОЭСР, в 2001 г. в США и Канаде на пенсии по возрасту расходовалось, соответственно, 6,1% и 5,3% национального ВВП, а в западноевропейских странах - 10 - 11% и более. Следует учитывать, что здесь играет роль не только более низкий уровень возмещения предпенсионных зара-

²⁴ Эксперты ОЭСР отмечают, что из-за отсутствия необходимых данных в международных сопоставлениях не полностью учитывались налоговые льготы на средства, вложенные в накопительные пенсионные счета и частные пенсионные фонды. Между тем, по их оценкам, в англосаксонских странах, и прежде всего в США, Канаде и Австралии, соответствующие льготы в 2001 г. превышали 1% ВВП.

²⁵ Boychuk G. The Canadian Social Model.., p. 19.

стр. 32

ботков. Важен и демографический фактор: США, Канада и Австралия - это страны более "молодые" по возрастной структуре населения.

США и Япония выделяются среди развитых стран низкой долей государственных затрат на денежные пособия гражданам трудоспособного возраста. В США на эти цели в 2001 г. расходовалось 1,8% ВВП, в Японии - 1,5%. В Канаде на такого рода пособия приходилось 2,8% ВВП, тогда как средний показатель по ОЭСР составлял 4,8%.

Вместе с тем, Канада отличается довольно высоким уровнем ассигнований на социальные услуги, осуществляемые в рамках программ вспомоществования малообеспеченным гражданам и семьям с детьми. Абсолютный лидер в этом плане - Швеция, где на финансирование таких услуг приходится 6,6% ВВП. За лидером следовали Канада (2,7%) и Германия (2,6%), тогда как средний показатель по ОЭСР составлял 1,9%.

Наконец, Канада и США заметно отличаются от других стран с развитой рыночной экономикой в области регулирования рынка труда. Сравнительные исследования по данной проблематике показывают, что рынки труда в Канаде и США являются наиболее "либерализованными" и "дерегулированными". Иными словами, вмешательство государства в процессы найма, увольнения, переобучения, а также в сферу трудовых отношений в частнопредпринимательском секторе в странах Северной Америки осуществляется гораздо менее активно, чем в европейских странах. По данным ОЭСР, доля затрат на соответствующие программы составляла в США и Канаде в 2001 г. порядка 0,5% ВВП, тогда как в большинстве стран Западной и Северной Европы аналогичный показатель был на уровне около 2 - 3%²⁶.

* * *

Несмотря на интенсивно идущие процессы хозяйственной интеграции с Соединёнными Штатами, в Канаде сохраняется во многом своеобразная модель "социального государства". По некоторым параметрам оно обеспечивает более высокий уровень социальной защиты населения, чем программы, действующие в соседней стране. Это касается, прежде всего, равенства доступа канадских граждан к качественным и бесплатным услугам в сфере здравоохранения. Канада также отличается от США более масштабными программами поддержки семей с детьми и более льготными условиями предоставления пособий и услуг в рамках вспомоществования малообеспеченным гражданам. По уровню государственной поддержки образования Канада вместе с США входит в число мировых лидеров. В то же время система мер защиты от увольнений и уровень государственных расходов на переобучение работников, размеры пособий малоимущим гражданам и государственных трудовых пенсий в Канаде заметно уступают стандартам, действующим в странах Западной и Северной Европы.

Международные сопоставления - и, в особенности, сравнения подходов к социальной политике в Канаде и США - позволяют сделать важный вывод о том, что даже очень интенсивная хозяйственная интеграция не ведёт неизбежно и автоматически к нивелированию национальных особенностей и внедрению некой общей модели социального регулирования. Опыт Канады также говорит о том, что, несмотря на растущую либерализацию международных

²⁶ Brandt N., Burmaux J., Duval R. Assessing the OECD Jobs Strategy. Past Developments and Reforms. OECD Working Paper No. 429. 11.05.2005, pp. 22 - 23.

стр. 33

торгово-инвестиционных режимов и давление глобальной конкуренции, правительство страны со средней по масштабам и весьма открытой для внешних влияний экономикой, при наличии заинтересованности предпринимательских элит и общества в целом, может сохранять достаточно высокую степень самостоятельности в проведении социальной политики, отвечающей особенностям и специфическим потребностям собственной страны.

В 1990-е годы в Канаде началось формирование новых концептуальных подходов к социально-экономическим функциям государства с учётом требований современного этапа глобализации мирового хозяйства и информационно-технологической революции. При всех расхождениях между сторонниками различных экономических школ и концепций государственного регулирования на рубеже веков стал складываться консенсус относительно ведущей роли человеческого фактора в процессах современного экономического и общественного развития. Соответственно произошла переоценка значимости социальной политики. Сначала в работах наиболее авторитетных исследователей, а затем и в докладах влиятельных предпринимательских организаций и правительственных программах стал обосновываться тезис о неотделимости экономической стратегии от социальной политики, способствующей развитию человеческого капитала, который является фундаментальным условием конкурентоспособности в современном мире²⁷.

Существенное совпадение позиций по этим вопросам деловых и политических элит, а также широких слоев населения создало условия для разработки и реализации общенациональных стратегий и долгосрочных планов по стимулированию НИОКР и инноваций, расширению системы послешкольного образования, модернизации системы здравоохранения при сохранении базовых принципов всеобщего медицинского страхования.

Канадский опыт в этой области представляет немалый практический интерес. При всех различиях в уровне и качественных характеристиках хозяйственного развития, Канада и Россия имеют сравнимые по масштабам экономические потенциалы. В экономике обеих стран важное место занимают ресурсные отрасли и топливно-энергетический комплекс. При этом Канада, используя современную высокую конъюнктуру на мировых рынках сырья и энергоносителей, стремится осуществить рывок в переходе от "экономики, опирающейся на ресурсы, к экономике, основанной на человеческом капитале".

Опыт Канады важен и с точки зрения адекватной оценки значимости социальной политики для развития федеративных отношений и укрепления социально-экономического единства страны. Как отмечалось в одном из международных исследований, канадское правительство "успешно использовало и продолжает использовать социальную политику в качестве инструмента территориальной интеграции, в качестве "цемента", скрепляющего большую страну, подверженную сильным центробежным тенденциям... Общенациональные социальные программы создали такую систему взаимоотношений между гражданами и центральным правительством, которая также способствовала формированию общенационального политического пространства"²⁸.

²⁷ Courchene T. A State of Minds. Toward a Human Capital Future for Canadians. Montreal, 2001, p. 152.

²⁸ Federalism and the Welfare State.., p. 91.

Заглавие статьи ШВЕДСКАЯ МОДЕЛЬ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА Автор(ы) С. М. АКСЕНОВ Источник ЭКО. Всероссийский экономический журнал, № 10, Октябрь 2006, C. 137-151 Рубрика

• Зарубежный опыт

Место издания Новосибирск, Российская Федерация Объем 31.1 Kbytes Количество слов 3701 Постоянный адрес статьи http://idp.nwipa.ru:2222/browse/doc/10293368

ШВЕДСКАЯ МОДЕЛЬ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА

Автор: С. М. АКСЕНОВ

"Настоящий хороший дом не знает привилегированных или униженных, в нем нет ни любимчиков, ни пасынков. Здесь никто не смотрит на другого сверху вниз, никто не пытается нажиться за счет других, а сильные не издеваются над слабыми. В этом доме правят равенство, забота, сотрудничество, взаимопомощь". Так ставший в 1932 г. премьер-министром Швеции социал-демократ П. А. Ханнсон характеризовал образ шведского "народного дома", который затем был положен экономистами стокгольмской школы в основу так называемой шведской модели. Её основные черты рассмотрены в настоящей статье, которая может заинтересовать специалистов в области международной экономики, государственного регулирования, социологии и политологии.