2018-03-09
421
7.1. Необходимость международного сотрудничества в области государственной и муниципальной службы. Принципы изучения западного опыта.
Сегодня основная возможность взаимного обмена опытом в области государственной службы осуществляется посредством международного сотрудничества, которое включает в себя разнообразные виды, формы и методы обмена информацией об организации государственной службы и правовом положении государственных служащих между Российской Федерацией и иностранными государствами.
Задача государства состоит в том, чтобы при осуществлении международных связей в области государственной службы концентрировать внимание, прежде всего, на изучении зарубежного опыта в сфере нормативно-правового регулирования государственной службы, применения форм и методов осуществления кадровой политики, научно-методического и информационно-аналитического обеспечения функционирования государственной службы.
При ознакомлении с зарубежным опытом в области государственной и муниципальнойслужбы и его использовании представляет особый интерес сравнительный анализ государственно-политического устройства России и других стран для выработки такой концепции государственной службы и механизма определения эффективности деятельности государственных органов, которые учитывали бы соответствие государственных структур и их функций целям, стоящим перед российским обществом, а также специфику прохождения государственной службы в органах различных ветвей власти на федеральном, региональном уровнях, а также в местном самоуправлении.
В настоящее время, по нашему мнению, тщательное изучение зарубежной практики требуется, прежде всего, по следующим проблемам:
1) методика определения и описания государственных должностей,разделения их на политические и карьерные, подбора расстановки, пере-подготовки, повышения квалификации и воспитания кадров, форм и методов работы с кадровым резервом;
2) механизм ограничения участия государственного служащего в предпринимательской и иных сферах деятельности;
3) методика создания квалификационных характеристик, профессиограмм государственных служащих, системы присвоения классных чинов и квалификационных разрядов;
4) выработка механизма отбора гражданна государственную службу, формирования государственного заказа наобучение персонала, проведения конкурсов на замещение государственных должностей и планирования карьерного продвижения государственных служащих;
5) порядок выхода в отставку и пенсионного обеспечения;
6) система финансирования государственной службы;
7) вопросы оптимизации численности государственного аппарата;
8) формы оплаты труда и контроль за доходами государственныхслужащих;
9) применение антикоррупционных мер;
10) вопросы формирования банков кадровой информации и их использования, в том числе опыт составления, ведения и использования реестров государственных служащих;
11) формы взаимодействия органов власти с научными и учебными учреждениями по вопросам государственной службы;
12) использование рыночных механизмов для формирования гибкой, динамичной деятельности государственного служащего, ориентированной на удовлетворение интересов клиента.
При изучении международного опыта организации и функционирования института государственной и муниципальнойслужбы необходимо руководствоваться рядом принципов:
1) Объективность, т.е. видеть проблему такой, какая она есть в действительности. К сожалению, мы зачастую склонны либо приукрашивать иностранный опыт, либо рассматривать только в негативном контексте.
2) Практичность. Этот принцип подразумевает необходимость заимствования, но с учетом двух принципиальных моментов. Во-первых, если это действительно нужно для нас, если это принесет реальную пользу; во-вторых, если это можно заимствовать, если это не противоречит нашим возможностям, культурно-историческим традициям, сложившемуся укладу жизни и т.д..
3) Самобытность. Один из главных принципов, который указывает на учет национальной специфики государства и его регионов.
4) Совмещение заимствованного и собственно созданного. Необходимо учесть тот факт, что организация государственной службы в какой-либо стране является частью ее национальной культуры и в принципе самобытна и уникальна. Поэтомулюбое приобретенное из другой национальной культуры окажется жизнеспособным, только если будет представлять собой синтез заимствованного и собственно созданного, то есть будет пережито, «переварено» нашей государственной службой и неизбежно трансформируется в стандартах нашей национальной культуры.
5) Целостность. Институт государственной и муниципальнойслужбы носит системный характер, поэтому оценка, внедрение элементов зарубежного опыта тоже должны носить комплексный (системный) характер.
6) Критичность. Нельзя забывать, что зарубежный опыт не всегда является идеальным, поэтому следует обращать внимание не только на позитивные, но и негативные элементы государственной и муниципальнойслужбы за рубежом. К тому же даже положительный опыт другой страны вовсе не означает, что этот опыт может быть удачным в условиях России.
7) Принцип учета фазового сдвига. Страны находятся на разных этапах развития. Необходимо заимствовать зарубежный опыт государственной и муниципальнойслужбы того же этапа, который в данный момент проходит наша страна.
Организация сотрудничества в области государственной и муниципальнойслужбы осуществляется с учетом приоритетов внешней политики Российской Федерации, прежде всего, с государствами - участниками Таможенного Союза, СНГ, странами - членами ШОС и БРИКС, «двадцатки», а также странами ЕС и другими государствами, аналогичными России по историко-географическим особенностям, характеру решаемых проблем и имеющими с ней налаженные связи в различных областях.
При выборе зарубежных партнеров для осуществления международного сотрудничества в области государственной и муниципальнойслужбы используются возможности федеральных органов, имеющих загранпредставительства, в первую очередь МИД России, МВЭС России, Росзарубежцентра и др. МИД РФ налаживает международное сотрудничество в области государственной службы в рамках Консультативного Совета субъектов РФ при МИД РФ.
При разработке планов и программ сотрудничества с зарубежными партнерами в области государственной и муниципальнойслужбы учитывается опыт подготовки и реализации программы сотрудничества с Францией, осуществляемой при координирующей роли Администрации Президента РФ; программ сотрудничества с МВД ФРГ, Германским фондом международного развития (DSE); ряда проектов TACIS Европейского союза, Международного банка реконструкции и развития, Всемирного банка.
Переговорный процесс по составлению программы сотрудничества с зарубежным партнером в области государственной и муниципальнойслужбы, как правило, завершается подписанием соответствующего соглашения.
Практикуется взаимное информирование о международном сотрудничестве в области госслужбы - об иностранных партнерах, заключаемых соглашениях, проводимых мероприятиях, их результатах.
Системы международного сотрудничества осуществляется различными формами и методами.
1) использование возможностей государственных органов, имеющих заграничное представительство;
2) совместные международные программы, сотрудничество с зарубежными партнерами в области государственной и муниципальнойслужбы;
3) направление российских государственных или муниципальных служащих на обучение и стажировку в зарубежные правительственные учреждения и международные организации;
4) проведения совместных научных исследований, выработки рекомендаций по законопроектам и иным нормативным правовым актам;
5) организации и участия в международных конгрессах, симпозиумах, конференциях, совещаниях по вопросам государственного строительства и государственной службы;
6) обучения иностранных государственных и муниципальных служащих в российских учебных заведениях;
7) изучение зарубежной литературы, каналов СМИ, Интернет, а также обмен консультационными услугами.
Критериемэффективности международного сотрудничества в области государственной и муниципальнойслужбы считаются найденная возможность применения конкретного зарубежного опыта в России в условиях осуществления социально-политических и экономических реформ, фактическая апробация этого опыта, а также связанные с этим позитивные изменения в социально-политической, экономической, культурной и других сферах.
7.2. Совершенствование системы управления государственной службой Российской Федерации на основе зарубежного опыта
Сегодня в мире существует множество вариаций организационно-функциональных моделей управления государственной службой, где каждой стране, к тому же, присуща своя специфика. Однако, нам представляется необходимым несколько упростить эти модели, обозначив лишь ключевые механизмы их функционирования. В этом случае все это многообразие будет ограничено небольшим рядом концептуальных моделей, которые, тем не менее, позволят нам более доступно понять зарубежный опыт организации системы управления государственной службой.
В соответствии с мировым законодательством и нормативно-правовыми нормами европейских стран и США можно схематически представить следующие организационные модели системы управления государственной службой:
| Политический орган управления государственной службой |
| Специальный орган управления Г/С |
| Высший государственный орган 2 |
| Высший государственный орган 1 |
| Высший государственный орган … |
| Государственная служба |
Рисунок 1. Вариант организационной модели системы управления государственной службой европейских стран и США
Данный вариант предполагает прямое подчинение государственной службы высшим политическим органам (Президент, Парламент), что в большинстве случаев прописано в Основном законе любого правового государства. В этом случае участие специального органа управления государственной службой сводится лишь к консультативному обеспечению управленческих решений высших политических органов. Фактически получается, что создание такого органа никак не обеспечивает установления системы управления государственной службой, ибо орган не наделяется какими-либо специальными полномочиями и становится неким «помощником» высшего политического органа государства. Такая практика свойственна многим государствам (в том числе и европейским), однако если в одних случаях функции управления такого органа несущественны и носят скорее совещательный характер (как указано в схеме), то в других они более значительны и принципиальны, что позволяет этому органу де-юре оказывать решающее воздействие в вопросах организации всей системы государственной службы. Создание такого органа управления государственной службой, на наш взгляд, наиболее целесообразно в законодательных структурах государства при сохранении его определенной независимости и наличии при этом ответственного координационного центра.
Подобную схему организации системы управления государственной службой попытались внедрить и в Российской Федерации, где при Президенте РФ был создан Совет по делам государственной службы на федеральном уровне и соответствующие структуры - на региональном. Однако фактическое управление до сих пор остается в руках высших государственных органов, тем самым, перекрывая путь к созданию единой системы управления государственной службой, сводя роль специального органа к минимуму.
Вариант № 2 представляет несколько иную и более сложную схему.
| Политический орган управления государственной службой |
| Специальный орган управления государственной службой |
| Исполнительный орган 2 |
| Исполнительный орган 1 |
| Исполнительный орган … |
| Государственная служба |
Рисунок 2. Вариант организационной модели системы управления государственной службой европейских стран и США
Согласно данной схеме орган управления государственной службой получает специальный статус. Во-первых, происходит его выделение из политической системы власти, но при сохранении его подотчетности высшим государственным органам (Президенту и/или Парламенту). Во-вторых, обозначается его политико-правовой статус: делегирование функций, которые, по сути, тождественен функциям и полномочиям правительства – создание некоего «над-министерства», которое курирует вопросы, связанные с управлением как государственной службы в целом, так и ее подведомственным структурам. При этом ответственность такого «над-министерства» остается компетенцией высших государственных органов.
Создание таких независимых органов – необходимая мера для укрепления формирующейся системы управления государственной службой. Как показывает история развития государственного управления в зарубежных странах, специальный орган вводится всегда там, где происходят серьезные концептуальные изменения в подходах к государственной службе и практике ее организации.
Например, в ходе реформ государственной службы правительства М. Тэтчер в Великобритании произошли радикальные изменения и в системе управления государственной службой, где решающие полномочия в этой сфере были переданы «главному арбитру» - Казначейству, глава которого по статусу может равняться статусу премьер-министра по отношении к другим ведомствам.
Похожая система действует и в Германии, где существует Совет по делам государственной службы, появившийся в ходе реформ государственной службы во второй половине ХХ века и возглавляемый Президентом, который, по сути, занимается исключительно вопросами управления государственной службой (правда, в Германии существуют и другие органы, в компетенцию которых тоже входят вопросы управления госслужбой). Федеральный Президент имеет право назначать и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, а также делегировать эти полномочия другим ведомствам. Фактически же Президент фигура номинальная и реальные полномочия по управлению государственной службой принадлежат федеральному Канцлеру.
Характерный пример такого оформления представляет также Республика Казахстан, где в 1998 году после появления новой концепции государственной службы было сформировано Агентство по делам государственной службы. Агентство является государственным органом, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан, уполномоченным в пределах своей компетенции реализовывать в установленном законодательством порядке единую государственную политику в сфере государственной службы: издавать нормативные документы, координировать деятельность руководителей и их службы, осуществлять контроль за государственными служащими, осуществлять подбор персонала, проводить консультации и т.д.
| Политический орган управления государственной службой |
| Исполнительный орган 1 |
| Специальный орган управления государственной службой |
| Исполнительный орган 2… |
| Государственная служба |
Рисунок 3. Вариант организационной модели системы управления государственной службой европейских стран и США
Третья схема похожа на предыдущую: здесь тоже предполагается создание специального органа управления государственной службой (например, Министерство по делам государственной службы), но уравненный в правах и полномочиях с аналогичными ведомствами и подчиняющийся правительству и премьеру.
Во второй половине ХХ века попытки внедрения таких органов в практику государственного управления предприняли ряд западных стран, в том числе США, Великобритания, Австралия, однако они оказалась не эффективными, что привело в дальнейшем к их скорой ликвидации.
| Политический орган управления государственной службой |
| Специальный орган управления государственной службой 2 |
| Специальный орган управления государственной службой 1 |
| Специальный орган управления государственной службой … |
| Государственная служба |
| Государственная служба |
| Государственная служба |
Рисунок 4. Вариант организационной модели системы управления государственной службой европейских стран и США
Последняя схема является самой сложной и представляет собой отраслевую систему управления государственной службой. Эта система предполагает распределение полномочий между специально созданными органами, обладающими независимым друг от друга статусом, но при этом имеющие единый «пульт управления», что обеспечивает реальный контроль и эффективную координацию государственной службы. Такая система управления свойственна государствам с нормативно и морально устоявшимся институтом государственной службой, обладающим качественной внешней и внутренней самоорганизацией, профессиональным обучением и подбором персонала, системой стимулирования госслужащих и уровнем их ответственности и т.д.
Так, похожая практика существует в США, где специальными органами по управлению государственной службой выступают Служба управления персоналом и Совет по защите системы заслуг, которым подведомственны кадровые службы министерств и ведомств.
Если охарактеризовать систему управления государственной службой зарубежных стран в целом, то можно выделить несколько ключевых особенностей, которые необходимо взять в разработку и, возможно, последовательно внедрять в практику управления государственной службой Российской Федерации.
Во-первых, система управления государственной службой в странах Запада является неотъемлемым компонентом, главным механизмом регулирования взаимоотношений между организационными структурами, социальными группами и человеком. При этом важна интегрирующая функция органов управления в системе государственной службы.
Во-вторых, заслуживает внимания законодательное определение целей, функций и принципов управления административной властью, зафиксированных в основных нормативных правовых актах, регулирующих государственную службу и основанных на принципах концепции М. Вебера.
В-третьих, несомненную ценность представляет практика формирования организационных структур управления. При всем многообразии органов управления государственной службой в большинстве зарубежных стран существуют специализированные министерства, службы, департаменты, основной функцией которых является целенаправленное воздействие на государственную службу в целях упорядочения и оптимизации деятельности чиновников.
В-четвертых, вызывает интерес опыт работы в органах управления государственной службой коллегиальных структур, работающих на паритетных началах и участвующих в выработке и реализации решений по совершенствованию государственной службы.
В-пятых, следует присмотреться к практике обеспечения равенства возможностей и шансов при поступлении на службу и дальнейшем продвижении, в том числе для социально незащищенных слоев населения. В некоторых странах в органах управления выделены специализированные структуры, контролирующие реализацию принципа равного доступа на государственную службу. Весьма полезно, например, использование в российском управлении государственной службой американского опыта создания органов управления, призванных регулировать и контролировать карьерное продвижение государственных служащих, а также защищающих чиновников от «запрещенной» кадровой политики со стороны администрации.
Отметим, что существенные недостатки в организации управления государственной службой в Российской Федерации проявляются как в системе в целом, так и в конкретных областях жизнедеятельности ее элементов. В первую очередь это: фактическое отсутствие дееспособной модели управления государственной службой, отсутствие четкости в определении задач, функций управления и ответственности за их невыполнение; непрозрачность функционирования органов управления госслужбой по отношению к гражданам и обществу, а также к самим чиновникам; переоценка действующих сегодня инструментов управления, прогнозирования и оценки деятельности, нерациональное использование денежных средств и материальных ресурсов и т.д. Справедливости ради отметим, что данный перечень проблем в целом характерен для всей системы государственной службы России.
Концепции реформирования государственной службы последнего десятилетия главной целью обозначают необходимость создания целостной системы государственной службы, опирающейся на принципы профессионализма, функционирования в интересах гражданского общества, эффективности, стабильности института государственной службы, где важнейшим условием достижения этой цели является создание дееспособной системы управления государственной службой.
Однако, современное состояние системы управления государственной службой России, включая динамику ее развития за последние годы, показывает значительное расхождение с заявленной в концепциях целью. Поэтому важным является необходимость концентрации внимания на проблемах, которые требуют скорейшего решения. При этом отметим, что реформирование системы управления государственной службой в Российской Федерации в последние годы изначально не позиционировалось в качестве легко реализуемой задачи, поскольку предстояло реально решить комплекс серьезных и запущенных проблем экономического, социального, организационного и психологического характера. Как отмечалось в предыдущих параграфах, многие из этих проблем действительно были решены.
Тем не менее, основные проблемы управления государственной службой Российской Федерации на сегодня по-прежнему сохраняются.
Во-первых, отсутствие специального федерального органа управления государственной службой в качестве ключевого субъекта управления и, соответственно, реформирования государственной службы. Парадоксально, но несколько программ реформирования государственной службы РФ (с 2003 по 2013 гг.) ставили своей главной целью создание системы управления госслужбой, однако эта система так и не была создана.
Во-вторых, проблема нормативно-правового закрепления, обозначения и обеспечения функционирования самой системы управления государственной службой. Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает закрепление функций управления госслужбой за определенными государственными органами и структурами, что свидетельствует о формальном существовании системы управления государственной службой, с другой стороны программа реформирования государственной службы предусматривают необходимость создания этой системы. В определенном смысле возникает парадокс: нужно создать то, что уже формально существует.
В-третьих, нарушение единства и целостности существующей системы управления на федеральном и региональном уровнях. Следствием этого выступают недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, склонность к административному давлению и коррупции.
В-четвертых, если программы по созданию системы управления государственной службой действительно работают, то абсолютно не понятны механизмы и принципы внедрения ее организационно-функциональной модели в условиях российской специфики государственного управления, ибо ни одна из существующих программ не освещает данный аспект. Во многом это объясняется слабой теоретической и методологической подготовкой концепций в области реформирования системы управления государственной службой, и как следствие, отсутствием разработанного и апробированного механизма управления, слабое понимание его сущности.
В-пятых, существуют проблемы создания системы управления государственной службой, заключающиеся в явно недостаточном вовлечении гражданского общества в процесс реформирования, что может привести к «размыванию» целей реформирования, а именно к затруднениям в построении стабильной системы управления государственной службой. Имеется опасность ограничиться «реформированием сверху», при котором профессиональное экспертное сообщество и власть прекрасно понимают цели реформ и согласны относительно этих целей, а гражданское общество и сами госслужащие остаются лишь пассивными наблюдателями происходящих процессов.
В-шестых, острыми являются проблемы временного запаздывания реформирования государственной службы и постоянное (как в случае с Программой реформирования государственной службы2003-2005 гг., а также с аналогичной Программой 2009 г.) балансирование на грани предельных сроков исполнения мероприятий вследствие громоздкого механизма принятия и исполнения решений.
Учитывая все вышесказанное, первой и важной задачей формирования российской системы управления государственной службой становится оформление ее организационно-функциональной модели, место в ней специального органа управления, включая аналогичные органы в субъектах федерации, их статус и полномочия, которые были бы адекватны существующей системе государственного управления.
Главная цель создания и реализации организационно-функциональной модели управления – добиться системности и управляемости государственной службы, как по уровням, так и ветвям власти, обеспечив одновременно и известную степень централизма, и демократии управления.
Схематически организационная структура управления государственной службой должна будет выглядеть примерно так:
| Президент Российской Федерации |
| Главное управление государственной службы при Администрации Президента РФ |
| Федеральный государственный орган управления государственной службой РФ |
| Орган управления государственной службой в субъекте РФ |
| Территориальные подразделения федерального органа управления государственной службой на уровне федеральных округов и субъектов РФ |
| Государственная служба в структуре Администрации Президента РФ |
| Региональная государственная служба РФ |
| Федеральная государственная служба РФ |
Рисунок 5. Предлагаемая система управления государственной службой
Данная система предполагает сохранение уже существующего структурного подразделения в составе Администрации Президента РФ – Главного управления государственной службы Российской Федерации при Администрации Президента РФ, а также его основных функций. Данный государственный орган будет обеспечивать управление государственной службой исключительно в аппарате Президента РФ, оставаясь, по сути, небольшим подразделением в рамках Администрации Президента РФ. Основная роль в этой схеме отводится отсутствующему пока федеральному государственному органу управления государственной службой, позволяющему скоординировать всю деятельность по управлению государственной службой в едином центре. Штат данного органа может быть сформирован из кадров Администрации Президента РФ, министерств и ведомств, а также из специалистов и экспертов в области государственного управления. Многие из них уже занимаются отдельными вопросами в области управления государственной службой, однако ни полноценной координации, ни адекватной ответственности, ни, тем более, эффективности управления государственной службой Российской Федерации от них ожидать не приходится. Как мы уже отмечали выше, образование федерального органа управления существенным образом ускорит намеченную реформу государственной службы, повысит качество и оперативность разработки необходимых проектов законодательных и нормативных актов, снизит затраты на ее проведение. Значительную часть работ, предусмотренных Программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», могут выполнить специалисты Главного управления государственной службы Российской Федерации при Администрации Президента РФ и Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Существенно повысится оперативность и эффективность координации деятельности по вопросам государственной службы в субъектах РФ, поскольку эта работа будет осуществляться на постоянной основе в федеральных округах и трансформироваться в субъекты РФ в виде организационной и научно-методической поддержки.
По нашему мнению, такую систему управления государственной службой необходимо сформировать в Российской Федерации в течение ближайших 1-2 лет. Необходимостьсоздания такого органа обусловлена, в том числе, и практическим провалом Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» из-за отсутствия полноценного организационного обеспечения данной программы. И это при том, что в ряде стран бывшего СССР аналогичные программы по реформированию госслужбы работают значительно успешнее и эффективней.
Определенная работа в этом направлении ведется. Как известно, в декабре 2008 года была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы. Комиссия является постоянно действующим консультативным органом при Президенте Российской Федерации
Основными задачами Комиссии являются:
· разработка и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации предложений по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы Российской Федерации;
· рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе;
· организация проведения экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих регулирование вопросов государственной службы, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
· рассмотрение материалов по вопросам реформирования и развития государственной службы, в том числе по вопросам кадрового резерва;
· анализ практики применения законодательства Российской Федерации о государственной службе, информирование Президента Российской Федерации о положении дел в этой области;
· обсуждение по поручению Президента Российской Федерации иных вопросов, относящихся к компетенции Комиссии.
Для решения вопросов комиссия имеет право:
· запрашивать и получать в установленном порядке необходимые информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также от организаций;
· пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;
· приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также представителей организаций;
· формировать по вопросам, отнесённым к её компетенции, постоянные и временные рабочие (экспертные) группы и утверждать их состав;
· привлекать в установленном порядке для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ организации, а также учёных и специалистов, в том числе на договорной основе;
· использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации.
Комиссию возглавил тогдаруководитель Администрации Президента Сергей Нарышкин. Заседания проводились не реже четырех раз в год.
Однако консультативный орган без достаточного аппарата и полномочий не сможет решить задачу формирования эффективной системы управления государственной службы в Российской Федерации.
В 2013 году Президент России упразднил Комиссию при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров и Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы. Вместо них была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, которая «образуется в целях содействия развитию системы государственной службы, а также совершенствования порядка формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров»[11]
Главой комиссии назначен руководитель администрации Сергей Иванов. Основными задачами Комиссии являются:
а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы Российской Федерации;
б) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров;
в) рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе, материалов по вопросам реформирования и развития государственной службы и проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы;
г) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам стратегии развития кадрового потенциала Российской Федерации;
д) рассмотрение предложений по совершенствованию порядка формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров, включая резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации, а также предложений по вопросам подготовки управленческих кадров;
е) выработка рекомендаций высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по совершенствованию работы с резервом управленческих кадров в субъектах Российской Федерации и его эффективному использованию;
ж) рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров, а также по вопросам подготовки управленческих кадров;
з) мониторинг и анализ практики применения законодательства Российской Федерации о государственной службе, информирование Президента Российской Федерации о положении дел в этой области;
и) рассмотрение по поручению Президента Российской Федерации иных вопросов, относящихся к компетенции Комиссии.
В Комиссию входит более 40 человек, абсолютное большинство - это руководители государственных органов, кроме того ректора вузов и руководители некоторых общественных организаций.
Однако можно уверенно говорить, что и данная Комиссия не сможет выполнить функции органа управления государственной службой, поскольку обладает только совещательными полномочиями, члены Комиссии выполняют свои обязанности на общественных началах, а заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в год.
Итак, сегодня можно однозначно констатировать, что систему управления государственной службой в рамках Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» создать не получилось. В связи с этим большое практическое значение приобретает необходимость изучения зарубежного опыта реформирования государственной службы. В частности, показательным и полезным для нас примером послужит опыт Республики Казахстан – государства, которое в начале девяностых годов ХХ века, как и Россия, начала новый этап государственного строительства.
Первая в истории независимого Казахстана реформа государственной службы была проведена в 1999 году Агентством по делам государственной службы. Агентство было создано годом ранее для осуществления единой государственной политики в сфере государственной службы и подчинялось непосредственно президенту. Проведение реформы сопровождалось активным привлечением международных организаций (например, очень тесно агентство сотрудничало с Программой развития ООН) и изучением зарубежного опыта, что позволило создать, а затем и внедрить оригинальную модель госслужбы, получившую название «позиционной».
В ее основу был положен принцип меритократии: привлечение на госслужбу самых достойных. Был введен двухступенчатый конкурс (тест и собеседование), который мог пройти любой желающий. В тот период Казахстан остро переживал дефицит профессионалов и специалистов, поскольку госслужба была исключительно патронажной.
Острой проблемой госслужбы была и текучка кадров: при переезде акима на другое место работы менялось до 70% аппарата. Поэтому агентство разделило чиновников на политических служащих (премьер-министр, министры, заместители министра, акимы и их заместители) и административных. Лояльные власти политические служащие могли быть уволены при смене власти, тогда как «неполитизированные» административные клерки могли этого не бояться.
На сегодняшний день Агентство по делам государственной службы – государственный орган, подчиняющийся непосредственно президенту и ответственный за проведение политики в области государственной службы. Агентство, находясь в статусе «надминистерства», разрабатывает концепцию реформирования государственной службы, ведет учет, отвечает за подбор, обучение, ротацию кадров, контролирует деятельность чиновников, оценивает эффективность работу госслужащих и т.д.
Создание специального органа управления госслужбой в Казахстане позволило оптимизировать чрезмерно громоздкую командно-отраслевую структуру управления и сократить численность госаппарата, сделав при этом госслужбу эффективной и привлекательной. При этом отметим, что реформа госслужбы в Казахстане продолжается: принята Концепция новой модели государственной службы 2011-2015 годы, ведется активная борьба с коррупцией на госслужбе, разрабатываются критерии эффективности работы чиновников.
1 января 2016 года вступил в силу новый Закон «О государственной службе Республики Казахстан» и ряд подзаконных актов,в рамках которых выработаны новые подходы и принципы организации государственной службы.
Во-первых, новая карьерная модель государственной службы подразумевает отбор на вышестоящую вакантную должность путем проведения внутреннего конкурса среди сотрудников госоргана и общего конкурса на нижестоящие должности.
В 2015 году в министерствах, их ведомствах и местных исполнительных органах среднем в месяц 828 человек назначались на должности путем внутренних переводов, т.е. без проведения открытых конкурсов. На сегодняшний день такое невозможно!
Одним из положительных характеристик нового подхода является то, что при прохождении государственным служащим внутреннего конкурса, о кандидате известны его сильные и слабые стороны.
При карьерной модели молодой госслужащий может планировать свое карьерное продвижение, что является крайне важным для его психологического состояния и профессионального развития, позволяет уверенно смотреть в будущее и строить долгосрочную карьеру в рамках государственной службы.
Во-вторых, для всех государственных служащих утверждаются индивидуальные планы работы, согласно которым их будут оценивать на ежеквартальной и годовой основе.
К примеру, при оценке служащих корпуса «Б» в качестве «оценщиков» участвуют непосредственные руководители, подчиненные и коллеги.Таким образом, впервые при оценке руководителя будет учитываться мнение не только руководителей, но и коллег и подчиненных.
При оценке государственных служащих будут учитываться исполнение ими индивидуальных планов работ, направленные на достижение стратегических целей госоргана, соблюдение трудовой дисциплины и норм этики, а также такие качества какинициативность, умение мотивировать к работе и умение планировать работу.Результаты оценки будут напрямую влиять на оплату труда.
В-третьих, переработан порядок тестирования с установлением общего порогового значения.При этом снижены пороговые значения на знание каждого нормативного правового акта. Это позволит решить существующую проблему с недостатком кадров, особенно на сельских и районных уровнях.Уже сегодня показатель успешного прохождения тестирования по сравнению с аналогичным периодом прошлого года вырос на 13%,на сельском и районном уровнях - на 18%.
В-четвертых, для государственных служащих, впервые поступивших на государственную службу, устанавливается испытательный срок 3 месяца.При неудовлетворительном результате испытательный срок продлевается еще на 3 месяца без повторного последующего продления по решению должностного лица (органа), имеющего право назначения на государственную должность. Это позволит снизить уровень текучести кадров, особенно в первый год работы.На этом этапе за ним закрепляется наставник из числа опытных государственных служащих, который будет оказывать практическую помощь в работе и утверждается План адаптации.
В-пятых, в целях повышения прозрачности проведения конкурсов новым законодательством закреплен 5-дневный срок апелляции результатов конкурсного отбора. В министерстве и территориальных департаментах создаются апелляционные комиссии, призванные рассматривать жалобы кандидатов и защищать их права.В состав комиссий в качестве независимых наблюдателей могут быть включены представители общественных организаций и средств массовой информации.
В-шестых, соблюдение этических норм не ограничивается одним только страхом государственных служащих быть наказанными.На сегодняшний день создана инфраструктура по формированию высокой корпоративной этики на государственной службе, направленной на качественное служение народу.
Опыт Казахстана, на наш взгляд, представляет серьезный интерес и может быть, разумеется, с учетом достижений в этой сфере и других стран, достаточно успешно реализован в практике реформирования государственной службы Российской Федерации.
Глоссарий
1. Административная реформа – это структурные изменения в работе государственного аппарата, направленные на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.
2. Англосаксонская система местного самоуправления – это один из способов организации местного самоуправления, который отличается значительной автономией местных органов власти и отсутствием выраженного подчинения их центру. Система характерна для таких стран, как США, Великобритания, Канада, Австралия и Новая Зеландия.
3. Бюрократия (отфр.bureau —бюро,канцелярияигреч.Κράτος- господство,власть) — направление, которое принимаетгосударственное управлениев странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственнойвласти.
4. Вислблоувинг (англ. whistleblowing – буквально «дутью в свисток») – это обеспеченные законом права и обязанности федеральных служащих сообщать о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц.
5. Государственная служба - это профессиональная умственная деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях.
6. Государственный менеджмент – принцип использования бизнес-технологий при организации работы государственных учреждений и органов.
7. Государственныйслужащий —работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемойдолжностьюнагосударственной службе.
8. Государственное управление – это практическая деятельность государственных органов по реализации интересов государства, направленная на упорядочение, сохранение и развитие общества.
9. Кабинет министров — высший орган исполнительной власти, осуществляющий административно-распорядительные функции в сфере государственного управления.
10. Кадры – основной, штатный состав квалифицированных работников государственных, коммерческих и иных организаций.
11. Карьера – (от итал. сarriera – бег, жизненный путь) движение вперед, положительная динамика правового и социально-экономического статуса работника; продвижение по службе.
12. Квалификационный разряд - это специальное звание, которое подтверждает определенный уровень профессионализма конкретного государственного служащего и дает его владельцу право занимать определенный ряд соответствующих должностей.
13. Кванго (англ. Quango) – специальные исполнительные агентства, которым делегируются ряд полномочий по предоставлению государственных услуг населению и обладающих высоким уровнем автономии по отношению к государственному аппарату.
14. Компетентность – мера способностей и подготовленности лиц, входящих в государственный орган или орган местного самоуправления, должностных лиц этих органов в части осуществления своих полномочий.
15. Компаративистика (отлат.Comparativus — сравнительный) - это дисциплина, которая строится на сравнительном анализе сходных процессов и отношений в разных странах или в разные эпохи.
16. Коррупция (отлат.Corrumpere — растлевать,лат.Corruptio — подкуп, порча) — термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своихвластныхполномочий и доверенных емуправ, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащеезаконодательствуиморальнымустановкам. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность, что типично длямафиозных государств. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкуюсемантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова.
17. Конституция - (отлат.Constitutio — устройство, установление, сложение) — основной закон государства, особый нормативный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу. Конституция определяет основы политической, правовой и экономической систем государства. Конституция —учредительный документгосударства, в котором изложены основные цели создания государства. В подавляющем большинстве стран Конституция принимаетсяучредительным собраниемлибо путёмреферендума.
18. Континентальная (французская) система местного самоуправления – один из способов организации местного самоуправления, для которого характерна развитая система административного контроля центральной власти над местными органами. Это система местного самоуправления Франции, Италии, Испании, Бельгии, а также ряда стран Латинской Америки
19. Меритократия – принцип управления, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди независимо от из социального и экономического происхождения.
20. Местное самоуправление — способ организации и деятельностиграждан, обеспечивающий самостоятельное решениенаселениемвопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Более широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и реальную способностьорганов местного самоуправлениярегламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
21. Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
22. Мэр (фр.Maire— старшина) илиградоначальник— главаадминистрации, главаисполнительной властинаселённого пункта, чаще всегогорода, в некоторых странах — и небольшого региона.
23. Отбор персонала – кадровая технология, обеспечивающая соответствие профессиональных, личностных, психологических, моральных и др. качеств человека требованиям вида деятельности или должности в организации; поиск людей на вакантные должности.
24. Оценка персонала – установление соответствия реального профессионального, квалификационного и др. состояния персонала установленным требованиям и нормам.
25. Парламент – (англ.parliament, фр.parlement, от parler — говорить) — высший представительный и законодательный орган в государствах, где установлено разделение властей.. В Армении, Молдавии, Грузии, Бельгии, Великобритании, Греции, Италии, Канаде, Румынии, Франции, Чехии, Южной Осетии, Казахстане и некоторых других странах парламенты имеют одноимённое название. В конституциях Азербайджана(Милли меджлис), России (Федеральное собрание), Киргизии (ЖогоркуКенеш), Таджикистана (Маджлиси Оли), Туркмении (Меджлис), Украины (Верховна Рада), Израиля (Кнессет), Монголии (Хурал), Сербии и Черногории(Скупщина), Болгарии (Народно събрание), Македонии (Собрание), Польши, Латвии и Литвы (во всех трех странах — Сейм), Финляндии (Эдускунта), Швеции(Риксдаг), Германии (Бундестаг) и некоторых других употребляются собственные наименования для обозначения парламентов.
26. Патронаж – это покровительство по отношению к государственной администрации.
27. Персонал – совокупность всех работников организации.
28. Повышение квалификации – обновление теоретических и практических знаний работника в соответствии с требованиями образовательных стандартов в целях поддержания уровня его квалификации, достаточного для эффективного исполнения должностных обязанностей и полномочий.
29. Подбор персонала – комплекс мер, направленный идентификацию требований различных должностей и видов деятельности с профессиональными знаниями, возможностями, способностями, стажем потенциального работника, кандидата на замещение должности.
30. Профессионализм – это высокая степень подготовленности к выполнению задач профессиональной деятельности.
31. Профессиональная культура – интегративное понятие, отражающее достигнутый в трудовой деятельности уровень мастерства; означает творчески-созидательное отношение к труду, способность к принятию решений и их оценки одновременно с двух позиций – конкретно-технологической и социокультурной; формируется на основе конструктивного объединения профессиональной и социальной компетентности.
32. Рациональная бюрократия – модель государственного аппарата, предложенная немецким социологом Максом Вебером, основанная на профессиональном и иерархичном способе организации работы чиновников, сопровождающимся обязательным ведением делопроизводства.
33. Ротация государственных служащих – это плановое служебное перемещение или существенное изменение должностных обязанностей чиновника. В целом интенсивное применение ротации считается положительным фактором и благотворно влияет на конечный результат. Перемещать чиновника по «горизонтали» необходимо вследствие того, что длительное пребывание в одной должности снижает трудовую мотивацию, сотрудник ограничивает кругозор рамками одного участка, свыкается с недостатками, перестает обогащать свою деятельность новыми методами и формами. Смена мест дает возможность сравнить ситуации, быстрее адаптироваться к новым условиям.
34. Синдром «вращающейся двери» - это практика миграции профессиональных чиновников между государственной службой и бизнесом.
35. Система «заслуг и достоинств» («meritsystem») – это система набора и продвижения служащих на основе их профессиональных и деловых качеств.
36. Служебное поведение – это совокупность обязательных для исполнения формальных требований к поведению работника, закрепленных в нормативных документах организации.
37. Спойлс систем (spoilssystem) – принцип распределения должностей представителям победившей партии, а также активистам президентской избирательной компании. Наибольшее распространение получила в США.
38. Стажировка – форма профессионального развития, деятельность по приобретению опыта работы по специальности (в рамках производственной практики или испытательного срока).
39. Шериф - (англ. sheriff) в ряде англоязычных стран — административно-судебная должность в определённых административно-территориальных образованиях. Права, обязанности и условия назначения шерифов существенно различаются в зависимости от страны.
40. Электронное правительство (англ.e-Government) — способ предоставленияинформациии оказания уже сформировавшегося наборагосударственных услуггражданам,бизнесу, другим ветвям государственнойвластии государственнымчиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используютсяинформационные технологии.
41. Этический кодексгосударственного служащего — система правил или этических принципов, управляющих поведением государственных служащих, выражающих понимание достойного поведения в соответствии с этическими принципами,моралью системы государственной службы.
