Тема 6. Реформа государственной службы в западных странах

 

6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственной службы. Рациональная бюрократия и государственная служба

 

В любом современном обществе аппарат государственного управления практически всегда построен на бюрократических принципах. Но не секрет, что сегодня такие понятия, как «бюрократия», «чиновничество» вызывают у нас подчас негативные ассоциации. Часто это, увы, справедливо. Но далеко не всегда.

Феномен бюрократии возник и эволюционировал вместе с возникновением самых древних форм государственности и социального управления. Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта – наличие специального профессионального слоя государственных чиновников, выполняющих от имени государства управленческие функции. Этот слой, собственно, и есть бюрократия.

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Так называемую рациональную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт – и в нашей стране, и за рубежом – не подвергается столь постоянной ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как бюрократия. У данного парадокса много причин – социальных, политических, психологических. К тому же очень часто смешивают три близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм— присущую управленцам социальную болезнь.

Концепция Вебера – Вильсона.В начале ХХ века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное – во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками – взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. Хотя патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с «нужным лицом» должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

В качестве альтернативы такой системы стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи исполнение обязанностей компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Таким образом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим признакам:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) за деятельностью чиновника устанавливается прямой и жесткий контроль на основе открытых (известных всем) и общих (одинаковых для всех) критериев оценки;

5)все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

В другом случае Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру».[6]

Здесь все устроено предельно рационально, все функции регламентированы и определены соответствующими инструкциями. Всякое взаимодействие целесообразно и все вместе определено целями, зафиксированными заранее вне организации. «Полностью развитый бюрократический механизм,- писал Вебер,- выглядит в сравнении с другими организациями точно так же, как машина в сравнении с немеханическими видами производства».[7]

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов, выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация – наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце ХIХ века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) — "Изучение администрации" ("StudyAdministration") — был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона — наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных «идеологических» постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных — человеческих — влияний на принятие решений.

 

6.2. Основные пути преодоления бюрократизма в государственной службе

 

Принципиальное значение имеет возрождение идеи выборности и самоуправления народа, которые были извращены, дискредитированы и, по сути, отвергнуты бюрократически-авторитарной системой. Идеи самоуправления в корне противоречили аппаратно-бюрократическим интересам. Ведь самоуправляемость народа ставит под угрозу существование бюрократизма как особого привилегированного и обособленного от народа слоя управляющих.

Самоуправление — это такое участие граждан в управлении, которое определяет их решающее влияние на состояние дел в регионе, на решение задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения, его исторических и местных традиций. В этом случае граждане не только «принимают» участие в управлении, но и сами управляют общественными делами. И не только через органы местного самоуправления, но и посредством политических и общественных организаций, их органов. В этом и проявляется демократия, получает выражение власть народа, а не аппарата.

Но самоуправление не сводится лишь к передаче государственных функций общественным органам, а осуществляется через сочетание государственного и общественного самоуправления с постепенным снижением уровня государственности, утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений. В то же время самоуправление — это и средство активизации политической системы, демократических институтов, отдельных граждан, средство борьбы с технократизмом и формализмом в работе государственных органов управления. Однако самоуправленческие начала не могут, да и не должны поглощать государство как институт управления. В обозримой перспективе, и это особенно относится к нашей современной российской действительности, государство как основной социальный институт, организующий, направляющий, контролирующий и регулирующий совместную деятельность людей, общественных групп и ассоциаций, сохранится и будет совершенствоваться. С развитием демократических процессов государственное профессиональное управление (рациональная бюрократия) не только сохранит значимость, а еще более повысит свою роль и эффективность. Видимо, пришла пора внимательно изучить и проанализировать богатый опыт органов земского самоуправления, посмотреть на него современным взглядом, извлечь соответствующие уроки. Это поможет налаживанию современной системы местного самоуправления, формированию эффективной системы общественного самоуправления, а также и в борьбе с бюрократизмом. Ключевое направление преодоления бюрократизма последовательный переход к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования, создающих не иллюзорные, а реальные стимулы экономического и социального прогресса. Радикальная экономическая реформа может и должна сформировать экономический механизм, оптимально сочетающий централизм и автономию, позволяющий управлять интересами и через интересы. Только социально ориентированный рынок стимулирует индивидуальную инициативу и предпринимательство. Только он защищает производителей от излишнего государственного вмешательства.

В условиях экономической реформы происходит массированное формирование мелкого предпринимательства. Новаторской роли мелкого бизнеса способствует его антибюрократическая сущность: отсутствие иерархических связей, требующих бесконечных согласований и разрешений, демократические отношения, существующие внутри мелких предприятий между собственниками и персоналом. Как правило, собственники непосредственно участвуют в жизни своих предприятий.

Задачу обновления нашего общества не решить без ярких, талантливых, самобытных предпринимателей, без становления здорового «среднего класса». Мало того, ценности и мотивы предпринимательской деятельности должны стать достоянием всех управленцев. Речь идет о широком распространении предпринимательской культуры с ее акцентом на автономию и независимость, свободу деловой активности, с культом процветания и успеха, самореализации личности в ходе ведения «своего дела».

Отсутствие формализованной организационной структуры, сложной системы делегирования решений приводит к концентрации управленческой деятельности в едином субъекте — собственнике фирмы, предпринимателе. Это создаст серьезные предпосылки для ограничения бюрократизма.

Основные политические аспекты антибюрократической демократизации включают: создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического выявления, согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти.

Духовно-культурные основы преодоления бюрократизма — это, прежде всего, создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов. Только такая свобода обеспечит наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости. В демократическом обществе человек превратится в высшую и универсальную ценность, а всемерное возвышение личности станет самоцелью развития.

Многие полагают, что главным противником обновления общества является аппарат, чиновничество. Отсюда следует вывод о необходимости «открыть огонь по штабам», усилить критику аппарата и его работников.

Государственный аппарат — это вторичное явление. Представляя мощную иерархическую систему, он может и часто в действительности приводит к сверхцентрализации управления, к фактической узурпации власти в государстве. Поэтому для государственного аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведение в жизнь (на деле, а не на словах) принципов независимости и разделения власти «по горизонтали» на представительную (законодательную), исполнительную и судебную и «по вертикали» на федеральную, власть субъектов федерации и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой общество.

Для того чтобы аппарат (бюрократия) нормально функционировал, необходимо обеспечение высокого уровня его профессионализма и квалификации, деловых, моральных качеств. Происшедшая за последние годы смена состава управленческих кадров не сопровождалась, к сожалению, ростом их профессиональной подготовленности. Будучи активными сторонниками реформ, они не обладают необходимыми знаниями. Многие даже не знают сути бюрократизма и основных черт оптимального стиля руководства.

В корпусе государственных служащих явно не хватает людей, имеющих гуманитарное образование, в том числе социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы.

Имеющиеся данные свидетельствуют о недостаточном внимании к проблеме подготовки и переподготовки различных категорий государственных служащих, об отсутствии действенной системы стимулировании, повышения их профессионализма и эффективности труда. Лишь немногие госслужащие в настоящее время продолжают свое образование, занимаются самообразованием. Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологов. Переходное общество с его непродуманными системами чистки аппарата от недостойных еще не сделало категорического заказа на профессионалов.

Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способствовать система социального оппонирования чиновничеству и аппарату в целом. Однако социальное оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом антиаппаратное. Аппарат управления был и остается необходимым, без него — анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции. Такой системой социального оппонирования государственной власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений).

Оно исключает какое-либо их противостояние, «перетягивание каната» на свою сторону. Это осуществляется с помощью представительной демократии, посредством реализации принципа разделения властей и их сбалансированности, утверждения рациональных механизмов плюрализма идей, исключения сверхконцентрации власти у какой-либо личности или социальной группы.

Именно гражданское общество разрушает монополию на власть, уравновешивает государственную власть с властью частных лиц и независимых организаций.

Нам еще предстоит формировать гражданское общество как разветвленную сеть независимых от государства общественных отношений и институтов, выражающих волю и защищающих интересы граждан. Учитывая низкий уровень политической и гражданской культуры населения и ожесточенное сопротивление его становлению бюрократизма, можно предположить, что процесс формирования гражданского общества в нашей стране будет весьма длительным и во многом болезненным.

Политической ипостасью гражданского общества выступает правовое государство. Это понятие родилось на волне борьбы с абсолютизмом и деспотической властью в Европе. Оно означало стремление оградить человека от произвола и насилия со стороны власти.

Многие люди в России все еще с опаской и недоверием смотрят на правоохранительные органы и органы правосудия, как, впрочем, и на другие государственно-бюрократические органы. Очень часто они ассоциируются не с соблюдением прав и охраной достоинства человека, а с унижением, обвинительной тональностью, а нередко и с попранием его прав и свобод.

Диалектика возникновения гражданского общества, правового государства и преодоления бюрократизма такова, что их формирование и развитие должны быть процессами синхронными, однонаправленными и одинаковыми по темпам.

Правовое же государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:

·  демократичность и открытость законодательного процесса;

·  отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач;

·  независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту;

·  создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.

 

6.3. Опыт реформирования государственной службы за рубежом (на примере Великобритании)

 

С начала 70-х гг. в Великобритании растет понимание того, что государственная служба, ее структура, функции, компетенция, требования к персоналу должны подвергнуться переоценке. Теоретики и практики государственного управления призывают к совершенствованию государственного менеджмента, выступили за разработку новых критериев оценки деятельности служащих, предлагают заимствовать методы управления в государственных структурах из частного бизнеса.

Первый этап реформы. В феврале 1966 г. премьер-министр Вильсон назначил специальную комиссию из двенадцати человек во главе с лордом Фултоном для исследования состояния правительственной администрации и подготовки предложений по ее реформированию. Комиссия заседала два года, что обошлось стране в 51 854 ф. ст. и к 1968 г. Завершила деятельность докладом «Государственная служба», где приоритетными определяются два понятия: «подотчетность» и «оценка качества деятельности».

Подотчетность госслужбы рассматривается как комплексное явление, включающее в себя: 1) политическую подотчетность (парламентский контроль); 2) подотчетность закону (судебный контроль); 3) подотчетность потребителю (общественный контроль); 4) профессиональную подотчетность (научный или экспертный контроль).

В данном случае комплексная подотчетность существенно влияет на значение и эффективность государственной службы. По мнению авторов именно всесторонняя подотчетность чиновников государству и обществу способна повысить их ответственность за качество исполнительной работы.

Оценка качества деятельности базируется на доктрине «человеческих отношений», в частности, теории «Игрека» Мак-Грегора, который утверждает, что люди стремятся к ответственности и в благоприятных условиях способствуют повышению качества деятельности организации. Для того, чтобы обеспечить «качество» в рассматриваемой области, необходимо: знать потребности населения; предложить услуги, способные удовлетворить их; точно выполнять свои обязанности; использовать «обратную связь» и др.

Некоторые специалисты считают, что для достижения успеха необходимо усилить работу за качество, как это делается в частных компаниях. Вот, например, как сравнивают деятельность чиновников и работников компаний американские исследователи Т. Питерс и Р. Уотермен:

1. Приверженность к действию. Если работник частной организации сразу приступает к делу, то чиновник сначала советуется с начальником и только после его дозволения начинает действовать;

2. Быть ближе к клиенту. Частная фирма чутко прислушивается к запросам потребителя, оперативно откликается на его требования. В противном случае она разорится. Госучреждению этого не грозит. Поэтому чиновник чаще занят собой, а не клиентом;

3. Выбор сферы деятельности. Частная компания находит тот род деятельности, для которого она более всего пригодна. Госучреждение занимается лишь тем, что предписано законодательством.

Таким образом, первое направление реформы госслужбы – это ориентация на качество услуг. Другое – связано с внедрением новейших информационных технологий, влияющих на структуру госучреждений, процесс принятия решений, квалификацию персонала. Применение технологий способствует как централизации, так и децентрализации административной структуры. Информация может храниться в «центре» и тем самым полномочия чиновников будут ограничены. Вместе с тем терминалы на местах открывают возможность быстрее «спускать» информацию в учреждения до уровня оперативных работников. Благодаря этому можно сократить среднее звено управления и ускорить процесс принятия решений.

Третье направление – переход от методов администрирования к менеджменту, который предполагает более высокую степень свободы и руководителей, и подчиненных. Умение доводить до сведения информацию; способность к непринужденному межличностному общению и к контактам с представителями других сфер деятельности; умения принимать решения и самостоятельно разрешать проблемы; способность работать в команде; умение советоваться, вести переговоры – эти навыки должны стать приоритетными для госслужащих.

Выступая с общей, довольно резкой, критикой «платоновских» принципов организации государственной службы, комиссия обратила внимание на ряд существенных недостатков.

В Великобритании отсутствовало единое централизованное руководство государственной службой, поэтому ответственность за нее дифференцировалась между Комиссией государственной службы (подбор сотрудников) и Казначейством, отвечающим за общую кадровую политику. Государственная служба, при наличии запутанной и жесткой системы классов, носила также замкнутый, кастовый характер. Это способствовало заметному снижению обмена кадрами между различными ведомствами, центральными, местными учреждениями и частными корпорациями.

Довольно смелые, на первый взгляд, положения доклада предлагали в первую очередь порвать с философией Норткота-Тревельяна и ликвидировать запутанную систему категорий и классов, заменив ее единой унифицированной системой рангов. Для централизации управления создавалось специальное, подчиненное премьер-министру, Министерство по делам государственной службы (Управление государственной службы), которое должно было заняться преобразованием и затем осуществлять руководство. Комиссия рекомендовала создать специальный Колледж государственной службы для подготовки кадров специалистов и проведения и проведения научно-исследовательской работы. Рассматривалась возможность предоставления большей специализации администраторов, а так же необходимость установления тесных контактов между государственной службой и другими правительственными учреждениями.

В 1968 году создается Управление государственной службы, включившее в свой состав не только отделы кадров и зарплаты Казначейства, а так же Комиссию по делам государственной службы, но и новых специалистов из других ведомств. Но в Англии намеченные реформы приобрели свою специфическую окраску. Как известно,фултоновский доклад строился на двух основных положениях: необходимости большего равенства, для чего предлагалось покончить с прежним делением на классы и категории, и необходимости повышения коэффициента полезного действия, для чего рекомендовалось дополнительное обучение и специализация. Эти два пожелания по сути противоречат друг другу. Действительно, если привилегированная категория администраторов и была ликвидирована, то в скором времени Министерство вынуждено было прийти к выводу о необходимости ежегодного пополнения сотней новых дипломированных кадров, одновременно закрыв путь недипломированным служащим. Позже, правда, было предложено последних переводить в ранг стажеров для их дальнейшего карьерного роста. Крайне тяжело проходила адаптация «негуманитарных» специалистов и ученых в административной среде. Сэмпсон объясняет это их «инстинктивной боязнью официального мира администраторов и творцов политических курсов».

Сложным оставался и вопрос о кадрах. Если еще со времен реформ Тревельяна государственные служащие были выпускниками исключительно Оксфорда и Кембриджа, то в шестидесятых годах ХХ века эта оксбриджская монополия подверглась резким нападкам. В 1969 году исследование, проведенное комиссией под руководством Д. Дэвиса показало, что период между 1957 и 1963 годами 88% пополнения категории администраторов составляли выпускники Оксфорда и Кембриджа, а в 1968 году это число снизилось до 59%. Однако увеличения доли выходцев из рабочего класса практически не произошло, и число новых администраторов из высших социальных групп снизилось только с 87% до 81%.[8] Стоит отметить, что в дальнейшем заметна тенденция к сокращению выпускников двух ведущих университетов. Так, уже в середине 80-х число их составило лишь 10%.

Приходилось преодолевать сопротивление отдельных ведомств, которые в силу своей традиционности не особо приветствовали нововведения. Поэтому, несмотря на формальное согласие правительства с положениями доклада, реализовывались они медленно и не в полной мере. На основе выше сказанного и возникло мнение о том, что проведенные «фултоновские» реформы только сгладили, но не уничтожили существовавшие недостатки. Но это не совсем так, поскольку отдельные положения доклада были воплощены в административную практику:

– был создан единый специальный орган – Министерство по делам государственной службы;

– в правительственных ведомствах централизованное руководство штатом стали осуществлять постоянные секретари. Учитывая, что ведомства сильно дифференцировались и не были де-факто равны по своему положению, то введение поста секретаря не только уровняло отдельные структуры, но и способствовало установлению стабильных связей между ведомствами;

– для повышения квалификации служащих и проведения научных изысканий был создан специальный колледж;

– к 1971 году было введено групповое деление государственных служащих.

Второй этап реформы. М. Тэтчер и ее консервативная партия пришли к власти зимой 1979 года, обещая оживить находившуюся в упадке британскую экономику с помощью уменьшения роли государства в управлении, сокращения расходов и снижения налогов. ВВП стремительно падал. Инфляция, уже достигшая 10%, имела тенденцию к ускорению. Рост доходов государства остановился, расходы увеличивались, система государственных услуг постепенно разрушалась. Государственное потребление составляло 44% ВВП. Основная доля экономики принадлежала государству.

Тэтчер сразу начала борьбу с расточительностью и неэффективностью государственной службы. На заседании кабинетов министров она объявила о замораживании нового приема на работу и 3%-ном сокращении штатов государственной службы, несколько месяцев спустя она провела дополнительное 5%-ное сокращение. На четвертый день своего пребывания на посту она предложила сэру Д. Райнеру, руководителю крупной фирмы «Marks&Spenser», возглавить крестовый поход против расточительности и неэффективности. Райнер нанял шесть помощников и начал с тщательных проверок эффективности реализуемых целевых программ и процессов. Разработанные для рационализации деятельности и сокращения потерь, эти проверки получили название «расследование производительности».

В целом эта операция не отличалась особой оригинальностью, если хотя бы вспомнить сокращения партаппарата в советские времена. Так к моменту прихода к власти М. Тэтчер в Великобритании было 732 000 гражданских служащих, когда она ушла в отставку (1990 г.) – 565 000 (что составило 25%), а в 1995 году – уже 554 000. И, например, к 1986 году эта реформа принесла около 950 млн. ф. с. ежегодной экономии.

Другим оружием в руках Тэтчер была приватизация. За 11 лет ее правления Кабинет продал несколько важнейших государственных предприятий, включая «Бритиш петролеум», «Бритойл», «Ягуар», «Бритиш коммюникейшенс», «Бритиш эйрвез» и «Роллс-Ройс» плюс множество менее крупных предприятий и более 1,25 млн. государственных квартир. К 1987 году эти продажи стали приносить казне 5 млн. ф. ст. ежегодно и помогли Тэтчер сбалансировать бюджеты последних четырех лет ее пребывания у власти.

Прекрасно понимая необходимость более широкого подхода к проблеме, следующий удар Тэтчер наносит по административной культуре государственного аппарата. Тэтчер предприняла попытку внесения рыночных отношений в систему государственной службы. В 1980 году она потребовала проведения обязательных тендеров – конкурсного размещения заказов между государственными и частными исполнителями – для всех строительных работ.

Но под этим черта не была подведена. Постепенно Тэтчер начинает использовать принятые в бизнесе методы финансовой оценки тех или иных административных действий, где особое внимание было уделено материальному поощрению служащих за нововведения. Служащие всегда рассматривались как «винтики» правительственной машины, призванные обеспечивать равномерно-плановую работу управления. Поэтому к концу первой половины 80-х годов была создана система стимулов, призванная ориентировать служащих, в первую очередь, на поиск новых, пусть даже рискованных решений. Таким образом, Тэтчер пыталась сформировать новый тип государственного служащего, сходного по своим деловым ориентирам с бизнесменом.

 Новые идеалы управления, провозглашенные Маргарет Тэтчер в Программе финансового менеджмента, внесли серьезные изменения и в институциональные принципы и процедуры деятельности государственных служащих. Так Министерство по делам государственной службы, которое являлось объектом критики в течение многих лет, подверглось резким нападкам со стороны правительства Тэтчер после заявления парламентского комитета о том, что Министерство утратило контролирующие функции и неспособно обеспечить эффективную работу государственной службы. В ноябре 1981 года правительство Тэтчер упразднило Министерство по делам государственной службы. Его функции были закреплены за Казначейством. В целях повышения эффективности работы государственной службы было создано управление кадровой службы, на которое возложили полномочия по управлению кадрами, найму и повышению по службе государственных служащих. В 1987 году Казначейству были переданы полномочия по разработке политики в сфере оплаты труда и условий работы государственных служащих. Однако и это не привело к существенным изменениям в сложившейся за столетие административной культуре.

Третий этап реформы. Здесь меняется уже сам подход к проблеме. Осознав, что невозможно внедрить рыночную модель поведения в нерыночный по своей сути государственный аппарат, правительство Тэтчер начало энергичные попытки хотя бы частично изменить структуру и характер функционирования государственной службы в направлении рыночных принципов. Эта программа, получившая название «Улучшение управления в правительстве: следующие шаги», начала функционировать с февраля 1988 года и была направлена на внедрение нового менеджеризма и предусматривала пересмотр установленных организационных принципов. Правительство планировало:

- выделить функции министерств по оказанию услуг и надзору за соблюдением законности и правил в самостоятельные подразделения, каждое из которых называется исполнительским агентством;

- предоставить этим агентствам широкие права по управлению своими бюджетами, кадровыми системами и по другим аспектам управленческой деятельности;

- для поиска руководителей этих агентств применять конкурсный отбор, как в государственном, так и в частном секторах – это настоящий прорыв в традициях государственной службы;

- потребовать от руководителей агентств составления трех-пятилетних планов и годичных бизнес-планов;

 - провести переговоры между каждым агентством и соответствующим министром о трехлетнем «рамочном документе», где должны быть уточнены требуемые результаты и пределы самостоятельности, в которых агентство вправе действовать;

- платить руководителям агентств столько, сколько необходимо, чтобы привлекать талантливых людей, выплачивать, в частности, премии за хорошую работу в размере до 20% их окладов;

- лишить руководителей агентств принятого в государственной службе пожизненного права на сохранение должности;

- потребовать от руководителей каждые три года заново подавать заявление о назначении на должность.

Кардинальным образом менялась прежняя единая система государственной службы, предусматривающая отказ от концепции единой шкалы категорий сверху вниз. Сохранился небольшой слой чиновников, работающих непосредственно с министрами и постоянными секретарями, а также ключевые распорядительные департаменты, ставшие заказчиками работ для всех остальных служб. Последние получили правовой статус еще в 70-е годы, но теперь это стали полунеправительственные организации, или – сокращенно – «кванго» (QUANGO). Между этими агентствами и ключевыми департаментами устанавливались рамочные отношения, на основе которых определялись цели и задачи деятельности кванго, а также параметры для оценки качества их работы и финансовой эффективности. Третьей стороной в таких соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавливают объем и порядок финансирования агентств, а также общие условия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители агентств, назначаемые по контракту на несколько лет, несут полную ответственность за работу служащих и обладают широкими полномочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей персонала. Руководители постепенно при определении окладов своих работников стали руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, а рыночными механизмами, что позволило сделать кванго более дешевыми для общества. Кроме того, правительство в определенной мере получило возможность выбора подрядчика для выполнения определенной общественной услуги.

Дело приобрело широкий размах. Осторожно начав с организаций, уже готовых к получению нового статуса, правительство за первый год, 1988/89, создало восемь агентств. К весне 1991 года оно основало уже 51 агентство – темп, который удивил многих наблюдателей. К середине 1992 года уже половина государственных служащих работали в составе исполнительских агентств, и к концу 1996 года процесс был практически завершен: около 75% государственных служащих состояли в 126 агентствах.

В 1991 году была принята Гражданская хартия, суть которой заключалась в улучшении работы общественных служб и ориентацию их на потребителя. Например, были созданы графики достижения высоких результатов.

Завершающим, в плане реализации реформ, оказался 1993 год. В мае было создано Ведомство общественных служб и науки, куда стали входить ряд отделов по эффективности управления, управление гражданской хартией, а также три агентства и Колледж государственной службы.

Четвертый этап реформы. Условно его можно обозначить деятельностью правительством Т. Блэра. В 1999 году была предложена программа «ModernisingGovernment» («Модернизация правительства), которая носит явно противоречивый характер. Так, в ней подвергается ритуальной критике линия предыдущего правительства за то, что оно якобы «слишком долго недооценивало государственную службу, пренебрегало ею и порочило ее».[9] Однако с некоторой логической непоследовательностью уже в следующем пункте говориться, что «реформы гражданской службы за последние два десятилетия многое сделали для развития более менеджерской культуры, качество управления улучшилось, больше внимания стало развитию у людей навыков хорошей работы и повышению их профессионализма».[10] При этом подтверждается, что лейбористы будут продолжать курс консерваторов в области трансформации государственной службы. В частности, подтверждается намерение следовать Закону 1994 года о дерегуляции и контрактной системе и даже расширить сферу его действия, больше использовать краткосрочные контракты.

В разделе послания, специально посвященном государственной службе, есть масса хороших и правильных (хотя и неоригинальных) слов – о госслужбе как агенте перемен, о необходимости привлекать на нее самых лучших и блестящих людей из каждого поколения, обеспечивая для них особые условия продвижения и оплаты, о необходимости постоянной профессиональной переподготовки, для чего следует создать соответствующую правительственную организацию, о совершенствовании системы оплаты труда с большей ее ориентацией на результаты, о необходимости лучшего использования нематериальных стимулов и трудовой мотивации, об изменении административной культуры, о большей открытости госслужбы для людей извне и т.д.

Создается Центр изучения управления и политики, который будет включен в Колледж гражданской службы и должен: 1) быть ответственным за корпоративное обучение и развитие гражданской службы; 2) обеспечить, чтобы нынешние и будущие руководители гражданской службы знакомились с новейшими идеями и новейшим образом мышления из области управления и лидирования; 3) не отставать от последних разработок в сфере руководства и управления в общественном секторе, служить копилкой передового опыта; 4) работать в тесном контакте с исследовательскими и оценивающими (экспертными) подразделениями в департаментах/министерствах, чтобы развить и укрепить мощность оценочной (экспертной) политики и координировать оценку перекрестных политик.

Кроме того, еще в октябре 1998 года Т. Блэр выдвинул ряд задач для государственной службы в Великобритании, которые тоже были включены в программу:

- выполнение конституционной реформы таким способом, который сохраняет объединенную гражданскую службу и обеспечивает более тесный рабочий контакт между британским правительством и административным органам, которым переданы соответствующие полномочия;

- добиться, чтобы сотрудники всех департаментов/министерств ввели в свое политическое мышление "европейское измерение" ("измерение Европейского союза") как неотъемлемый элемент;

- сосредоточить работу на общественных службах так, чтобы улучшить их качество, сделать их новаторскими и чуткими по отношению к клиентам и добиться, чтобы они работали эффективно и согласовано;

- создание в гражданской службе новаторской и менее антипатичной по отношению к риску культуры;

- управлять гражданской службой так, чтобы обеспечить ее оснащением, необходимым для выполнения вышеуказанных задач;

- использовать опережающее стратегическое мышление с учетом будущих приоритетов;

Но в свете вышесказанного нужно отметить, что в программе ничего не сказано о конкретных механизмах, посредством которых предлагается достигнуть этих громко заявленных целей. Более того, есть и определенные противоречия. Так, обещание шире привлекать на госслужбу представителей всех слоев общества и национальных меньшинств входит в противоречие с идеей привлечения «thebestandthebrightest» («лучших и выдающихся») да и вообще с принципом свободной конкуренции.

Впрочем, если убрать «политическую составляющую» из этого документа, то можно сделать вывод, что правительство Т. Блэра решило не «выдумывать пороха» и в целом продолжает ту стратегию модернизации государственной службы, которая была разработана и достаточно успешно проводилась в жизнь правительством тори.

Реформы государственной службы, как в Великобритании, так и в других западных странах, стали не просто локальным явлением, а явили собой полезный опыт для стран всего мира.  Это заставило политиков пойти на разработку и реализацию программы реформирования государственной службы, ее коренной модернизации. Не останавливаясь на специфике национальных программ, целесообразно проанализировать принципы, которые легли в основу реформирования государственной службыв большинстве развитых стран. Таких принципов несколько.

Прежде всего, это принцип демократизациигосударственного управления и государственной службы. По мнению западных специалистов, для этого необходимо поставить государственную службу в большую зависимость от интересов общества, обеспечив ее открытость, широкую информированность, коммуникабельность.

Второй принцип — это принцип распределения полномочий по вертикали, что означает установление новых, паритетных отношений между центральными, региональными и местными органами управления, создание условий общей заинтересованности в повышении эффективности государственной службы.

Принцип ориентации на клиента.Интересы клиента, потребителя продукции административных служб должны стать главной заботой правительства, государственных органов, госслужащих. С этой целью планируется внедрить в систему управления рыночные механизмы (конкурентная среда, оценка эффективности со стороны конечных потребителей государственных услуг и т.д.); создать такую обстановку, которая заставляла бы управленцев поставить обслуживание клиентов на такой же уровень, как и в самых передовых частных компаниях

Четвертый принцип - принцип ориентации на конечный результат.Прежняя система государственной службы была больше ориентирована на процесс, чем на результат. Теперь в основу оценки деятельности всех государственных служб в США ядругих странах поставлен иной, по сравнению с затратным, критерий - конечный результат. Если он не достигнут, значит, тот или иной государственный институт становится банкротом и подлежит упразднению, реорганизации и т.д.

Пятый принцип - принцип рентабельности.Принцип рентабельности находит свое выражение в экономном расходовании правительством государственных средств на свою собственную деятельность. Это достигается разными путями, например, путем сокращения штатов, рационализации управленческих процедур, передачи части управленческих функций частным компаниям, повышения стоимости товаров и услуг, предоставляемых государственным сектором, в том числе государственной службой и т.д.

Принцип простоты управления.Он вызван к жизни необходимостью повышения уровня оперативности управления. А это, в свою очередь, требует упрощения управленческих структур, процедур выработки и принятия решения, повышения самостоятельности оперативных единиц, ответственности исполнителей за реализацию принятых директив.

Кроме того, почти везде в мире правительства экспериментируют с идеями нового государственного менеджмента,что предполагает широкое использование в государственной службе методов работы, применяемых в частном секторе. Среди них, прежде всего, следует отметить методы стратегического планирования, бригадного характера работы в процессе принятия решения, оценки качества исполнения служебных обязанностей, уменьшения количества уровней руководства, приведение заработка служащих в соответствие с количеством, качеством, сложностью труда и др.

 

6.4. Этика в системе государственной службы

Организации за экономическое сотрудничество и развитие (ОЭСР) в 1996 году опубликовала доклад «Этика государственной службы», где было предложено понятие этическая инфраструктура государственной службы. С тех пор оно широко используется в исследованиях государственной службы как внутри ОЭСР, так и в странах, не являющихся ее членами.

Согласно докладу этическая инфраструктура представляет собой совокупность средств, используемых для регулирования недолжного и поощрения должного поведения государственных служащих. Этическая инфраструктура состоит из восьми основных элементов:

1) Политическая воля к реформе. Авторы доклада отмечают, что ни одна инициатива в сфере этики государственной службы не будет успешной, если за ней не стоят воля и желание руководства страны. Без реальнойполитической и финансовой поддержки любые реформы обречены на провал.

2) Законодательство. Это определенный набор законов, более или менее одинаковый для большинствастран, обеспечивающий в первую очередь процедуры надзора, проведения расследований и применения наказаний.

3)Механизмы отчетности. Процедуры отчетности, проведения внутреннего и внешнего аудита деятельностигосударственных органов, парламентского надзора и т. д. и органы, осуществляющие надзор.

4) Кодексы поведения. Нормативные акты, в которых определяются стандарты поведения для государственной службы в целом или для отдельных органов власти.

5) Механизмы профессиональной социализации. Процедуры, методы, программы обучения государственныхслужащих стандартам поведения.

6) Условия государственной службы. Достаточно большой набор факторов, оказывающих влияние на поведение государственного служащего: равное отношение вне зависимости от должности, оплата труда, механизмы защиты государственного служащего от произвола начальства и т. д.

7) Координирующие органы. Органы государственной власти, которые отвечают за проведение этической реформы государственной службы и за управление административной этикой.

Мы сосредоточимся на трех элементах этической инфраструктуры: законодательстве, координирующихорганах, кодексах поведения. Выбор именно этих элементов обусловлен их практической значимостью. Понашему мнению, на начальном этапе реформирования этики государственной службы в первую очередьпредстоит ответить на вопросы: «В каких нормативных актах будут закреплены новые этические правила?» и«Какие органы будут координировать проведение реформ и позднее обеспечивать управление этикой государственной службы.

Законы об этике.В ряде стран были изданы законы, непосредственно посвященные этике государственной службы. Подобные законы не очень распространены, однако они заслуживают особого внимания, так как часто именно с издания закона об этике государственной службы начинались реформы управления административной этикой.

Первый закон об этике - EthicsinGovernmentAct (Закон о правительственной этике) - был принят в 1978 г. в США. В 1989 г. вступил в действие EthicsReformAct (Закон о реформе этики), содержавший важные дополнения и изменения. По примеру американских законов были приняты EthicsinPublicOfficeAct (Закон об этике в публичной сфере) 1995 г. в Ирландии и Закон об этике национальной государственной службы 1999 г. в Японии.

Круг вопросов, регулируемых законами об этике, был сформирован еще в упомянутых американских законах. Законы об этике:

• устанавливают порядок декларирования государственными служащими доходов, имущества, конфликтов интересов и т. д.;

• учреждают государственный орган, координирующий процедуру декларирования, а впоследствии осуществляющий управление административной этикой в целом.

Так, в Законе о правительственной этике США подробно прописана процедура декларирования доходов и имущества государственными служащими и учреждена Служба правительственной этики (OfficeofGovernmentEthics). Закон о реформе этики накладывает ограничения на трудоустройство бывших государственных служащих и на некоторые виды доходов. Этот закон также придал Службе правительственной этики статус отдельного агентства. Ирландский и японский законы об этике также регламентировали процедуру декларирования. Кроме того, в соответствии с Законом об этике в публичной сфере в Ирландии была создана Комиссия по публичной сфере, в Японии Закон об этике национальной государственной службы учредил отдел Национальной государственной службы, которому была поручена разработка этических стандартов государственных служащих.

Законы об этике регулируют лишь некоторые вопросы, относящиеся к управлению административной этикой. Однако принятие закона об этике может стать эффективным способом начать масштабные этические реформы государственной службы, так как подобные законы:

• вводят само понятие «этика государственной службы» и демонстрируют желание власти улучшать моральный климат государственного управления;

• способствуют совершенствованию механизма расследований, устанавливая процедуру декларирования;

• учреждают единый государственный орган, с которым будет ассоциироваться этическая составляющая реформ государственной службы, и намечают дальнейшие направления деятельности подобного органа.

Законодательство о служебных разоблачениях. Под «служебным разоблачением» понимается предоставление государственными служащими своим руководителям или СМИ сведений о незаконных или неэффективных действиях государственных органов или отдельных должностных лиц. В западных странах практика служебных разоблачений признана одним из важнейших инструментов, обеспечивающих прозрачность и эффективность государственного управления. Считается, что служебные разоблачения дополняют неизбежно неполный надзор за государственной службой со стороны общественности и органов надзора (в рамках законодательства о свободе информации и законодательства о декларировании). Очень часто факты коррумпированного поведения или неэффективного использования ресурсов недоступны для внешнего контроля и могут быть обнаружены только самими государственными служащими.

В настоящее время во многих странах процедура служебного разоблачения закреплена в законах, соответствующие нормы включены и во внутренние инструкции государственных органов. Например, в Германии и Венгрии обязанность государственного служащего сообщать о замеченных фактах недолжного поведения предписывается законами о государственной службе, в Люксембурге — Уголовным кодексом, во Франции — Уголовно-процессуальным кодексом и т. д. Создаются специальные государственные органы, в которые могут обращаться чиновники, желающие сделать «служебное разоблачение». В последние годы активно разрабатывается законодательство о защите государственных служащих, совершающих служебные разоблачения, от мести со стороны руководителей и коллег.

Особенное развитие практика служебных разоблачений приобрела в США. В принятом в 1978 г. CivilServiceReformAct (Законе о реформе государственной службы) защита государственных служащих, разоблачающих недолжное поведение коллег, была объявлена одним из девяти основных принципов системы заслуг. Незаконные репрессии в отношении лиц, сообщавших о злоупотреблениях в органах государственной власти, вошли в число одиннадцати запрещенных практик государственного управления. Созданная для надзора за исполнением CSRA MeritSystemProtectionBoard (Палата по защите системы заслуг) была уполномочена приостанавливать решения об увольнении, переводе на менее квалифицированную работу и временном отстранении от должности, принятые в отношении лиц, совершающих судебные разоблачения. А OfficeofSpecialCounsel(Канцелярия специального советника)получила право подвергать судебному преследованию руководителей, замеченных в незаконных репрессиях против разоблачителей. С 1978 г. число нормативных актов по защите лиц, совершающих судебные разоблачения, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов, постоянно увеличивалось.

 В 1989 г. был принят WhistleblowerProtectionAct(Закон о защите осведомителей), в котором еще более детально оговаривались действия, запрещенные в отношении служащих, сообщивших о фактах недолжного поведения коллег, а служащим разрешалось непосредственно обращаться за защитой в Палату по защите системы заслуг. WhistleblowerProtectionAct(Закон о защите осведомителей) стал первым в мире специальным законом, направленным на защиту лиц, совершающих служебные разоблачения. За последние десять лет в ряде стран были приняты аналогичные законы, хотя в большинстве случаев законодатели предпочитают включать соответствующие нормы в законы о государственной службе.

Координирующие органы. Во многих стран, проводивших в последние годы реформы управления административной этикой, был создан орган управления, который исполняет роль координатора, обеспечивающего единство подходов к управлению этикой государственной службы в государстве. Конкретные функции и статус подобных органов в разных странах различны, однако представляется возможным выделить общие черты, характерные для большей части этических инфраструктур.

Функции органов-координаторов. Как правило, управление административной этикой имеет двухуровневую структуру, которая позволяет, с одной стороны, учесть особенности государственной службы в различных органах власти и обеспечить оперативность решения повседневных проблем этического характера, а с другой - гарантировать единство этической инфраструктуры государства. При этом управляющие органы делятся на:

• орган-координатор;

• министерства, департаменты, агентства и другие органы исполнительной власти, имеющие в штате должностных лиц, занимающихся этическими вопросами.

Орган-координатор:

• проводит исследования этики государственных служащих;

• разрабатывает проекты законов и правил, в том числе кодексы и общие стандарты поведения государственных служащих;

• организует обучение государственных служащих этическим правилам, в том числе выпускает пособия;

• координирует и иногда контролирует деятельность других органов исполнительной власти в сфере этики государственной службы, в том числе обеспечивает единство правовой базы;

• контролирует выполнение этических стандартов государственными служащими, в том числе проводит расследования незаконной деятельности чиновников;

• выполняет иные функции, например, организует взаимодействие по вопросам административной этики с общественными организациями или иностранными государственными органами.

В некоторых странах орган-координатор выполняет и другие специфические функции, например, в Австралии Комиссия по государственной службе и защите системы заслуг (PublicServiceandMeritProtectionCommission — PSMPB) наделена правом разбирать апелляции служащих по примененным к ним санкциям (кроме увольнения).

Другие органы исполнительной властинесут ответственность за претворение в жизнь базовых принципов этической программы, разработанных органом-координатором.

С этой целью они:

• создают в соответствии со стандартами общего характера детальные правила, регламентирующие поведение своих служащих, например, кодексы поведения отдельных органов исполнительной власти;

• консультируют служащих по конкретным проблемам этического характера, с которыми служащие сталкиваются в процессе повседневного исполнения служебных обязанностей;

• проводят расследования случаев ненадлежащего поведения служащих и при необходимости применяют дисциплинарные санкции. Некоторые функции могут осуществлять как орган-координатор, так и отдельные министерства:

• в зависимости от тяжести совершенного государственным служащим деяния административное расследование может проводиться на различных уровнях системы управления административной этикой;

• сбор, анализ и проверка деклараций могут осуществляться внутри органов исполнительной власти и внешним контролирующим органом.

Приведенные выше функции органов, координирующих управление административной этикой, характерны для большинства современных стран. Известные на сегодня органы-координаторы исполняют в том или ином виде все обозначенные функции. Однако в каждом конкретном случае можно определить главные и второстепенные цели и функции координирующих органов. Иерархия целей во многом определяется культурой и традициями государственного управления отдельных стран. В зависимости от того, какие цели являются основными, выделяют три типа органов, координирующих управление административной этикой: «советник», «менеджер» и «сторожевой пес».

«Советник».Основной задачей органов-советников является проведение исследований в области административной этики и выработка рекомендаций по проведению этических реформ государственного управления. Органы-советники - своеобразный консультационный экспертный совет, они не обладают полномочиями по реализации предложенных рекомендаций.

«Менеджер».Главная функция органов-координаторов подобного типа состоит в разработке и внедрении стандартов поведения государственных служащих. В отличие от органов-советников органы-менеджеры разрабатывают не рекомендации, а обязательные для исполнения нормативные акты. Они несут ответственность и за реализацию принятых стандартов поведения. С этой целью создается развитая система взаимодействия с другими органами государственной власти, позволяющая обучать государственных служащих этическим стандартам и контролировать исполнение принятых правил. Орган-менеджер также участвует в обсуждении всех инициатив, относящихся к этике государственной службы и в целом олицетворяет существовании управления административной этикой в качестве самостоятельной сферы государственного управления. В настоящее время органы-менеджеры - наиболее распространенный в западных странах тип государственных органов, координирующих этические реформы государственного управления.

« Сторожевой пес».Приоритетной задачей органов-координаторов этого типа является проведение расследований случаев неэтичного или незаконного поведения государственных служащих. «Сторожевые псы» обладают очень широкими полномочиями, значительными финансовыми средствами и большой степенью административной независимости. Как правило, «сторожевые псы» находятся над государственным аппаратом, напрямую подчиняясь высшим должностным лицам государства. Подобные органы инициируют тысячи уголовных процессов, а также могут налагать дисциплинарные взыскания. Зачастую полномочия «сторожевых псов» распространяются не только на сферу государственного управления, но и на частный сектор.

Статус органов-координаторов. В большинстве стран роль координатора исполняет государственный орган, осуществляющий руководство государственной службой в целом. Таким органом может быть Министерство государственного управления. Так, в Южной Корее существует Министерство государственного управления и внутренних дел, которое в числе прочего отвечает и за управление административной этикой в стране. Аналогичными полномочиями обладают Министерство труда и государственного управления в Норвегии и Министерство государственного управления в Испании.

В тех странах, где не был создан отдельный орган, занимающийся вопросами деятельности государственного аппарата, управление административной этикой осуществляют иные органы, ответственные за государственную службу. В роли органа-координатора могут выступать:

• министерства, например, Министерство финансов в Финляндии;

• структуры в аппарате правительства: отдел государственной службы офиса председателя Совета министров (Италия), Отдел государственной службы (Польша), Генеральное управление администрации и публичной сферы (Франция);

• независимые государственные органы: Комиссия по государственной службе и защите системы заслуг (PublicServiceandMeritProtectionCommission) Австралии, Комиссия по государственной службе (StateServicesCommission) Новой Зеландии.

Как правило, в структуре органов, управляющих государственной службой, выделяется подразделение, которое и занимается этикой государственных служащих. Впоследствии такое подразделение может развиться в самостоятельный орган, занимающийся исключительно вопросами этики государственных служащих. Так произошло, например, в США, где Служба правительственной этики, первоначально входившая в Министерство управления персоналом, получила статус самостоятельного агентства.

В некоторых странах сразу создается отдельный государственный орган, ориентированный на улучшение морального климата государственного управления:

• все виды антикоррупционных агентств, например, рассмотренная выше НКБК или другие «сторожевые псы»;

• другие государственные органы, такие, как Комитет по стандартам в публичной сфере Великобритании или Служба советника по этике в Канаде.

 

6.5. Основные направления борьбы с коррупцией на государственной службе

 

Практически в любой стране мира, а также в любой международной организации достаточно остро стоит проблема коррупции. Нельзя однозначно утверждать, что коррупция свойственна только некоторым режимам, политическим системам или государствам с определенным уровнем экономического развития. Коррупция, по признанию многих исследователей, является всеобщим аспектом осуществления государственной власти в форме конкретных действий государственных служащих. Поэтому, в ряде зарубежных государств разработан комплекс административных средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в сферах государственного управления и государственной службы. Данные нормы основываются на признании и защите прав и свобод личности и на четком исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей. В интересах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы разрабатываются комплексные административные меры, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в государственном аппарате. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников. В связи с этим целесообразно рассмотреть ряд примеров, касающихся практики предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы США. В этих актах подчеркиваетсяпрестижность государственной службы и моральная ответственность лиц, стоящих на службе перед обществом.

Термин «коррупция» употребляется в США для обозначения продажности общественных, государственных и политических деятелей, государственных служащих. Американские исследователи проблемы коррупции определяют это явление как уклонение политических деятелей, сотрудников государственного аппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов с целью обогащения и повышения своего социального статуса. В американском законодательстве разработано определение понятия коррупции, ее сущности, содержания, особенностей и разновидностей, определены меры по ее предупреждению. За различные виды коррупции - взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. - предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет (США стали первой страной, которая ввела уголовную ответственность за коррупцию) либо то и другое одновременно, при отягчающих обстоятельствах - до 20 лет.

В США создана стройная система надзора за правонарушениями коррупционной направленности. С 1946 г. действует Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в соответствии с которым любая организация, оказывающая давление на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать отчет о своей деятельности в «Ведомостях конгресса». Нарушители закона могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 тыс. долл. или тюремному заключению на срок до пяти лет. Законодательное регулирование лоббистско