Законодательная база и территориальные основы МСУ Германии

Германия, как известно, федеративное государство (полное название – Федеративная Республика Германия), состоящее из 16 субъектов Фе­дерации – федеральных земель. В соответствии с Основным Законом (Конституцией) 1949 г., местное самоуправление в Германии отнесено к компетенции федеральных земель. В этой связи логичным является отсутствие специального законодательного регулирования местного са­моуправления на уровне Федерации. В то же время гарантия местного самоуправления и правовая основа для его регулирования на уровне фе­деральных земель установлены Основным Законом (Конституцией) Фе­деративной Республики Германия и конституциями ее земель. Пункт 2 ст. 28 Основного Закона гласит: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках установленной за­конами компетенции и в соответствии с законами также обладают пра­вом самоуправления. Обеспечение самоуправления включает обеспече­ние основ для финансовой самостоятельности; к этим основам относятся налоговые поступления, соответствующие экономическому развитию общин, обладающих правом установления ставки налога».

Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Реализация права на местное самоуправление применительно к муниципальным об­разованиям означает гарантию существования общин (Gemeinden) и их объединений (районов, Landkreise) в качестве субъектов права, а также установление определенного круга задач для самостоятельного реше­ния и ответственности.

Законодательное регулирование местного самоуправления осущест­вляется на уровне федеральных земель. Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. При этом во всех «территори­альных» субъектах Федерации (см. ниже) приняты и действуют сходные законодательные акты. Базовыми среди них в каждой земле являют­ся Положение об общинах (Gemeindeordnung) и Положение о районах (Landkreisordnung). Кроме того, во всех землях существуют также специ­альные законы о муниципальных выборах (выборах в органы местного самоуправления общин и районов – Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz). Помимо перечисленных законов, свойственных всем названным землям, существуют и особенности. Так, к примеру, в Баварии принят и действу­ет специальный Закон о местном референдуме и гражданской инициати­ве, Положение о совместном управлении общин и ряд других законода­тельных актов, регулирующих организацию местного самоуправления. В иных федеральных землях также встречаются специфические законы, отражающие особенности местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации.

Применительно к компетенции общин следует обратить внимание на цитировавшуюся норму Основного Закона (п. 2 ст. 28), которая опре­деляет ее как «все дела местного сообщества». Под этим Федеральный Конституционный суд Германии понимает «те потребности и интересы которые имеют корни в местном сообществе или имеют какое-либо от­ношение к нему» (постановления Конституционного Суда 79, 127, 151). При этом Конституционный Суд исходит из понимания общины не как «управленческой единицы», а как объединения жителей. Здесь имеются в виду аспекты, затрагивающие совместное проживание и существова­ние членов общины и имеющие для них значение именно как для чле­нов данного муниципального образования.

Задачи самоуправления общин могут носить добровольный или обя­зательный характер. В первом случае общины могут самостоятельно ре­шать, будут ли они вообще заниматься этим вопросом и каким образом. Это касается, например, строительства спортзалов, музеев и театров. Во втором случае необходимость выполнения обязанностей определена в законном порядке, и общины вольны лишь в выборе способов их выпол­нения. Так, к примеру, общины обязаны принимать планы застройки и возводить школы, однако пути выполнения этих задач общинам не пред­писываются (во всяком случае, в подробностях).

Наряду с задачами самоуправления общины могут также решать во­просы государственного уровня. Государству иногда выгоднее вместо под­ключения своих инстанций использовать административные возможности и местные преимущества общин.

При постановке задач перед общинами государство име­ет обязанности по их финансированию. Так, в соответствии с п. 3 ст. 78 Конституции земли Северный Рейн – Вестфалия земля имеет право обя­зывать общины и их объединения путем предписаний закона к принятию на себя и выполнению определенных общественных задач «только с одно­временным принятием решения о покрытии расходов».

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

Правовое положение районов иное. У них нет конкретной сферы дея­тельности, непосредственно гарантированной Конституцией. Районы от­вечают в рамках своей территории за решение вопросов, которые перед ними ставит законодатель. С другой стороны, законодатель несет пря­мую обязанность по наделению районов компетенцией в соответствую­щем объеме. Например, районы являются субъектами оказания социаль­ной помощи и ответственны за строительство дорог районного значения. Кроме того, они могут содержать районные больницы и сберкассы или поддерживать общины в вопросах, которые те не могут решить своими силами. Государство очень активно, в гораздо большей степени, чем об­щины, использует районы и их руководящих чиновников (глав районов) для решения государственных задач. Глава района в Германии является одновременно выборным должностным лицом местного самоуправле­ния, возглавляющим районную администрацию, и государственным слу­жащим, отвечающим за реализацию государственных полномочий, деле­гированных возглавляемому им району.

Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Уровень городов и коммун (общин). Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления. Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.

Территориальная организация

местного самоуправления

Как отмечалось выше, вопросы организации (в первую очередь тер­риториальной) местного самоуправления относятся к компетенции фе­деральных земель. Соответственно, на уровне земельного законодатель­ства устанавливаются основные параметры, влияющие на формирование границ муниципальных образований, отнесение их к тому или иному уровню, определение статуса каждого муниципалитета и круга его пол­номочий (задач).

В качестве основного критерия федеральные земли используют в пер­вую очередь численность населения соответствующего поселения (общи­ны) или группы близлежащих и в той или иной степени взаимосвязанных поселений. Именно численность населения является показателем так на­зываемой административной мощи (потенциала) территории. Заметим, однако, что ни в одной федеральной земле этот критерий не является жестко обязательным и единственным. Он используется как примерный ориентир, общее правило, исключения из которого вполне могут быть, но подлежат разумному обоснованию. При этом федеральные земли ис­ходят, во-первых, из плотности населения на территории земли в целом, а во-вторых, из определенных исторических традиций существования и развития той или иной территории, естественно-природных факторов, которые влияют или могут влиять на функционирование общины как единого целого. Кроме того, при формировании территорий и установлении стату­са муниципалитетов учитываются и другие факторы, в первую очередь исторические особенности и традиции как земли в целом, так и конкрет­ных поселений. Так, к примеру, в южных немецких землях традиционно сильны были небольшие сельские общины, а также торговые поселения, каждое из которых имело свои сформировавшиеся веками особенности, индивидуальность, высокую степень самоидентификации жителей. Приведем примеры отдельных федеральных земель. Из 16 земель, входящих в состав Федеративной Республики Германия, принято выде­лять три земли, которые являются землями-городами (в терминологии российского законодателя – «города федерального значения»): Берлин, Гамбург и Бремен. При этом в состав земли Бремен входят два города-муниципалитета: собственно Бремен и Бремерхафен, а в Берлине и Гам­бурге самостоятельные муниципалитеты не формировались. Оставшиеся 13 земель – земли «территориальные» разделены на муниципальные об­разования общины (поселения, Gemeinden), которые в той или иной сово­купности формируют объединения – районы (Landkreise), а также само­стоятельные города вне районов (городские округа, kreisfreie Staedte).