И формирование в России асимметричной федерации

За десятилетие реформ в регионах России сложился институциональный каркас, обеспечивающий функционирование механизма управления. Процесс институционального строительства на региональном уровне протекал неравномерно и в различных по своему статусу субъектах Федерации подчинялся разной логике.

Первоначально на путь административно-государственного строительства вступили национальные республики. В 1990-1991 гг. республиканские элиты автономных республик РСФСР сделали ставку на государственный суверенитет. Татарстаном, Башкортостаном, Бурятией, Карелией, Якутией и другими республиками были приняты Декларации о государственном суверенитете. Параллельно с провозглашением государственного суверенитета в республиках вводился пост всенародно избираемого президента (главы республики). Первые президентские выборы прошли в Республике Татарстан в один день с выборами президента России. На этот пост был избран председатель Верховного Совета Татарской АССР, а в прошлом глава рескома КПСС М.Ш. Шаймиев. В 1991 г. были избраны президенты Саха (Якутии), Чечни, Тывы. 

Институциональные изменения в «русских» регионах в первой половине 90-х годов определялись федеральным Центром. В соответствии с Указом “О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР” от 22 августа 1991 г. в “русских” субъектах и национально-территориальных образованиях (автономные округа) создавались новые органы исполнительной власти – региональные администрации. За главой администрации закреплялась вся исполнительная власть в регионе, ему было предоставлено право самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру и штаты. Наряду с институтом главы администрации в регионах учреждался пост представителя Президента в субъекте Федерации, который представлял главу государства в отношениях с местными органами власти и был призван содействовать реализации президентских решений на местах. Вопросы назначения и выборов глав регионов, упразднение Советов и учреждение представительных органов власти решались в Центре. Федеральная власть установила общие принципы организации региональной власти (выборность глав регионов, разделение властей).

К середине 90-х годов процесс институционального строительства в регионах вступил в фазу саморазвития. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. На этом этапе руководители «русских» провинций начали осознавать значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1994-1995 гг. в областях и краях РФ были приняты уставы, определявшие порядок организации государственной власти в субъектах Федерации. В 1995-1997 гг. в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов (до этого выборы были проведены в 1993-1994 гг. в восьми «русских» провинциях).

В 90-е годы в России были заложены основы публичной политики, политическое пространство стало более конкурентным. Подготовка и проведение выборов способствовали возрастанию роли политики в жизни регионального сообщества. В субъектах Федерации начали действовать региональные отделения федеральных партий, создавались собственные региональные партии, общественные и правозащитные организации, окрепло информационное пространство, в ряде регионов появились независимые СМИ, сформировался запрос на политическую аналитику, стало развиваться политконсультирование. Формирование региональной микрополитической системы сталкивалось с множеством сложностей: стремлением исполнительной власти контролировать политические процессы и информационные потоки, дефицитом профессиональных кадров и отсутствием материальных средств. Открытость политики во многом зависела от способов реализации власти в регионе.

В различных регионах РФ сформировались разные политические режимы. Для анализа региональной власти мною используется понятие «модель власти», которое было разработано совместно с А. Чириковой и апробировано в ряде наших исследований (3). Под моделью власти понимаются утвердившиеся в регионе характер выработки и принятия политических решений, способы взаимодействия между ветвями власти, а также между правящей элитой и институтами гражданского общества. В российских регионах в 90-е годы сложились две модели власти: моноцентричная и полицентричная, которые могут рассматриваться как базовые при анализе политических региональных режимов.

Моноцентричная модель власти основывается на доминировании одной элитной группы и обеспечивает ей максимальный контроль над политическими процессами и экономическими ресурсами региона. В моноцентричной модели руководитель региона диктует свою волю ближайшему окружению, под его контролем находится исполнительная и законодательная власть, он открыто вторгается в пространство публичной политики. Крайним воплощением моноцентричной модели власти стали авторитарные режимы, сложившиеся в ряде национальных республик. Здесь подавляются свободы, политическая оппозиция преследуется, независимые СМИ отсутствуют. Особый вариант моноцентричной власти возник в 90-е годы в ряде сельскохозяйственных регионов, где к власти пришли коммунисты - это моноцентричная власть с сильной патерналистской компонентой. Моноцентричная модель власти также реализуется в регионах моноиндустрии, где у власти находятся представители одной корпорации («регион-корпорация», по определению Н. Зубаревич) (4). Здесь моноцентризм заимствован из бизнеса, его важной составляющей является технократизм.

В ряде российских регионов сформировалась полицентричная модель власти. В полицентричной модели власть рассредоточена между разными элитными группами, каждая из которых имеет собственные ресурсы влияния и политический вес и может оказывать воздействие на принятие решений. Полицентричная модель власти предполагает консенсус элит на основе «пакта», в котором фиксируются общие для всех правила игры. Руководитель в данном случае выступает как делегированная элитой фигура, а его основная задача состоит в преодолении конфликтов между различными группами интересов. Неотъемлемой составляющей полицентричной модели власти является диверсифицированность экономических ресурсов региона. Еще в советские времена партийному руководству в этих регионах пришлось освоить, пользуясь определением пермских политологов Н.В. Борисовой и Л.А. Фадеевой, «менеджерскую» функцию (5). Ее суть состояла в согласовании позиций различных влиятельных групп интересов, представленных директорами крупнейших предприятий. С началом экономических реформ состав экономической элиты регионов расширился за счет представителей новой генерации бизнеса. В этих регионах представители бизнес-элиты тесно взаимодействуют с властью, активно участвуют в деятельности представительных, а в ряде случаев и исполнительной власти регионов. Изучение опыта регионов с полицентричной моделью власти убеждает в том, что в условиях диверсификации экономических ресурсов, когда в регионе действуют мощные и достаточно независимые группы экономических интересов, первые лица региона не имеют возможности монополизировать власть и безраздельно контролировать экономические, и как следствие политические ресурсы.

 Девяностые годы прошлого столетия в России были отмечены ростом региональной идентичности. Социологические опросы фиксируют, что все большее число россиян идентифицируют себя через принадлежность к региональному и городскому сообществу. Чувство общности россиян с людьми, живущими в том же городе, с 73,1% в 1992 г. возросло до 82,1 % в 2004 г. (6). Аналогичные данные были получены Л. Дробижевой в ходе социологических исследований в ряде национальных республик. Так, в Татарстане 67,4% татар идентифицировали себя с жителями Республики, и 83,4% - с жителями своего города (поселка) (7). Исследователи связывают рост региональной самоидентификации как с кризисом иных проявлений идентичности, в частности, общенациональной - этой точки зрения придерживаются авторы цитировавшегося выше аналитического доклада «Граждане новой России: кем себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить? (1998-2004 гг.)», так и с исторически сложившимися основаниями (8). Полагаю, что эти два подхода не противоречат, но дополняют друг друга, поскольку ситуационное усиление региональной идентичности в 90-е годы еще больше актуализировало исторические основания этого процесса.

В годы правления Б. Ельцина возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. В этот период была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах российской власти. Высшая палата российского парламента – Совет Федерации являлась палатой субъектов Федерации, в нижней палате парламента – Государственной думе сформировалось мощное региональное лобби: в составе пятой Думы (1993-1995 гг.) действовала группа «Новая региональная политика», в Думе шестого созыва (1995-1999 гг.) – группа «Российские регионы», в составе Думы седьмого созыва (1999-2003 гг.) – группа «Регионы России». Наличие особых региональных интересов публично признавалось и было зафиксировано в соглашениях между Москвой и регионами (к началу нового столетия соглашения с Центром были заключены больше чем половиной субъектов РФ).

К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная федерация или протофедерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «Центр-регионы». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил отчасти стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов, но стабилизация эта была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты, он был ситуативным и стихийным и отражал слабость федерального Центра. Из этой исторической точки движение могло начаться, как в сторону подлинного федерализма, так и унитарного государства.

Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов, он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и регионов в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет широкомасштабного использования административных и «силовых» ресурсов. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на централизацию России: 2000 г. стал годом символического прощания России с федерализмом и начавшегося ее продвижения в сторону унитарного государства.