Проведення виборів в зарубіжних країнах

Принцип народного суверенітету виявляється і у змісті засобів представницької демократії, до яких насамперед належать вибори. Ос­танні є не тільки формою реалізації ідей представницької демократії і способом формування такого органу, як парламент, а й виступають у ролі однієї з визначальних характеристик природи самого народного представ­ництва. Водночас вибори є способом формування інших вищих органів держави, зокрема, в республіках обирається глава держави — президент.

Вибори бувають прямими і непрямими. Прямі вибори відбуваються за умов, коли виборці безпосередньо виявляють своє ставлення до канди­датів шляхом голосування. Прямими, як правило, є парламентські вибо­ри і вибори до інших представницьких органів. Шляхом прямих виборів звичайно обирається глава держави у переважній більшості президент­ських республік і республік з так званою змішаною формою правління. На непрямих виборах волевиявлення виборців опосередковується спеціаль­ною колегією вибірників (президентські вибори у США) або самим парла­ментом чи створеним на його основі зібранням (президентські вибори в парламентарних республіках).

Прямі вибори за порядком організації і проведення багато в чому співвідносяться з референдумом. Головна ж відмінність між ними поля­гає в тому, що народне волевиявлення на референдумі є за своєю суттю безпосередньою владною діяльністю виборчого корпусу, а волевиявлення на виборах лише визначає того, хто буде уповноважений займатися влад­ною діяльністю.

Особливістю прямих виборів є те, що вони пов'язані з необхідністю уз­годження волевиявлення виборців і відповідної діяльності обраних, тобто з певним сполученням їхніх воль. Це сполучення в теорії іноді розглядають як своєрідну угоду. Звідси поява терміна «депутатський мандат». Але, незважа­ючи на термінологію, взаємовідносини виборців та обранців не можна ото­тожнювати з такими, що виникають між учасниками цивільно-правових до­говорів, зокрема договору доручення. На виборах і при здійсненні мандата волі виборців та їхніх обранців не протистоять одна одній, як це має місце у цивільно-правових договірних відносинах. Ці волі спрямовані на досягнення однієї мети — заміщення і реалізацію цього мандата. Вибори не призводять до виникнення якихось суб'єктивних стосунків між виборцями та обранця­ми. Волевиявлення виборців обмежується самим актом обрання і за умов прийнятого в розвинутих країнах вільного мандата практично не впливає на зміст конституційно-правового статусу парламентаріїв. Статус останніх ви­значається конституцією і законодавством, а не волею виборців.

Вибори у представницькі органи проводяться із застосуванням різних юридичних процедур. Ключовою стадією виборчого процесу є ви­сунення кандидатів у депутати. У деяких країнах відповідна діяльність законом віднесена виключно до політичних партій (Австрія, Португалія, Фінляндія, Швеція). В Італії, ФРН та в цілому ряді інших країн висунен­ня кандидатів здійснюється не тільки партіями, а й самими виборцями. При цьому для реєстрації кандидатів потрібно, щоб відповідні документи були підписані певною кількістю виборців по кожному округу (наприк­лад, у ФРН — 200 виборців, в Італії — 350).

Виборче право знає і порядок самовисунення кандидатів. Так, у Франції кожний громадянин, який кваліфікований законом як можли­вий кандидат у депутати, може самовисунутись на виборах у нижню па­лату парламенту за умови, що його реєстрація відбудеться не пізніше, ніж за три тижні до дня голосування. В англомовних країнах з парламен­тарними формами правління також прийнятий порядок самовисунення кандидатів та їх реєстрації за умови необхідної підтримки з боку ви­борців. До того ж така підтримка має, по суті, символічний характер. На­приклад, у Великобританії для реєстрації кандидата достатньо його влас­ної заяви, письмово підтриманої десятьма виборцями.

Особливістю виборчого права країн, де встановлений порядок самови­сунення кандидатів або формального їх висунення за ініціативою виборців, є наявність так званої виборчої застави. Виборча застава — це певна грошо­ва сума, визначена законом, яку кандидат у депутати вносить у момент йо­го реєстрації. Після закінчення виборів ця сума повертається йому лише за умови певної підтримки виборців, визначеної за результатами голосування. Зокрема, у Великобританії виборча застава у розмірі 500 ф. ст. не повер­тається, якщо кандидат зібрав менше, ніж 5 % загальної кількості голосів, поданих у відповідному окрузі. В Нідерландах застава втрачається, якщо кандидат був підтриманий виборцями, голоси яких становлять менше, ніж 3/4 так званої виборчої квоти (середньої кількості голосів, необхідних для заміщення одного депутатського мандата за пропорційною виборчою систе­мою). Подібна застава відома виборчому праву Австралії, Канади, Франції, Японії, країн Балтії та багатьох інших.

У реальному державно-політичному житті висунення кандидатів у депутати майже завжди здійснюється політичними партіями. У більшості випадків цю функцію беруть на себе керівні органи партії. Практично в кожній країні є округи, де в силу різних обставин забезпечена підтримка виборцями представників певної партії. За таких умов добір кандидатів наперед вирішує результат виборів. У свою чергу, існування надійних ви­борчих округів зумовлює так зване десантування, коли висувають кандидатів, які не мають з округом ніякого зв'язку, але їх обрання має велике значення для політичних партій. Звичайно на виборах у таких округах балотуються керівники партій.

Значними особливостями характеризується порядок висунення кандидатів у депутати й на виборні посади у США. Тут він практично зав­жди має суто партійну природу. Майже в усіх штатах законодавче визна­чена спрощена процедура висунення кандидатів від так званих встанов­лених партій. Ними визнані головні політичні партії США — демокра­тична і республіканська. Інші партії набувають статусу встановлених ли­ше після того, як під петицією про висунення їхніх кандидатів буде по­ставлена певна кількість підписів виборців. У різних штатах ця кількість визначена від кількох тисяч до десятків тисяч підписів. Для того щоб партії були визнані як встановлені, вони також мають одержати підтрим­ку на самих виборах. Звичайно, це кілька відсотків загального числа ви­борців, що взяли участь у голосуванні.

Встановлені партії висувають кандидатів шляхом так званих пер­винних виборів — праймеріз. Лише в одному штаті висунення кандидатів відбувається на партійних з'їздах, а ще в чотирьох процедури праймеріз сполучаються з визначенням кандидатів на з'їздах. З використанням про­цедур первинних виборів висувають кандидатів у президенти, губернато­ри, члени федерального конгресу і законодавчих органів штатів, а також на деякі виборні посади місцевого рівня.

Праймеріз — це висунення кандидата із застосуванням голосуван­ня виборців. Але на відміну від самих виборів на праймеріз обираються кандидати на виборні посади, які після цього балотуються у звичайному порядку. Як правило, праймеріз мають закритий характер, тобто кожна партія проводить голосування окремо і залучає до нього тільки своїх прихильників. У семи штатах проводяться відкриті праймеріз, коли у відповідних процедурах беруть участь усі виборці незалежно від партійного членства. У південних штатах припускається проведення до­даткових праймеріз: якщо жоден з кандидатів не набрав більше полови­ни поданих голосів, проводиться другий тур за участю двох кандидатів, які здобули найбільшу підтримку в першому турі. У будь-якому випадку первинні вибори мають суто партійний характер.

Порядок висунення кандидатів, подібний праймеріз, існує і в дея­ких інших країнах. Зокрема, в Бельгії для визначення кандидатів у де­путати парламенту проводяться так звані пули. На відміну від амери­канських праймеріз, процедури яких визначені законом, пули є суто партійними заходами. В пулах мають право брати участь, а іноді й зо­бов'язані це робити, усі члени партії, яка має намір висунути своїх кандидатів на виборах. Порядок проведення пулів визначений статутами всіх головних політичних партій цієї країни.

Діяльність політичних партій визначає зміст інших стадій виборчо­го процесу. Вони беруть активну участь у роботі органів, створюваних для проведення виборів, а в ряді країн — у формуванні таких органів. У де­яких країнах політичні партії навіть готують виборчі бюлетені. Саме партії ведуть передвиборну агітацію, забезпечують контроль за можливи­ми порушеннями в процесі виборів тощо. Практично вибори в розвинутих країнах набули характеру однієї з форм суто партійної діяльності.

Визначаючи парламентські вибори як форму реалізації ідей пред­ставницької демократії, слід також згадати встановлений законодавством окремих країн принцип обов'язкового голосування. Так, у ст. 48 Консти­туції Італії голосування на виборах розцінюється як громадський обов'язок. За ухилення від участі в голосуванні передбачається застосу­вання так званих моральних санкцій: мер — голова представницького ор­гану місцевого самоврядування — у відповідних випадках має право публічно висловити громадський осуд. Виборчі закони Австралії, Бельгії, Люксембургу, Нідерландів і Туреччини передбачають грошові штрафи за неучасть у голосуванні. В Австрії і Греції як альтернатива штрафним санкціям припускається можливість адміністративного арешту.

Обов'язковий порядок голосування зумовлює штучне підвищення ак­тивності виборців. Однак за своєю природою таке голосування суперечить ідеї вільного волевиявлення на виборах. Це волевиявлення становить сенс самого виборчого права як суб'єктивного права громадян. Ставлення до го­лосування і до участі у виборах в цілому як до обов'язку має рацію лише тоді, коли воно саме по собі склалося у свідомості виборців.

Визначальним для характеристики парламентських виборів як фор­ми реалізації ідей представницької демократії є поняття виборчої системи. Виборча система — це встановлений конституцією і законодавством по­рядок визначення результатів виборів. У деяких країнах як синонім по­няття виборчої системи використовується термін «система представництва». Існує три різновиди виборчих систем, кожний з яких має багато конкретних варіантів. Це мажоритарні, пропорційні і змішані виборчі системи.

Виборчі системи, в основу яких покладений принцип більшості, на­зиваються мажоритарними. Історично саме ці системи були запроваджені першими. Незважаючи на всю відмінність правил, що становлять зміст ма­жоритарних систем у різних країнах, розрізняють дві головні їх форми.

Однією з таких форм є мажоритарні виборчі системи абсолютної більшості, за якими обраним вважається той кандидат, який одержав 50 % встановленої в законі або загальної кількості поданих в окрузі голосів і ще один голос, тобто той, хто користується абсолютною підтримкою виборців, які брали участь у голосуванні. У випадках, коли жоден з кандидатів не набере необхідної кількості голосів, питання про заміщення мандата або виборної посади залишається відкритим. Як свідчить зарубіжна виборча практика, така ситуація є ординарною. Для того щоб зробити вибори ре­зультативними, застосовують різні засоби. Наприклад, на повторне голосу­вання (перебалотування) пропонуються дві кандидатури, які попередньо набрали найбільшу кількість голосів.

Недолік мажоритарних систем абсолютної більшості полягає в тому, що голоси, подані за переможених кандидатів, фактично пропадають. Хо­ча кількість цих голосів може наближатися до половини поданих в окрузі, волевиявлення відповідних виборців не матиме практичного значення.

За правилами мажоритарних систем відносної більшості, обраним у виборчому окрузі визнається той кандидат (або партійний список канди­датів), який набрав більше голосів, ніж кожний окремий його конкурент, хоча це і становить менше половини всіх поданих в окрузі. Така виборча система ще у XVIII ст. була прийнята на парламентських виборах у Вели­кобританії. З часом вона була пристосована для політичних потреб ряду інших англомовних країн. Прихильники цієї виборчої системи розцінюють як її позитивну якість те, що вона сприяє утворенню стабільних парла­ментів і урядів. Однак така стабільність має штучний характер, не кажучи вже про те, що вибори в парламент можуть дати вкрай спотворене уявлен­ня про дійсне співвідношення суспільно-політичних сил.

Мажоритарні виборчі системи відносної більшості завжди результа­тивні. Водночас партія, яка завоювала більшість місць у парламенті, за загальною кількістю поданих за неї голосів може поступатися іншій партії. Така ситуація двічі складалася в післявоєнні роки у Великобри­танії. При застосуванні правил мажоритарних систем відносної більшості теоретично можливе і таке, що одна з партій в масштабах усієї країни одержить, порівняно з конкурентами, найбільшу кількість голосів, але разом з тим не здобуде жодного мандата.

Мажоритарні системи відносної більшості суттєво впливають і на політичну поведінку населення під час виборів. Наприклад, у Великобри­танії вважають, що у частини виборців існує так званий синдром втраче­ного голосу. Побоюючись, що в разі голосування за кандидатури «третіх партій» їхній вибір не відіб'ється на кінцевому результаті або об'єктивно полегшить обрання небажаного для них кандидата, потенційні виборці таких партій голосують за кандидата тієї з двох головних партій, програ­ма якої ближче до їхніх поглядів. Іншими словами, частина виборців діє за принципом «обирати найменше з двох лих». Існування синдрому втраченого голосу посилює позиції двопартійної системи там, де вона скла­лась, або прискорює біполярне розмежування виборчого корпусу.

Вибори за мажоритарними системами, як правило, проводяться в одномандатних округах.

Іншим різновидом виборчих систем є пропорційні системи. Голов­на відмінність їх від мажоритарних виявляється в тому, що вони грунту­ються не на принципі більшості, а на відповідності завойованих партією депутатських мандатів кількості одержаних нею на виборах голосів.

Ідеї пропорційного представництва також мають свою історію. На початку 40-х років XIX ст. їх почали запроваджувати у Франції і Швей­царії. Трохи пізніше ці ідеї стали популярними в наукових і політичних колах майже всіх європейських країн. Поступово вони знайшли своє відбиття і в законодавстві. Нині пропорційні виборчі системи є найбільш поширеними в розвинутих країнах.

Форми пропорційного представництва характеризуються різно­манітністю. Важко знайти дві країни, де б ці форми збігалися в деталях. Однак усі без винятку форми такого представництва мають певні спільні риси і грунтуються на двох началах. Це — необхідність визначення так званого виборчого метра та існування умовної передачі голосів. Виборчий метр (квота) — це найменша кількість голосів, необхідних для обрання одного депутата за пропорційними виборчими системами. Використову­ються різні методи визначення метра, більшість з них пов'язана з досить складними математичними підрахунками. Умовна передача голосів — це обов'язкове зарахування голосів, поданих за кандидата понад кількість, визначену виборчим метром, іншому кандидату, який не набрав не­обхідного числа голосів. Умовна передача голосів вносить штучний еле­мент у пропорційне представництво.

Вибори за пропорційними системами проводяться в багатомандат­них округах, тому що навіть теоретично не можна поділити один мандат між кількома кандидатами. Враховуючи те, що парламентські вибори за рубежем практично завжди мають партійний характер, виборці за умови пропорційного представництва голосують не за окремі кандидатури, а за партійні списки. Поділом загальної кількості голосів, поданих за список, на виборчий метр визначається число представників, обраних від даного списку, тобто партії.

У більшості випадків застосовується правило вільних списків. Во­но дає змогу виборцям виражати своє ставлення до кожного з кандидатів, занесених у конкретний партійний список. Для цього в бюлетені вони вказують, кого з кандидатів від партії воліли б бачити обраним у першу чергу, кого — в другу і т. д. В окремих країнах (Фінляндія, Швейцарія) свобода вибору під час голосування не обмежується кандидатами тільки одного партійного списку.

Рідше використовується правило зв'язаних списків, за яким порядок розташування кандидатів у списку визначає сама партія, а виборець голосує за список у цілому (Албанія, Естонія, Ізраїль). У деяких країнах вибір го­лосуючого обмежується одним кандидатом у відповідному списку (Бельгія, Данія, Нідерланди). Таке правило гарантує політичним партіям обрання будь-якого кандидата, чиє прізвище стоїть у чільній частині списку в тому виборчому окрузі, де партії мають достатню і стабільну підтримку. Практич­но в таких випадках виборці позбавлені можливості визначити своє ставлен­ня до конкретних кандидатів.

Під час виборів за пропорційними системами звичайно утворюють досить великі за кількістю населення округи. Існує закономірність: у більших округах чіткіше виявляються переваги пропорціоналізму. Іде­альним варіантом вважається той, коли вся країна розглядається як єди­ний виборчий округ. Це має місце на парламентських виборах в Нідер­ландах та Ізраїлі. В Японії за таким принципом обирається частина депу­татів верхньої палати парламенту. Форма загальнодержавного виборчого округу прийнята і в деяких інших країнах. У багатьох країнах діє так званий принцип вирівнювання, за яким певна частина мандатів зазда­легідь виділяється для розподілу в масштабі всієї країни. Це робиться, щоб «вирівняти» деформації пропорціоналізму, які виявляються при роз­поділі мандатів в окремих округах.

Ще одним різновидом виборчих систем є змішані системи, яким властиві елементи мажоритаризму і пропорціоналізму. Характерним при­кладом змішаної системи є виборча система, встановлена законодавством ФРН. Половина депутатів нижньої палати парламенту тут обирається в одномандатних округах за мажоритарною системою відносної більшості. Інша половина обирається за пропорційною системою на основі партійних списків, висунутих у землях — суб'єктах федерації. Відповідно кожному виборцю надається два бюлетені. Один подається за конкретного канди­дата, другий — за список політичної партії.

Трапляються формальні сполучення мажоритаризму і про­порціоналізму. Наприклад, в Австралії нижня палата парламенту оби­рається за мажоритарною системою абсолютної більшості, а верхня — на основі пропорційного представництва. Змішані виборчі системи поширені в зарубіжних країнах.

Характеризуючи пропорційні і змішані виборчі системи, слід за­значити, що законодавство багатьох країн містить положення, які об'єктивно зумовлюють фактичне порушення пропорційного представництва. Найбільш характерним прикладом таких положень є норми, що рег­ламентують застосування так званих відсоткових застережень. Зокрема, у ФРН в розподілі мандатів на основі пропорціоналізму мають право бра­ти участь лише ті політичні партії, які одержали не менше 5 % голосів їх загальної кількості у масштабах усієї країни або провели в депутати своїх кандидатів не менше, ніж у трьох територіальних округах. Така практика характеризується в німецькій юридичній літературі як «заго­роджувальний пункт». Якщо зважити на те, що відсотковому застережен­ню на конкретних виборах можуть не відповідати кілька партій, значна кількість виборців залишиться практично не представленою.

Положення про відсоткові застереження можна знайти в законо­давстві більшості країн, де прийняті пропорційні та змішані виборчі сис­теми. Розглянуте й інші обмеження пропорційного представництва зви­чайно пояснюються потребами не розпорошувати політичні сили в парла­ментах і тим самим забезпечити стабільність уряду.

Подібні застереження об'єктивно сприяють зміцненню позицій ве­ликих партій і звужують сферу діяльності інших.

У цілому ж значення будь-яких виборчих систем не треба абсолю­тизувати. Вони звичайно сприймаються лише як спосіб наближення до більш-менш справедливого представництва і в жодному разі не як метод досягнення ідеального результату.