Государственный строй современной Великобритании

Тема 21. Государство и право Великобритании в Новейшее время

План

1. Общие тенденции развития английского консти­туционализма

2. Государственный строй современной Великобритании

3. Демократизация избирательного права в Новейшей истории Великобритании. Повышение роли законодательства

4. Гражданское право Великобритании: источники и тенденции развития.

5. Уголовное право Великобритании: источники и тенденции развития.

 

 

Цель: сформировать понятие об общих тенденциях развития английского конституционализма, о государственном строе современной Великобритании, о различных реформах в области избирательного права, о делегированном законодательстве и институтах гражданского и уголовного права.

 

1. Общие тенденции развития английского консти­туционализма

В Новейшее время Великобритания по-прежнему является парламентарной монархией. До сих пор в стране нет конституции в ее формально-юридическом значении. Поэтому неписаная и некодифицированная Конституция Великобритании – это, прежде всего, конституционные обычаи – например, регулирующие статус премьер-министра, состав и функции кабинета. Согласно конституционному обычаю, к примеру, монарх не может не подписать акт, принятый обеими палатами парламента(в 1967 г. этот обычай был закреплен законом). Важный источник современной британской неписаной конституции – это статуты (законы) – как старые – Великая хартия вольностей 1215, Билль о правах 1689, Законы о парламенте 1911, 1949, так и новые – Закон о палате общин 1978, Законы о пэрах 1963 г. и 1999 г. и т.п. Конституционно-правовых статутов в настоящее время свыше 50. Прецедентное право или совокупность решений высших судов по конституционным вопросам – это наиболее исторически знаменитый источник английской конституции. Известна, например, английская конституционно-правовая формула, созданная прецедентом, – «монарх никогда не умирает». Доктрина, т.е. мнения известных ученых (Брэктона, Дайси) по соответствующим вопросам, также играет роль источника британского конституционного права, но лишь когда пробел в праве не урегулирован статутом, прецедентом, конституционным соглашением.

В конституционно-политической жизни современной Великобритании, как и в Соединенных Штатах Америки, важное место занято двумя партиями (принцип двухпартийной системы). Партии влияют на избирательную кампанию по выборам кандидатов на высшие должности в государственном аппарате, включая премьер-министра страны. До 1900 г. двумя основными партиями Англии были консерваторы и либералы. Консервативная партия оформилась на основе партии ториев XVII в., и в настоящее время выражает интересы крупных промышленных и финансовых собственников; либеральная партия, традиционно опирающаяся на средний класс, возникла на основе партии вигов. Но с начала XX в. место либералов заняла лейбористская партия – одна из ведущих партий Социалистического интернационала, возникшая в 1901 г. как результат подъема европейского социал-демократического движения и появления в Англии социалистических групп и организаций. С 1918 г. в уставе лейбористской партии появился пункт о создании общественной собственности на средства производства, а в 1924 г. лидер лейбористов Р. Макдональд сформировал первое лейбористское правительство.

В Хартии лейбористов 1947 г. фигурировала идея «построения государства всеобщего благоденствия». Практические установки партии подразумевали частичную национализацию промышленности, усиленное налогообложение крупного капитала (тогда как консерваторы выступали за укрепление свободного частного предпринимательства и сокращение разных видов социальной помощи со стороны государства). По партийному Уставу лейбористов 1950 г. коллективное членство (главным образом, тред-юнионов) обеспечило массовость этой партии – свыше 6,5 млн коллективных и до 0,3 млн индивидуальных членов к концу XX в. На парламентских выборах 2005 г. лейбористы получили 9 562 122 голоса. В 1989 году лейбористы приняли новую программу. В ней, в частности, сказано: «Мы живем в капиталистическом обществе, и наша цель – не привести его к социализму, а заставить капитализм работать лучше». Партия перестала называться партией рабочих, она стала партией среднего класса.

С середины XX века ситуация с правящими партиями выглядела следующим образом:

 1945–1951 гг. – страной управляли лейбористы;

 1951–1964 гг. – консерваторы;

 1964–1970 гг. – лейбористы;

 1970–1974 гг. – консерваторы;

 1974–1979 гг. – лейбористы;

 1979–1996 гг. – консерваторы (период правления Маргарет Тэтчер);

 с 1997г. - 2010 – лейбористы.

 2010 – по настоящее время - консерваторы (с 13 июля 2016 года по 23 июля 2019 г — Тереза Мэй, с 24 июля 2019 года – консерватор Борис Джонсон).

В обеих партиях действует хорошо отлаженный механизм, позволяющий корректировать политический курс до выборов. Каждый член лейбористской партии может претендовать на пост председателя партии и потребовать партийного референдума. Ежегодно после «тронной речи» в течение 28 дней любой депутат-консерватор, заручившись поддержкой двух своих коллег, может спровоцировать перевыборы председателя партии.

Конечно, в британской политической жизни участвуют и другие партии, например, коммунистическая, партия «зеленых», но двухпартийная система сохраняется как один из неписаных английских конституционных обычаев. Кроме того, в XX веке значительно возросла роль лидера партии. На выборах 1951 года выдающийся лидер консерваторов Уинстон Черчилль обратился к одному из избирателей: «Вы поддержите меня?», на что тот ответил: «Я скорее проголосую за дьявола». Черчилль парировал: «Но если ваш друг не будет баллотироваться, тогда вспомните обо мне». К слову, выборы 1951 года консерваторы выиграли.

Государственный строй современной Великобритании

Политическая структура Великобритании основана на принципе квази-унитарного государства и конституционной монархии.

Корона Великобритании по-прежнему считается символом стабильности «старой, доброй Англии» и поддерживается как институт большинством англичан. При отсутствии писаной конституции власть монарха определяется установившимися политическими обычаями – например, за ним формально сохраняется право абсолютного вето, роспуска парламента и назначения премьер-министра. Королева председательствует на заседаниях Тайного совета и раз в неделю заслушивает доклад премьер-министра. Кроме того, она остается главой Содружества, насчитывающего около 50 стран, в основном бывших колоний Великобритании.

Прочие королевские полномочия, включая назначение министров кабинета, объявление войны и т.п., входящие в компетенцию исполнительной власти, осуществляются от имени Короны (The Crown) или Верховной государственной власти Премьер-министром. Роль Британского монарха в публичной политике, в основном, ограничена церемониальными функциями, однако монарх сохраняет некоторые исключительные королевские прерогативы.

Справочно. Юридически главой британского государства по-прежнему является Корона (король либо королева) – источник суверенитета и символ единства нации. Согласно доктрине монарх юридически занимает первое место в системе государственных органов, теоретически возглавляя исполнительную власть. Монарх в Великобритании – это символ преемственности государства и гарантия стабильности в обществе. Согласно Акту о престолонаследии 1701 г. в Великобритании действует кастильская система, по которой наследование трона умершего или отрекшегося монарха осуществляется старшим сыном, а при его отсутствии – старшей дочерью (но: «младший сын исключает старшую дочь»). Правило «монарх никогда не умирает» подразумевает, что в Великобритании не может быть междуцарствия, ведь система престолонаследия предусматривает постоянное функционирование института монархии.

С 1952 г. престол занимает Елизавета II из династии Виндзоров. Английский монарх должен быть протестантом по вероисповеданию (монарх – глава англиканской церкви) и не вправе состоять в браке с католиком. Его положение в нынешней системе власти определяется формулой «царствует, но не правит». Формально корона обладает значительными полномочиями, большинство которых определяется доктринальным понятием «королевская прерогатива», другие же в Новейшее время закрепляются законом. Королевская прерогатива – это совокупность полномочий монарха по общему праву, как бы присущая монарху от природы. Теоретически полномочия эти «неотъемлемые» и не могут быть ограничены даже Парламентом. Вместе с тем сегодня любое из полномочий монарха, входящих в королевскую прерогативу, может при необходимости стать предметом ограничительного законотворчества палат.

В английском конституционном праве различают два основных вида прерогатив монарха – личные и политические. К числу личных прерогатив монарха относятся: право на особый титул (этот титул носит только один человек в государстве), на атрибуты монаршей власти (титул, корона, скипетр, держава, мантия, трон), на двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи (эти лица носят различные придворные титулы), на освобождение от уплаты налогов. От последней привилегии в конце XX в. Елизавета II добровольно отказалась из-за опросов общественного мнения, показавших, что большая часть жителей страны неодобрительно реагирует на неуплату налогов королевской семьей. Личная прерогатива монарха включает также право на содержание за счет средств государственного бюджета. Так, в 1995 г. Парламент установил, что выплаты по цивильному листу на предстоящие 10 лет должны составить 7,9 млн. фунтов в год, а в 2000 г. лейбористское правительство Тони Блэра заморозило эту сумму. Кроме того, монарх, наследник престола и некоторые члены королевской семьи обладают значительной недвижимой собственностью (земли, дворцы), которая может приносить им доход, но отчуждать ее они не могут – в противоположность ценным бумагам, которыми распоряжаются свободно.

Еще одним примером личной прерогативы является давний конституционный прецедент, гласящий, что «монарх не может поступать неправильно («плохо»). Поэтому в плане личного судебного иммунитета монарх – лицо неприкосновенное, которое не может быть задержано, не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности – хотя Корона как институт власти может выступать ответчиком в суде.

Теоретически монарх нейтрален, так как не является членом какой-либо партии и не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством (за монарха в силу правила о контрасигнатуре отвечают министры). Но существуют политические прерогативы британской Короны. Королева председательствует на заседаниях Тайного совета и еженедельно заслушивает доклад премьер-министра. Корона формально остается главой Содружества наций, насчитывающего более 50 стран (бывших колоний Великобритании). Еще Вестминстерский статут 11 декабря 1931 г. отменил право правительства Великобритании вмешиваться во внутренние дела доминионов и запретил английскому парламенту издавать обязательные для стран Содружества законы. Сейчас Содружество – это формально-юридическое сообщество бывших британских колоний, доминионов, протекторатов, подмандатных территорий, 18 из которых официально считают британскую корону главой своего государства.

Как отмечалось, наряду с двумя палатами монарх считается составной частью Парламента. Но парадокс состоит в том, что, являясь частью Парламента, монарх не вправе посещать его заседания без специального приглашения. Правда, из этого правила есть исключение, связанное с еще одной королевской политической прерогативой: открытия ежегодной сессии Парламента и выступления главы государства на совместном заседании палат с тронной речью. Но поскольку монарх лишь зачитывает текст, подготовленный Премьер-министром, и не может изменить в нем ни слова, то, по сути, тронная речь – это программа Правительства на предстоящий год. Королевской прерогативой является и утверждение законов, принятых палатами Парламента. Формально монарх обладает правом абсолютного вето, которое, однако, с 1707 г. не использовалось. Наконец, королеве принадлежит право роспуска нижней палаты Парламента с назначением даты новых выборов, но и это она делает только по указанию Премьер-министра.

Среди государственных институтов Великобритании Новейшего времени важное место продолжает занимать правительство: его влияние явно превосходит влияние парламента. К тому же Новейшее время характеризуется дальнейшим снижением роли монарха в государственных делах и усилением власти премьер-министра. Последний приобрел самостоятельный конституционный статус; с 20-х годов XX века он избирается только из членов палаты общин. Премьеру как лидеру преобладающей в палате общин партии принадлежит право решать вопрос о роспуске парламента, и монарх (по конституционному обычаю) должен следовать этой его просьбе. По личному представлению премьера производятся награждения большинством британских орденов, присвоения титулов, а также определяется персональный состав правительства (в соответствии с пожеланиями партий).

На протяжении XX века все разнообразнее становится состав правительства.

В него входят, как минимум, четыре категории членов:

1) главы ведомств, т.е. государственные секретари и лорды;

2) министры «без портфеля» (появились в 1915 г.), и лорды специальных поручений;

3) государственные министры – заместители министров первой категории (учреждены в 1969 году);

4) младшие министры, или парламентские секретари.

 Примерно 20–22 члена правительства традиционно составляют кабинет, на который возложены полномочия по окончательному определению политики, руководству всем исполнительным аппаратом, постоянной координации работы министерств и ведомств. Акт о министрах Короны 1937 года определил размеры жалованья высшим должностным лицам государства, и премьер-министр наряду с другими министрами стал получать жалованье из государственной казны.

 

В Новейшее время в Великобритании, как и в других индустриально развитых странах, наблюдается тенденция к падению роли парламента («кризис парламентского верховенства») в публично-правовой жизни. По мнению проф. М. Ф. Чудакова, компетенция английского парламента является «абсолютно неопределенной» и, стало быть, очень широкой. Однако парламент Великобритании в наши дни – это уже не тот орган, о котором несколько столетий назад говорилось, что он «может все, не может лишь переделать мужчину в женщину и наоборот». Принцип парламентского верховенства с начала XX в. сомнителен из-за права исполнительной власти издавать предписания, имеющие силу закона – акты делегированного законодательства: в Великобритании с начала XXI в. ежегодно издается около 100 статутов (законов) и 3000 делегированных нормативных актов.

Наряду с масштабным делегированным правотворчеством в современной Великобритании появилась доктрина «исполнительной парламентской власти», которая предполагает широкое участие исполнительной власти в делах власти законодательной. Как известно, в Великобритании нет принципа несовместимости: для членов кабинета министров в палате общин даже существует своеобразная квота в 95 мест. Поэтому de facto только правительство обладает в палате общин законодательной инициативой, и ни один законопроект не будет принят палатой, если он не пользуется правительственной поддержкой. Британский парламент выполняет почти служебную роль при правительстве, принимая 90 % с лишним биллей (законопроектов), которые внесены правительством. Идея разделения властей при таком положении дел не существует в чистом виде в Великобритании, о чем еще в XIX в. говорил автор трактата «Английская Конституция» У. Бэйджот. Тем не менее, там гарантируется реализация доктрины правового государства сочетанием сильной власти кабинета министров с принципом «ответственного правительства» при принятии важнейших решений.

По точному смыслу британской Конституции в структурном плане парламент – это триединое учреждение. Он включает в себя главу государства (монарха), Палату лордов (исторически – палату знати и высшего духовенства), Палату общин (исторически – палату простолюдинов). В Новейшей истории внутренняя эволюция парламента в главном характеризуется возрастанием значения Палаты общин по сравнению с Палатой лордов. Это объективный процесс повышения веса демократически избранных депутатов. Когда говорят о британском народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, то речь идет, прежде всего, о Палате общин, так как именно она непосредственно формируется избирателями. Нижняя палата парламента формируется на издавна присущих ей началах выборности, причем теперь это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Согласно Акту о народном представительстве от 9 марта 2000 г., на парламентских выборах имеют право голосовать лица, достигшие 18 лет, а также граждане Ирландской Республики (не допускаются к голосованию лица, находящиеся в психиатрических лечебницах и в местах заключения). Число избранных депутатов Палаты общин соответствует количеству избирательных округов (в настоящее время – 646 парламентариев и соответственно 646 округов). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) – 40 депутатов. Палата избирается сроком на 5 лет по одномандатным избирательным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства – т.е. в один тур. С начала XX в. деятельность депутатов Палаты общин является оплачиваемой.

Еще Закон о парламенте 1911 г. установил законодательный приоритет Палаты общин: впредь любой финансовый законопроект Палаты общин не требовал одобрения пэров. По этому же Закону не требовалось согласия Палаты лордов и на любой другой законопроект, если он был одобрен Палатой общин на трех сессиях подряд. Отменялось право полного законодательного вето со стороны Палаты лордов – за ней сохранилось лишь право отсрочить введение закона на два года.

Работой палаты общин руководит спикер, выбираемый на четыре года. После избрания спикер оставляет свою партийную принадлежность, он становится «общим голосом», и в его отсутствие палата пребывает в полном молчании (значительную роль спикера подчеркивает и его внешний вид: черная мантия, расшитая золотом, парик, парламентский молоток в руках). Спикер определяет очередность обсуждения резолюций и законопроектов и голосования, может потребовать от премьера и любого члена кабинета ответа на любой вопрос, приостановить деятельность правительства и назначить чрезвычайные дебаты. Важная функция спикера – обеспечение соблюдения культуры, этики в общении членов палаты, в процессе ее работы, т.к. «великая политика не может быть сформулирована низкими словами» (с 1871 года в палате используется нормативный справочник, в который заносятся грубые слова, сказанные каким-нибудь депутатом и запрещенные к употреблению). Спикер не подотчетен: он руководствуется своей совестью и вековыми парламентскими традициями, и по окончании полномочий он становится пожизненным лордом-пэром Англии (членом палаты лордов).

Во главе Палаты лордов стоит Лорд-канцлер, входящий в состав Кабинета и назначаемый монархом по предложению Премьер-министра сроком на 5 лет. После Второй мировой войны законодательные полномочия лордов стали ограниченными: с 1945 г. установлено, что Палата лордов обязана утверждать любой билль, принятый палатой общин во исполнение предвыборной программы победившей партии. Наконец, с 1949 г. право отлагательного вето за палатой лордов сохраняется лишь на один год. До реформы конца XX в. в Палате лордов было около 1200 пэров, что почти вдвое превышало численный состав нижней палаты.

11 ноября 1999 г. был принят Акт о Палате лордов, направленный против института наследственных пэров. Поводом для этой реформы стало многолетнее оппозиционное отношение верхней палаты к лейбористам. Неудивительно, что лейбористское правительство Э. Блэра, придя к власти, реализовало давно намечавшиеся реформы и лишило большинство наследственных пэров их привилегии заседать в парламенте.

На 1 марта 2010 г. Палата лордов (всего в Палате 733 члена) имела три вида членства: 1) 26 духовных лордов (архиепископы Йоркский и Кентерберийский, епископы англиканской церкви); 2) 92 наследственных пэра (герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны); 3) 615 пожизненных пэров. Последние были учреждены Актом о пожизненных пэрах в 1958 г., в соответствии с которым лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы (он даруется монархом по рекомендации Премьер-министра) и пожизненное место в Палате лордов. До 1958 г. женщины были лишены права заседать в Палате лордов, но Закон дал такое право пожизненным пэрам. Среди пожизненных пэров более 50 % составляют бывшие члены Палаты общин (М. Тэтчер), остальные – это видные деятели литературы и искусства, представители бизнеса, дипломаты, политические лидеры в отставке.

Несмотря на многочисленный состав, активное участие в работе Палаты лордов принимают в основном пожизненные пэры. Кворум для заседания составляет всего 3 человека. Деятельность депутатов Палаты лордов не оплачивается.

Что касается третьей ветви власти, то древнейшим высшим судебным органом в Англии, юрисдикция которого до наших дней распространяется на территорию всего государства, является Судебный комитет Тайного совета при монархе. Комитет существует как апелляционная инстанция на решения церковных судов и медицинских трибуналов.

Важное значение в модернизации судебной системы Великобритании сыграл Закон о судах 1971 года, который ликвидировал ряд средневековых судебных инстанций (суды ассизов), унифицировал деятельность судов соответствующих округов, а главное – создал Суд Короны, вошедший в систему высших судов страны.

До принятия Закона о конституционной реформе 2005 г. Палата лордов представляла собой апелляционную инстанцию по гражданским и уголовным делам. Сейчас судебные функции Палата не выполняет, поскольку с 1 октября 2009 г. впервые в истории страны начал функционировать Верховный суд Великобритании, который состоит из 12 независимых от правительства и парламента судей (число судей равняется прежнему числу апелляционных лордов в Палате лордов). Верховный суд Великобритании стал включать в себя: Высокий суд (гражданские дела), Суд Короны (уголовные дела и часть гражданских дел) и Апелляционный суд (гражданское и уголовное отделения). Их структура и юрисдикция регулируются, в частности, Законом 1981 года о Верховном суде, Законом о судах графств 1984 года, Законом о судах и юридических услугах 1999 года.

Местное управление в современной Великобритании основано на консолидированном Акте о местном самоуправлении 2000 г.

Однако крупнейшая реформа местного самоуправления Англии и Уэльса была проведена почти тремя десятилетиями ранее, в 1974 г., а местное самоуправление Лондона было реорганизовано еще раньше – в 1965 г.

Для муниципалитетов Великобритании по-прежнему характерна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. Главными принципами являются следующие: все органы местного управления являются юридическими лицами; финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов; руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.

Актом о местном управлении 1972 г. Англия в целях реорганизации муниципального самоуправления с 1 апреля 1974 г. была разделена на графства, а в графствах были образованы районы местного самоуправления, называемые округами. Сельские округа разделены на приходы. Отдельный регион может, таким образом, иметь три уровня местного управления: совет графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода), но на большей территории страны действуют два уровня: советы графств и советы округов.

Справочно. Полномочия между различными уровнями местного управления распределяет Парламент, причем в Англии действует довольно жесткое разделение функций: каждый орган уполномочен осуществлять управление по принципу inter vires, означающему действия в пределах своих полномочий. Акты местных властей, совершенные с превышением полномочий (ultra vires), могут быть признаны судом не имеющими силы. В ведении советов графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты и т.д. Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, утилизацией отходов, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением. Приходские советы выделяют земельные участки под пешеходные дорожки, места для отдыха, автобусные стоянки, погребение. Допускается передача отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней), однако есть исключения – не допускается делегирование функций, связанных с взиманием налогов.

В каждом английском графстве и округе образуется Главный совет, состоящий из председателя и советников. Советники избираются на основе всеобщего избирательного права на 4 года, но каждый год их состав обновляется на 1/3. Как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 чел.). Советники не вправе получать жалованье, однако компенсации им могут быть предусмотрены. Член совета может письменно отказаться от должности, и такое заявление не может быть затребовано обратно, вступая в силу немедленно.

Председатель (президент) совета избирается каждый год весной на собрании совета из его членов, и пребывание одного советника в этой должности фактически может занять весь срок действия депутатского мандата (4 года) – до тех пор, пока председатель справляется со своими обязанностями. Председатель обычно руководит заседаниями совета, обладая правом решающего голоса (при равенстве голосов), по должности является членом большинства или всех комиссий совета. В отличие от советников он получает жалованье в размере, назначенном советом.

Особенностью местного управления Великобритании является фактическое осуществление функций совета его комитетами (комиссиями), виды, численный состав и срок полномочий которых определяются регламентами советов. Как и в парламенте, партийный состав комитета должен отражать соотношение политических сил в самом совете. Комитеты могут быть отраслевые и функциональные, постоянные и временные. К работе комитетов могут также привлекаться профессионалы.

Закон о местном управлении 2000 г. продолжил курс, начатый одноименными Законами 1929, 1933 и 1972, 1999 гг., на некоторое ограничение самостоятельности муниципалитетов Англии. Особенно это касается финансовых полномочий (выдачи дотаций правительством), которые в наибольшей степени регулируются центральными властями. В остальном же советники муниципалитетов обладают значительной свободой в принятии решений и выполнении возложенных на них обязанностей. Но в то же время применение доктрины ultra vires может привести к отмене английским правительством любого решения муниципалитета как выходящего за рамки закона.

Таким образом, развитие государственно-политической системы Великобритании в рассматриваемый период свидетельствует о большом политическом весе правительственных институтов исполнительной власти даже – при наличии устойчивой системы партийно-политического представительства.