Глава 2. Перспективы развития в сфере правового регулирования труда государственных служащих

Необходимость дальнейшего развития законодательства о государственной службе очевидна. Вопрос в том, в каком направлении должно совершенствоваться такое законодательство.

Отметим две основные позиции по данному вопросу. Первая - совершенствование действующего законодательства путем внесения в него соответствующих изменений и дополнений и принятия в его развитие ряда специальных законов. Вторая - разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно - служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу. Основной его задачей является создание профессиональной государственной службы, объединяющей в единую систему федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Таким актом, по мнению сторонников этой идеи, должен быть Кодекс государственной службы РФ (КГС РФ) или Кодекс гражданской государственной службы РФ (КГГС РФ).

Идея создания Кодекса государственной службы высказывалась давно, однако реального воплощения она так и не получила. И это вполне закономерно, так как она не соответствует системе права, сложившейся в Российской Федерации, и положениям Конституции РФ, определившим, что в исключительном ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба.

Как справедливо подчеркивается в правовой литературе, кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений [9, с. 21]. Исполнение же государственной службы, как уже отмечалось, влечет за собой возникновение разного рода отношений, входящих в предмет различных отраслей права. Поэтому представляется весьма проблематичным создание полноценной общей части, наличие которой предполагает такой закон, как кодекс, и от содержания которой зависит стройность, целостность и законченность законодательного акта. Однако если даже допустить, что такая общая часть будет разработана, возникнет целый ряд серьезных проблем, связанных с содержанием особенной части кодекса. Особенная часть КГС РФ, по мнению его сторонников, должна включать положения об основных институтах государственной службы: о поступлении на государственную службу, прохождении службы, гарантиях и компенсациях на государственной службе и др. При этом, как того требует крупный кодифицированный законодательный акт, в нем должен получить исчерпывающую регламентацию весь круг отношений, возникающих в связи с исполнением государственной службы. В связи с этим возникнет ситуация, при которой два кодифицированных акта (предлагаемый КГС и КЗоТ) будут содержать практически идентичные нормы, что и подтверждает один из проектов КГС, в котором почти дословно воспроизводилось большинство норм КЗоТ, в том числе о порядке заключения трудового и коллективного договоров, о привлечении к материальной ответственности, о рабочем времени и времени отдыха, об охране труда, о порядке рассмотрения трудовых споров и т.д.[10, c. 57]. Ни с теоретической, ни с практической точки зрения такое положение не может быть признано правомерным и целесообразным.

Следует отметить также, что правовое регулирование труда государственных служащих не может быть ограничено рамками КГС. Каким бы исчерпывающим он ни представлялся, он не может охватить все отношения, возникающие в связи с исполнением государственной службы, в частности, отношения, требующие особого правового регулирования.

Другой трудноразрешимой проблемой, о которой уже упоминалось, является проблема разграничения полномочий, в том числе в области правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, между Российской Федерацией и ее субъектами, если учесть, что в соответствии с действующим Законом о государственной службе субъекты РФ при сохранении основных требований и положений Федерального закона по целому ряду вопросов вправе принимать собственные решения. Максимально полное и непосредственное регулирование КГС РФ всех отношений, связанных с исполнением государственной службы на всех уровнях, как это мыслится, лишит их такого права, что вряд ли будет ими безоговорочно принято.

Все сказанное свидетельствует о том, что более правильный путь развития законодательства о государственной службе - совершенствование действующего Закона о государственной службе и принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах.

Именно так можно создать государственную службу в Российской Федерации, основанную на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства.

Заключение.

Тот факт, что государственные служащие не являются обычными работниками, не подвергается сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов трудового правоотношения. Учитывая как раз это, Закон о государственной службе предусмотрел, что на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, установленными законом.

Наличие особенностей в правовом регулировании трудовых отношений государственных служащих никоим образом не меняет сущности этих отношений. Такая возможность предусмотрена Трудовым Кодексом РФ, что в полной мере отвечает одному из основных принципов трудового права - принципу единства и дифференциации условий труда.

В правовой литературе по трудовому праву справедливо подчеркивается, что служение государству - это, по сути, трудовая деятельность, осуществляемая на основе найма, где работником является государственный служащий, а нанимателем - государственный орган. Отношения государственного служащего с государственным органом, в котором он состоит на службе, это не что иное, как трудовые правоотношения [10, с. 57].

Таким образом, и действующее российское законодательство, и международные правовые нормы вполне обоснованно исходят из того, что профессиональная деятельность государственных служащих - это трудовая деятельность особого рода. Осуществляя ее, государственные служащие вступают в трудовые отношения, составляющие предмет трудового права.

Закон во многих случаях определяет лишь основные направления и принципы государственной службы, имея в виду, что в их развитие будут приняты специальные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Однако на сегодня практически ни по одному из вопросов, по которым должны действовать специальные законы, такие законы не приняты, что вызывает серьезные затруднения на практике. Правильный путь развития законодательства о государственной службе - совершенствование действующего Закона о государственной службе и принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах.

Именно так можно создать государственную службу в Российской Федерации, основанную на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства.