G. Институциональные вопросы

Успех любой системы управления земельными ресурсами широкого спектра действия зависит от ряда институциональных вопросов, которые решаются, если предполагается получить выгоды, о которых говорилось выше. В частности, очень важно ориентироваться на потребности пользователей информации о земле. В число этих потребителей входят:

(a) правительство: сельское и лесное хозяйство, оборона, образование, окружающая среда, экономика, здравоохранение, автомобильные дороги и транспорт, жилищное строительство, внутренние дела и полиция, юстиция, земли и съемка; местное самоуправление, природные ресурсы, планирование и развитие, энергетика и электроснабжение, общественные работы, торговля и промышленность и т. д.;

(b) частный сектор: архитекторы, банки и строительно-сберегательные общества, строительные компании, экономисты, технические фирмы, экологи, фермеры и лесопромышленники, консультанты по финансам и страхованию, инвесторы, собственники земли и недвижимости, юристы и нотариусы, специалисты по маркетингу, проектировщики, застройщики, управляющие имуществом, агенты по операциям с недвижимостью, землемеры и оценщики и т. д.

Продукция, нужная каждому потребителю, будет разной, хотя общей темой являются права собственности на землю, ее стоимость и использование, включая информацию о правах, ограничениях и обязательствах, которые, например, являются результатом законодательства, предназначенного для защиты окружающей среды. В то время как подробные земельно-учетные данные о почвах, водных ресурсах, видах сельскохозяйственных культур, урожайности и т. д. могут быть полезными для каких-то сельскохозяйственных целей, мало есть свидетельств тому, что сбор, хранение и анализ этих данных были экономически эффективными или необходимы в современной рыночной экономике. Требования к информации о земле необходимо постоянно пересматривать в свете современных методов сбора и обработки данных и меняющихся потребностей экономики и общества. Весьма важно расставить приоритеты в соответствии с имеющимися ресурсами и создать информационные системы, которые всегда могут поддерживаться в актуальном состоянии.

38

Обычно считается, что государство должно играть господствующую роль в создании и ведении системы кадастра или регистрации земель. В некоторых странах ответственность за регистрацию земель отведена судам, которые также отвечают за рассмотрение апелляций. У судов уходит много времени на решение и регулирование земельных вопросов, что приводит к задержке по другим делам, находящимся в судопроизводстве. Это послужило причиной издания в 1986 г. Советом Министров Европейского Союза рекомендаций по мерам предотвращения и устранения чрезмерной нагрузки на суды. Лучше, если другой орган, а не суд, будет выполнять административные функции по регистрации правовых титулов на землю, оставляя суду разбор споров, если и когда они возникают.

Опыт показывает, что правительства должны субсидировать затраты по первичной регистрации правового титула на землю и создание базовых карт для поддержки регистрации земель и кадастра. Впоследствии операционные расходы на ведение системы управления земельными ресурсами могут и желательно должны полностью покрываться пользователями в виде регистрационных сборов и с помощью продажи информации, связанной с землей, и предоставления услуг.

Многие затраты могут покрываться с помощью продажи информации, связанной с землей, хотя даже в рыночной экономике может быть трудным определить их истинную цену. Во многих странах карты являются пригодным для продажи товаром, но традиционно или недоступны, так как военные считают, что они содержат то, что касается государственной безопасности, или же поступили в продажу по нереально низким ценам, которые искажают рынок.

Во многих странах стоит неотложная задача для учреждений сферы управления земельными ресурсами стать экономически самостоятельными и покрывать все свои эксплуатационные расходы, в том числе на регулярную модернизацию всех их технических средств. Это заставило такие учреждения работать как коммерческие предприятия, перенимая некоторые особенности частного сектора. В некоторых случаях это привело к формальному частно-государственному партнерству, хотя деловой риск обычно остается за государственным сектором. Учреждения остаются “не ставящими целью извлечение прибыли”, но они являются также “не ставящими целью нести убытки”, устанавливая плату, которая удовлетворяет потребности в обслуживании при наиболее возможно низких расходах для пользователей.

Ресурсы, которыми располагает частный сектор, могут использоваться, чтобы дополнить работу государственного сектора через государственно-частное партнерство. Влияние и степень вовлеченности частного сектора различны в разных странах. Государственно-частное партнерство в европейских странах имеет различные формы. В некоторых странах государственные чиновники выполняют все установленные законом задачи, в других же работа может производиться специалистами с лицензиями (такими как нотариусы и лицензированные геодезисты). Кроме того, ряд задач, которые не ограничиваются законом, может выполняться по контракту.

В некоторых случаях (например, в Швеции и Финляндии) государство ведает юридической частью землеустройства, используя государственные органы при

39

небольшом участии частного сектора. Однако во многих странах съемку границ отдельных объектов недвижимости осуществляют лицензированные землемеры, тогда как в некоторых странах частным юристам разрешено выполнять функции государственных нотариусов, проверяя все необходимые документы перед их регистрацией и делая на заявлении о передаче земли надпись, удостоверяющую, что соответствующие лица являются действительными собственниками земли.

В случае если работа поручается частным лицам, должны быть нормы, которые гарантируют качество предоставляемых продукта или услуги. Эти нормы должны касаться уровня профессиональной подготовки (образование, практика, этическое поведение), уровня необходимой компетентности, показателей и обязанности хорошо исполнять работу, а также уровня ответственности в случае ошибок.

Допустим, правительство поощряет государственно-частное партнерство, тогда оно должно разработать необходимое законодательство и решить, какие задачи могут быть поделены с частным сектором. Частный сектор должен быть способен предоставить (с необходимыми навыками) оборудование и ликвидный капитал. Персонал в государственных учреждениях должен желать работать с частным сектором и принять на себя текущий контроль, а не исполнительную роль.

Данные, собранные центральными или другими государственными органами, могут быть сделаны общедоступными для коммерческого использования при условии защиты прав отдельных граждан на неприкосновенность частной жизни. Если это происходит, государство нуждается в защите своих инвестиций в информацию о земле в интересах налогоплательщика так же, как и частный сектор нуждается в защите своих интересов. Важно обеспечить, чтобы те, кто понес расходы при сборе данных или создании продукции, получили справедливую компенсацию. Защита может обеспечиваться с помощью ценовой политики и законов об интеллектуальной собственности, особенно о защите баз данных и авторских правах. В большинстве стран действуют международные договоры об авторских правах, главным образом, как результат Бернской конвенции о защите литературных и художественных произведений.

В настоящее время большинство органов сферы управления земельными ресурсами приняли ориентированный на рынок подход к предоставлению земельно-информационных товаров и услуг. При принятии такого подхода необходимо определить, кто является потребителями на рынке данных, связанных с землей, и какая базовая информация им нужна. Для оказания услуг в масштабе страны может быть необходимым допустить перекрестное субсидирование сбора, обработки и распространения данных, связанных с землей, с тем, чтобы обеспечить полный охват страны. Такая поддержка управления данными должна быть прозрачной, чтобы конкуренция с частным сектором не только была честной, но и воспринималась как честная.

Кроме того, что государство является регулятором земельного рынка и обеспечивает земельный рынок инфраструктурой, оно также владеет и содержит значительные площади земли и недвижимости. В некоторых странах функции землеустройства, управления земельными ресурсами и определения земельной политики совмещены в одном ведомстве. Хотя такая организация имеет много преимуществ, особенно в связи

40

с эффективностью услуг, которые она предоставляет, она может дать правительству преимущество в конкурентоспособности над другими собственниками земли и создать недоверие на земельном рынке. В качестве собственников земли правительства не должны пользоваться привилегиями, которые ставят их над другими участниками земельного рынка.