Исследование коммуникативной подсистемы

Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Постановление) несколько упорядочило взаимодействие полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти, хотя самой проблемы «встраивания» полпредов с систему федеральных органов исполнительной власти не решило.

Согласно п. 1 Постановления Правительство Российской Федерации: приглашает полномочных представителей на свои заседания, на заседания подведомственных комиссий с правом совещательного голоса, а также по обращениям полномочных представителей разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, создает для этого согласительные комиссии с участием заинтересованных сторон и работников аппаратов полномочных представителей. Как видно из приведенного перечня, сфера взаимодействия полномочных представителей с Правительством РФ достаточно узка.

Несколько шире область взаимодействия полпредов с руководителями федеральных органов исполнительной власти.

Основной характеристикой современного состояния института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах является неопределенность их статуса, которая дает знать о себе по следующим направлениям.

Первое. Для полномочных представителей характерна тенденция доминирования над с субъектами Федерации в федеративных отношениях, а подчас и формирования неких надсубъектных структур публичной власти. Вместе с тем, федеральные округа и субъекты Федерации – это «параллельные» структуры, пересечение функций которых на почве федеративных отношений возможно только по узко ограниченному кругу вопросов. Полномочные представители не должны тем или иным образом стоять над руководителями субъектов Федерации, сковывать их самостоятельность избыточным контролем, вмешиваться в их деятельность. На практике это, к сожалению, встречается довольно часто. Причина этого явления кроется в нечеткости статуса самих полномочных представителей, в недостаточной регламентации условий, на которых они осуществляют взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с органами местного самоуправления.

Второе. Этому способствуют и наметившиеся изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, синхронизирующие ее со схемой федеральных округов, дублирующих функции государственных органов. Так, согласно п. 10 Положения в состав аппарата полномочного представителя Президента в федеральном округе входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента в целях контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ. Согласно п. 6 Положения эта же функция закреплена и за полномочным представителем Президента в федеральном округе. Если учесть, что аналогичные функции имеются и у органов юстиции, и у прокуратуры, то в итоге мы получим многократное дублирование одних и тех же полномочий федеральных органов власти в территориальном срезе их деятельности.

Третье. Несмотря на значительный объем функций полномочного представителя Президента в федеральном округе, на практике он обладает очень ограниченными реальными механизмами влияния на деятельность территориальных органов исполнительной власти (участие в работе региональных коллегий органов исполнительной власти, согласование кадровых вопросов, организация контроля за исполнением федерального законодательства). Контрольные функции полномочных представителей также недостаточно регламентированы законодательством РФ и во многом пересекаются с функциями иных органов власти (в частности, правоохранительных органов). Во избежание взаимного дублирования и нерационального использования сил следует более четко разграничить компетенцию правоохранительных органов разных уровней в процессе координации деятельности по борьбе с преступностью, круг ее участников, приоритетные направления, формы и методы координации.

Четвертое. Полпреды всё более становятся силовыми структурами, «стягивающими» на себя значительный объем правоохранительных функций, что превращает их в своеобразное «государево око» в системе федеративных отношений. Активно создаются окружные структуры правоохранительных органов, выполняющих контрольные и управленческие функции. Аналогичные реформы были проведены и в системе прокуратуры. Прокурор федерального округа получил ранг заместителя генерального прокурора РФ и соответствующие полномочия. Были учреждены управления генеральной прокуратуры в федеральных округах, на которые были возложены следующие полномочия: координация деятельности правоохранительных органов, надзор за исполнением законов, за соблюдением прав человека и др. С привязкой к схеме федеральных округов создаются и иные «силовые» и контролирующие органы.

На определенном этапе развития российского федерализма, в эпоху т.н. парада суверенитетов, демонстративного неподчинения ряда регионов Конституции РФ и федеральному законодательству, такой подход был вполне оправдан необходимостью сохранения территориальной целостности страны. Однако на сегодняшнем этапе эволюции федеративных отношений в нашей стране сосредоточение силовых структур на окружном уровне может быть продиктовано только реальной угрозой национальной безопасности страны. При отсутствии таковой модель федеральных округов как элемента жесткой вертикали власти в значительной мере теряет свой смысл.

Пятое. Одной из основных целей образования федеральных округов было продекларированное сокращение государственного аппарата за счет наведения порядка в функционировании территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а также упразднения института представителей Президента в субъектах РФ. Однако практика несколько скорректировала эти планы. Количество территориальных органов осталось практически прежним, а вот аппараты самих полномочных представителей Президента РФ на сегодняшний момент представляют собой массивные управленческие структуры.

Согласно п. 11 Положения полномочные представители самостоятельно формируют свои аппараты. Они не связаны жесткими требованиями по его структурированию, поскольку каждый округ обладает определенной спецификой, однако, в этой области уже наметились определенные общие моменты. Распространенной практикой для большинства округов стало назначение семи заместителей полномочного представителя, из которых два являются первыми. Кроме них в состав аппаратов входят главные федеральные и федеральные инспектора, как правило, по количеству субъектов РФ, входящих в округ с прежним, если не большим, чем у представителей Президента РФ в субъектах РФ, аппаратом. В аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеются различные структурные подразделения.

Кроме того, при полномочных представителях функционирует разветвленная система консультативных, совещательных органов, различных советов (руководителей субъектов РФ, по местному самоуправлению, по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, по взаимодействию с религиозными объединениями и СМИ и пр.), экспертных и консультативных советов (по экономическому развитию и инвестициям, по иностранным инвестициям, по национальной и миграционной политике и пр.), государственных инспекций (по курортам и пр.) и аналогичных органов (центры стратегических исследований, коллегии по безопасности, экспертные политические советы, консультативные ученые советы, координационные советы председателей судов субъектов РФ)[105]. В состав указанных органов могут входить более мелкие структурные подразделения.

Особого внимания в этой связи заслуживают главные федеральные и федеральные инспектора по субъектам РФ, чьи «рабочие места» находятся непосредственно в регионах. Их статус еще менее ясен, чем статус полномочных представителей. На практике это влечет уже не четырехкратное, а пятикратное дублирование определенных функций регионального управления (органы власти субъектов РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, Главное контрольное управление Президента, полномочные представители Президента и федеральные инспектора). Если к этому добавить еще и деятельность Счетной палаты, то сразу станет ясно, почему со стороны самих субъектов Федерации идея «усиления» федеральных округов не находит положительного отклика.

При полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах созданы мощные управленческие структуры, обладающие значительным административным ресурсом, сфера применения которого законодательством РФ пока не определена. Обращает на себя внимание и тот факт, что роль полномочных представителей всё больше политизируется. В рамках господствующей государственно-правовой доктрины округа рассматриваются в качестве политического «коридора», «прокладки» между центром и регионами, а аппараты полномочных представителей – в качестве филиалов Администрации Президента на местах.

Нельзя не отметить факт возможности «непосредственного» обращения населения с помощью приемной Президента. Приёмная Президента Российской Федерации организуется в целях обеспечения рассмотрения в пределах субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах Уральского федерального округа, устных и письменных обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации. Деятельность приёмной Президента Российской Федерации обеспечивается аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе.