Сферой туризма в Российской Федерации

 

Поскольку развитие туризма России во многом объективно зависит от многочисленных факторов экзогенного и эндогенного характера, но и способов национального контроля над этой отраслью, то формирование системы управления туризмом закономерно требует поиска новых форм государственного регулирования и поддержки развития национального туристского комплекса. Следует также иметь в виду, что туризм, как наиболее динамичная отрасль национальной экономики предъявляет особые требования к государственному регулированию. Механизм регулирования должен основываться на первичности рыночных отношений в туризме как объективной реальности. Это означает, что во взаимодействии государственное регулирование – рынок первичным звеном должен быть рынок, а государственное регулирование должно выступать как вспомогательный инструмент, обеспечивающий выравнивание его негативных действий. Отдав полностью туризм на откуп действию рыночных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловеческим ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. Именно поэтому государство должно предусмотреть механизмы, сдерживающие стихийное развитие отрасли и направляющие его в цивилизованное русло. Международный форум, проходивший в марте 1995 г. в Кадиссе (Испания), констатировал, что государство должно отвечать за следующие сферы, имеющие важное отношение для внутреннего туризма:

1) развитие туристской инфраструктуры;

2) обеспечение льготного налогового и административного режима для туристских фирм;

3)внедрение экономических и статистических механизмов, которые позволят вести объективный статистический учет и контроль за состоянием и развитием туризма.

Анализ конкурентных преимуществ и слабостей Российской Федерации на рынке въездного и внутреннего туризма показывает на необходимость  обеспечения стимулов для успешного развития въездного и внутреннего туризма в Российской Федерации как одного из элементов экономического роста, укрепления международного авторитета страны и повышения качества жизни населения посредством решения следующих задач:

1)совершенствование нормативного правового регулирования в сфере туризма;

2)развитие и совершенствование туристской инфраструктуры, том числе сопутствующей (транспорт, общественное питание, индустрия развлечений и т.д.);

3)создание новых приоритетных туристских центров;

4)рекламно-информационное имиджевое продвижение России как страны, благоприятной для туризма, на мировом и внутреннем туристских рынках;

5)повышение качества туристских и сопутствующих услуг;

6)совершенствование визовой политики, в том числе в направлении упрощения въезда в нашу страну туристов из стран, безопасных в миграционном отношении;

7)обеспечение условий для личной безопасности туристов.

Законодательное отлучение в России туризма от рынка обернулось на практике тем, что сфера коммерческих туристских услуг оказалась в руках не социального, а полностью коммерческого туризма. В итоге исчез дешевый туристский продукт. Для 90 миллионов российских граждан отдыхать у себя в стране стало недоступным. Базовое конституционное положение о том, что Российская Федерация – социальное государство, зависло, не поддается реализации, если рассматривать права граждан, гарантированно относящиеся к сфере туризма.

Возрождению социального туризма может способствовать принятие закона «О социальном туризме», нацеленного на то, чтобы заложить надежный правовой фундамент для возрождения в России общедоступного, социально ориентированного туризма: детско-юношеского, самодеятельного, лечебно-оздоровительного, экологического и культурно-познавательного, семейных путешествий и туризма для молодежи, ветеранов, инвалидов. 

Также в целях совершенствования законодательства о туризме требуют рассмотрения вопросы  повышения юридической ответственности  лиц и организаций, оказывающих услуги в области безопасности туризма; принятие комплекса мер в части создания в местах активного отдыха и туризма условий для беспрепятственного доступа к средствам связи, а также страхование рисков, связанных с прохождением туристами и экскурсантами маршрутов повышенной опасности.

В современных условиях государство призвано выполнять свою регулирующую и стимулирующую функцию развития туризма через механизмы косвенной поддержки. В частности, представляется важным оказание финансовой помощи предприятиям за счет оптимизации ставок импортных пошлин на оборудование, без которого цивилизованный туризм невозможен. Речь идет о туристских автобусах, некоторых видах гостиничного оборудования, товарно-материальных ценностей, которые в РФ не производятся или производятся в незначительных объемах. С другой стороны, следует оказывать всемерную государственную поддержку отечественным производителям соответствующего оборудования для туриндустрии.

В основе государственной политики в сфере внутреннего туризма должна лежать идея защиты прав человека и его интересов как потребителя. Поэтому не случайно во многих странах для решения проблем, связанных с защитой прав потребителей, введена система нормативного регулирования, которая основывается на стандартизации, сертификации и лицензировании. Действующий ныне закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» устанавливает,  что туристическую деятельность вправе осуществлять юридические лица, внесенные в Единый федеральный реестр туроператоров при наличии у него договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Отказ туроператора о предоставлении финансового обеспечения влечет за собой приостановление или прекращение туристской деятельности. Однако сам факт внесения в реестр, еще не означает полной надежности фирмы. В связи с этим необходимо активизировать работу налоговых служб по отношению к тем фирмам, которые работают без договора страхования гражданской ответственности или банковской гарантии. Министерству спорта, туризма и молодежной политики разработать механизм совместного контроля за их деятельностью. Работа данных фирм должна прекращаться незамедлительно и с тяжелыми последствиями для нарушителя.

 Важным моментом для развития туризма является политика государства в области поддержки и развития малого предпринимательства. Из всего числа действующих туристических фирм на российском рынке, 70% являются предприятиями малого бизнеса, которые, как правило, очень малы по штатам, но, с другой стороны, коллективы малых предприятий проявляют много изобретательности, работают более рентабельно и реализуют содержательные программы отдыха. Кроме того, малый бизнес в конкурентной борьбе благодаря опережающей реакции на изменение рыночной конъюнктуры, достаточно оперативно заполняют ниши, возникающие в результате сдвигов в потребностях населения. Конечно, успехи малого предпринимательства зависят прежде всего от самих предпринимателей, их инициативы и предприимчивости, разумного коммерческого риска. Но государственная поддержка должна помочь им выработать своего рода «иммунитет выживаемости» в условиях конкуренции и рынка.

Государство в этой связи призвано определять приоритеты и формы поддержки малого предпринимательства, начиная от условий их создания и заканчивая налоговыми, кредитными и другими льготами. Например, в Турции доходы туроператора от туристской деятельности облагаются корпоративным налогом лишь на 1/5. 20% доходов от туризма, полученных в иностранной валюте и проконвертируемых в турецкие лиры, освобождаются то налогообложения в течение 10 лет со дня создания предприятия. И эти примеры неединичны: в большинстве стран мира развитие малого предпринимательства в туризме - неуклонная забота государства. Сегодня в России условия для развития малого бизнеса в туризме малоблагоприятные. Согласно закону «О государственной поддержке малого предпринимательства», в котором определены основные категории субъектов малого предпринимательства, пользующихся государственной поддержкой, туризму места не нашлось. Между тем именно государство в состоянии оказать реальную помощь и поддержку предприятиям сферы туризма и в первую очередь тем, которые функционируют на внутреннем сегменте рынка. Эта поддержка может выражаться в: 1)освобождении предприятий сферы туризма (гостиниц, санаториев, кемпингов и т.п.) от уплаты таможенных пошлин за оборудование, стройматериалы, ввозимые из-за рубежа для ремонта и строительных работ на туристских объектах; 2)освобождении от уплаты части федеральных налогов с объемом капитальных вложений, инвестируемых в материальную базу туристско-санаторных комплексов; 3)предоставлении льготных кредитов (под 7-10% годовых) на совершенствование и развитие материально-технической базы туристских объектов с отсрочкой платежей по ним на срок от 2 до 10 лет.

Широкое развитие малого бизнеса в туризме вообще предполагает определенную специфику налогообложения. Сложившиеся в настоящее время система налогообложения недостаточно четко регламентирует порядок налогообложения туристской деятельности. Национальный туристский комплекс не должен рассматриваться как источник пополнения федерального и местного бюджета за счет усиления налогового режима отрасли. Совершенно очевидно, что должны быть приняты конкретные предложения, направленные на совершенствование налоговой политики применительно к рынку туристских услуг. Среди основных из них, на мой взгляд, следующие:

1)снижение приблизительно на четверть налогового давления на налогоплательщика;

2) изменение структуры налоговой системы, усиления ее регулирующего аспекта;

3)упрощение исчисляемой базы налогообложения;

4)дифференциация принципов налогообложения по видам туризма: выездного, внутреннего и въездного.

Важное место в системе мер по развитию туристского бизнеса в России отводится обеспечению продвижения отечественного туристского продукта на мировом рынке. Этот процесс не может быть сведен к рекламным компаниям отдельных туристских фирм. Должна быть четко продуманная концепция на государственном уровне. Государственный уровень – это не сумма усилий частных фирм, а комплекс общегосударственных мероприятий, направленных на создание образа страны, благоприятной для туризма, отдыха и санаторно-курортного лечения. Вот почему важной функцией любой государственной администрации по туризму является рекламирование отечественного туристского продукта за рубежом. Все уважающие себя страны выделяют огромные деньги на пропаганду своих красот. Учитывая ограниченные возможности российского бюджета, следует более тщательно подходить к рекламе российского турпродукта. Необходимо отказаться от стандартного набора рекламы объектов Москвы и Петербурга и организовать целевые рекламные кампании по пропаганде новых перспективных регионов и маршрутов. Необходимо отработать схему сотрудничества Министерства спорта, туризма и молодежной политики с частным турбизнесом, использовать возможности региональных представительств министерства. По мнению, первого вице-президента Академии туризма В. Азара, «на содержание региональных представительств государство тратит ежегодно около 1,5 тыс. долл. При этом ни одной копейки не идет на продвижение собственного продукта».

Возрастает роль национальных туристских администраций и в укрепление безопасности путешествий и защиты туристов. Следует подчеркнуть, что меры обеспечения безопасности нельзя сводить только к охране туристских объектов и маршрутов или круглосуточной охране в гостиницах. Вопрос ставится гораздо шире – речь идет о комплексной системе мер по безопасности, которая должна включать:

1)выпуск информационных материалов о России, разъясняющих социально-культурные и национальные особенности страны, где кроме этого будут обозначены места повышенной криминогенной обстановки;

2)принятие законодательных и иных нормативных актов по ужесточению мер наказания за обман туристов к водителям транспортных средств, служащим отелей, ресторанов и других предприятий национального туристского комплекса;

3)создание «туристской полиции» - специальной мобильной полицейской службы по оказанию срочной помощи туристам.

От гибкости и эффективности инвестиционной политики государства по отношению к экономическим субъектам зависит интенсивность их функционирования. Продуманная система привлечения капитала на отечественный туристский рынок оздоровляет его, мобилизует внутренние резервы предприятий сферы туризма, дает возможность противостоять конкуренции зарубежных фирм, гораздо более «продвинутых» с точки зрения технологий обслуживания и качества сервиса. Источники, которые государство может использовать для инвестирования в сферу туризма, хорошо известны в мировой практике хозяйствования. Это доходы госбюджета; гранты, создаваемые государством; госзаймы, получаемые специально под конкретные туристские проекты; программы помощи экономическому развитию от международных организаций и финансовых институтов, а также частные финансовые вложения. Сейчас в стране, наверное, нет ни одной отрасли, представители которой не требовали бы государственной поддержки, под которой обычно понимается бюджетное финансирование. В то же время, очевидно, что туризм в списке получателей бюджетных денег всегда будет стоять ближе к концу. Попытки перехода государства к реализации механизма конкурсного инвестирования не дали заметного эффекта. Реального продвижения на этом пути достичь не удалось. Недофинансирование запланированных инвестиционных расходов, к сожалению, стало нормой. Российские банки в большинстве своем сейчас не готовы кредитовать строительство объектов туристской инфраструктуры. Более того, при действующих в России процентных ставках ни одна гостиница российской провинции не сможет рассчитаться с банком в приемлемые сроки. При таком положении дел государство должно взять на себя кредитование отдельных предприятий сферы туризма, особенно социальной направленности, с меньшей процентной ставкой. Государственный орган по управлению туризмом мог бы возглавить работу по привлечению финансовых ресурсов на строительство объектов туристской инфраструктуры. Для этого нужно научить местные органы управления составлять грамотные бизнес-планы с учетом специфики гостиничного и туристского бизнеса.

Государственное регулирование, представляя собой достаточно сложный процесс экономических взаимоотношений, тесно связано с собственностью самого государства. Возникшая сегодня в туризме многоукладность форм собственности должна заставить государство вплотную заняться этими проблемами. С одной стороны, нерегулируемая продажа государственной собственности в сфере внутреннего туризма в ходе обвальной приватизации не решила главной задачи – создание реального хозяина. К сожалению, в большинстве своем новые собственники оказались не в состоянии обеспечить предприятия отечественного туризма инвестициями для реконструкции и модернизации с целью дальнейшего их развития и повышения конкурентоспособности. С другой стороны, процесс поспешного разгосударствления привел к многочисленным арбитражным спорам по правам собственности на тот или иной объект туризма между федеральными и региональными властями. Не разрешило назревших проблем и постановление правительства РФ №426 от 27 апреля 1995 г. «Об упорядочении использования федеральной собственности в сфере туризма». По сей день продолжается работа в части закрепления в федеральной собственности пакетов обыкновенных акций на предприятиях и объектах туризма, а также по разграничению собственности на федеральную, собственность субъектов Федерации и муниципальную. Между тем оставшаяся у государства собственность предопределяет необходимость выполнения им определенных функций по ее эффективному использованию. В этой связи следует составить общероссийский реестр предприятий сферы туризма, основная доля акций в которых находится в федеральной (муниципальной) собственности, и разработать стратегию управления этими предприятиями.

Еще одной важной и довольно срочной задачей, которой, на мой взгляд, следовало бы заняться Министерству спорта, туризма и молодежной политики, является составление перечня земельных участков, перспективных с точки зрения развития туризма (для строительства гостиниц, тематических парков, курортных зон, прокладки маршрутов экологического и приключенческого туризма и т.п.). Эти участки должны быть запрещены для продажи в частную собственность. Логика рыночных реформ, несомненно, рано или поздно приведет к тому, что частная собственность на землю в России войдет в практику. И нужно заранее к этому готовиться. Иначе в будущем для создания новых туристских объектов землю под них придется выкупать у собственников, что приведет к их значительному удорожанию (такую ситуацию сейчас можно наблюдать в г. Сочи – столице зимней Олимпиады-2014). Следует учитывать опыт европейских стран, в которых государство в целях развития туризма выкупает у владельцев участки земли и затем отдает их в льготную аренду под строительство гостиниц и других объектов туриндустрии.

 Уже сегодня государственная политика в сфере внутреннего туризма должна быть направлена на поддержание добросовестной конкуренции. В этой связи необходим упреждающий контроль со стороны государства за слиянием предприятий, пытающихся занять доминирующее положение на рынке, а в последующем осуществление комплексных мер, предотвращающих всевластие монополий и олигополии.

 Окружающая среда, природная и искусственная, является наиболее фундаментальной составляющей внутреннего туристского продукта. Тем не менее, как только начинает разворачиваться туристская деятельность, окружающая среда неизбежно подвергается изменениям либо для обеспечения туристкой деятельности, либо вследствие нее. Эти воздействия могут быть как положительными (это отличает туристские проекты от большинства инвестиционных проектов в других отраслях промышленности), так и отрицательными. Развитие внутреннего туризма невозможно без воздействия на окружающую среду, однако, за счет рационального планирования этого воздействия можно минимизировать его негативные последствия и поддерживать положительные эффекты. Необходимо определять возможное воздействие развития внутреннего туризма на окружающую среду уже на ранней его стадии, поскольку легче и дешевле избежать ущерба для окружающей среды путем корректировки или отклонения планов развития, чем устранить ущерб, причиненный в случае осуществления проекта.

 Таким образом,  для эффективного управления сферой туризма государство должно выполнять следующие функции:

1) общая организация и правовая регламентация туристской деятельности;

2)планирование развития туризма;

3)регулирование отдельных видов деятельности;

4)обеспечение безопасности туризма;

5)кадровое обеспечение туризма;

6)обеспечение научных исследований туристского рынка;

7)поддержка внешнеэкономической деятельности турфирм;

8)обеспечение охраны окружающей среды;

9)создание благоприятного имиджа страны;

10)контроль и надзор.