Анализ проведения работ и реализации реформ федерального закона № 131

 

Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Московской области (да и на всей территории Российской Федерации) требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики.

Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти.

С 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации вступил в силу в полном объеме Федеральный закон № 131-ФЗ[11].

Московская область выступила одним из инициаторов установления переходного периода при реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до конца 2008 года, мотивируя эту поправку в Федеральный закон необходимостью более тщательной подготовки проведения муниципальной реформы. В течение переходного периода Московской областной Думой, Правительством Московской области, центральными исполнительными органами государственной власти Московской области по своим направлениям, Советом муниципальных образований и главами муниципальных образований была проведена масштабная работа по подготовке и реализации реформы местного самоуправления.Все задачи, поставленные перед субъектами Российской Федерации Федеральным законом № 131-ФЗ, в Московской области выполнены.

I. Были проведены необходимые мероприятия по реализации муниципальной реформы.

1) Создана двухуровневая модель местного самоуправления.К имевшимся 79 муниципалитетам в Московской области добавились 299 вновь образованных поселений. Таким образом, количество муниципальных образований Московской области увеличилось в 5 раз и составляет 378. Среди них: 36 муниципальных районов, 36 городских округов, 114 городских поселений и 192 сельских поселения.

Московской областной Думой принято 69 законов Московской области о статусе и границах муниципальных районов и городских округов.

2) Сформированы органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Приняты все необходимые законодательные акты Московской области о выборах и обеспечено избрание 378 глав и 4 950 депутатов представительных органов. Сформированы администрации всех вновь образованных поселений.

Итогом выборов 1 марта 2009 года в 35 муниципальных образованиях стало избрание 25 глав муниципальных образований (в том числе, подтвердили доверие избирателей 17 глав, вновь избрано — 8). Замещено 369 мандатов в 23 Советах депутатов муниципальных образований Московской области. Явка избирателей на выборы в среднем по области составила более 40%.

3) Разграничены полномочия между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений. Ключевым положением Федерального закона № 131-ФЗ является четкое разграничение полномочий между поселениями и муниципальными районами.

На переходный период субъектам Российской Федерации было предоставлено право самим определять объем полномочий конкретных поселений своими законами. В этой связи Московской областной Думой был принят Закон Московской области № 231/2005-0З[12], закрепивший за поселениями полномочия по решению 18 вопросов местного значения.

Для того чтобы понять перспективы реализации реформы в Московской области Московской областной Думой была поддержана инициатива ряда муниципальных образований о поэтапной передаче им полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, в соответствии с принятыми законами Московской области в 2007 году четырем поселениям (городским поселениям Мытищи и Пироговский, сельскому поселению Федоскинское Мытищинского муниципального района; городскому поседению Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района) были переданы для решения всех вопросов местного значения, кроме бюджета и налогов.Проведенный анализ показал, что первые годы работы по новому закону с частично переданными полномочиями под контролем районов стали хорошей школой управления для вновь образованных поселений. Это позволило не допустить «вакуума местной власти» и сбоев в предоставлении муниципальных услуг населению.

В 2008 году уже 13 поселений (к перечисленным выше прибавились: городское поселение Люберцы Люберецкого муниципального района; городские поселения Пересвет, Богородское, Хотьково, Краснозаводск, Скоропусковский, сельские поселения Березняковское, Лозовское, Реммаш Сергиево-Посадского муниципального района) получили право самостоятельно осуществлять все полномочия, включая бюджетные.

Опыт указанных поселений был использован при подготовке других поселений области к работе в новых условиях.

С 1 января 2009 года все поселения приступили к осуществлению одинакового объема полномочий, установленных Федеральным законом№ 131-ФЗ. Однако из-за разной финансовой и кадровой ситуации не все поселения в состоянии качественно исполнять возложенные на них полномочия. Органами государственной власти Московской области было оказано содействие муниципальным образованиям в этом вопросе. Так, был проанализирован объем полномочий по каждому вопросу местного значения и разработаны типовые соглашения о передаче отдельных полномочий. В частности, в ведение поселений отданы вопросы в сфере ЖКХ и обеспечения населения теплом, электричеством, газом.

4) Разграничено муниципальное имущество между муниципальными районами и вновь образованными поселениями. Процесс разграничения имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями Московской области завершен. В течение 2007–2008 годов Московской областной Думой было принято более 90 законов Московской области о разграничении имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями, входящими в их состав.

В настоящее время в Московской области между муниципальными районами и всеми вновь образованными поселениями, входящими в их состав, имущество разграничено в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ. При этом за муниципальными районами остается право на распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена. Городские и сельские поселения принимают решения по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности соответствующих поселений.

5) Московской областной Думой приняты правовые решения в сфере регулирования межбюджетных отношений в Московской области.В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Д. А. Медведева от 23 июня 2008 года политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закрепленного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные отношения в Московской области в 2008 году осуществлялись с применением единого подхода ко всем муниципальным образованиям Московской области, состоящего в следующем:

а) расчетные показатели общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов муниципальных образований, взятые за основу расчетов объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Московской области, определены по единой методике;

б) прогноз налогового потенциала бюджетов муниципальных образований Московской области определен по всем видам местных налогов и отчислений от федеральных налогов, закрепленных за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В конце 2007 года и в 2008 году в связи изменениями федерального законодательства Московской областной Думой совместно с Губернатором Московской области и Правительством Московской области были разработаны и приняты областные законы в сфере регулирования межбюджетных отношений:

а) В части регулирования межбюджетных отношений с поселениями Московской области, с учетом окончания переходного периода реализации реформы местного самоуправления, была принята новая редакция Закона №123/2010-ОЗ[13]. Законом установлена правовая основа для определения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности и утверждены следующие порядки:

распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета Московской области;— определения размера дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений, в том числе городских округов, заменяющих дотации бюджетам поселений, в том числе городским округам, из бюджета Московской области;

распределения дотаций на сбалансированность бюджетов поселений Московской области из бюджета Московской области;

распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из бюджета Московской области для бюджетов муниципальных районов (городских округов) Московской области;

определения размера дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) Московской области, заменяющих дотации бюджетам муниципальных районов (городских округов) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Московской области из бюджета Московской области;

распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения из бюджета муниципального района;

определения размера дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации зачислению в бюджет Московской области, полностью или частично заменяющих дотации бюджетам поселений и городских округов, из бюджета Московской области;

определения размера дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации зачислению в бюджет Московской области, полностью или частично заменяющих дотации бюджетам муниципальных районов и городских округов из бюджета Московской области.

б) Соответствующими законами утверждены методики распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Московской области из бюджета Московской области, наряду с уточнением отдельных методик расчета межбюджетных трансфертов, а также действия отдельных правовых норм подготовлена законодательная база для осуществления межбюджетных отношений на 2009 год в сферах образования, социальной политики, в системе ЖКХ и других. В частности, были приняты областные законы:

- Закон Московской области № 187/2008-ОЗ[14] - которым утверждены финансовые показатели, распределены межбюджетные трансферты, а также для определения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов Московской области по полномочиям муниципальных районов утверждена Методика определения прогнозного налогового потенциала бюджетов муниципальных районов и городских округов Московской области и расчетных показателей общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов муниципальных районов и городских округов Московской области по полномочиям муниципальных районов, на 2009 год.

- Закон Московской области  № 111/2008-ОЗ[15]  - которым установлены нормативы финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений в Московской области на реализацию основных общеобразовательных программ за счет средств бюджета Московской области, порядок их расчета в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) и методика распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Московской области на обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), расходов на ежемесячную денежную компенсацию педагогическим работникам для обеспечения книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями;

- Закон Московской области № 193/2008-ОЗ[16] - которым установлены состав и величина нормативов стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов муниципальных образований Московской области, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области на 2009 год, в социальной сфере, в системе жилищно-коммунального хозяйства Московской области, в системе гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в Московской области, при осуществлении дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения, а также норматив стоимости содержания органов местного самоуправления и муниципальных органов муниципальных образований Московской области;

- Закон Московской области «О региональном стандарте стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и стандарте стоимости капитального ремонта муниципального жилищного фонда на 2009 год».

6) Осуществляются работы по приведению границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

7) В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований, активизации межмуниципального сотрудничества создан и успешно функционирует Совет муниципальных образований Московской области.В рамках его работы ежемесячно проводятся заседания Президиума Совета муниципальных образований, в которых принимают участие представители органов государственной власти Московской области. Ежегодно проводятся встречи всех глав муниципалитетов.

8) Проведено обучение глав муниципальных образований, депутатов Советов депутатов и муниципальных служащих. Учитывая, что для успешной реализации органами местного самоуправления своих полномочий необходимо наличие в их составе квалифицированных, подготовленных сотрудников — работников муниципальных органов, Московская область проводит большую работу по формированию кадрового состава муниципальных служб.

Созданы и успешно работают учебные центры по обучению, подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, в частности, работников финансовой сферы. Обучение проводится на базе Российского университета дружбы народов, Московского областного учебного центра «Нахабино», Королевского института управления, экономики и социологии и других учебных заведений. В течение переходного периода проведено обучение 120 глав муниципальных образований, 6 500 депутатов и муниципальных служащих Московской области.

Таким образом, в настоящее время высшее образование имеют 95% глав муниципальных образований Московской области.

9) Оказана правовая, организационная и методическая поддержка органам местного самоуправления Московской области.Все муниципальные образования привели уставы и иные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ. С целью создания правовых условий для принятия во вновь образованных поселениях в установленный срок уставов и иных необходимых для начала работы муниципальных правовых актов разработано более 100 необходимых типовых муниципальных правовых актов и методических рекомендаций.

10) Проведена работа по созданию в Московской области регистра муниципальных правовых актов. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации с 1 января 2009 года должен вестись регистр муниципальных правовых актов, в который включаются все нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Московской областной Думой принят Закон Московской области № 193/2008-0З, в котором определены понятия муниципального нормативного правового акта и регистра муниципальных нормативных правовых актов, закреплены организация, цели и принципы ведения регистра. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ субъекты Российской Федерации обязаны привести границы муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Одним из важнейших этапов реализации муниципальной реформы стало описание границ муниципальных образований, которое должно быть полностью завершено в Российской Федерации в срок до 1 января 2012 года.

По предложению Совета муниципальных образований Московской области принята законодательная инициатива Московской областной Думы «О внесении изменений в статьи 11 и 18 Федерального закона«О муниципальной службе в Российской Федерации» в целях закрепления права муниципального служащего на прохождение профессиональной переподготовки за счет средств местного бюджета.

В марте 2009 года Совет муниципальных образований в порядке реализации права законодательной инициативы направил в Московскую областную Думу проект закона Московской области «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Московской области», касающийся замещения старших должностей государственной и муниципальной службы молодыми специалистами сразу после получения ими высшего профессионального образования. В связи с этим Московской областной Думой были приняты законы Московской области № 45/2009-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О государственной гражданской службе Московской области» и № 46/2009-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О муниципальной службе в Московской области».

II. Налажено четкое взаимодействие Московской областной Думы с органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области. В целях совершенствования и углубления нормотворческого процесса в Московской областной Думе в органы местного самоуправления муниципальных образований регулярно направляются проекты областных законов, рассматриваемых Думой, для получения замечаний и предложений.Муниципальные образования Московской области принимают самое активное участие в формировании и совершенствовании областного законодательства путем использования права законодательной инициативы в Московской областной Думе.

Только в 2008 году Советами депутатов муниципальных образований было внесено 66 проектов законов Московской области по вопросам местного самоуправления. Из них: принято — 35, находится на рассмотрении в комитетах Думы — 14. Большинство законодательных инициатив — 42, в основном касающихся вопросов разграничения муниципального имущества. 13 законодательных инициатив касаются уточнения границ муниципальных образований.

Наибольшее число законодательных инициатив в 2008 году поступило от представительных органов местного самоуправления Сергиево-Посадского (8), Ногинского (6), Мытищинского (4), Щелковского (4), Волоколамского (3), Можайского (3) муниципальных районов Московской области, городского округа Жуковский (3).

От представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области также поступают предложения по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство.Представители муниципальных образований принимают активное участие в заседаниях Московской областной Думы и заседаниях комитетов Думы при рассмотрении касающихся их вопросов.

Постоянной формой работы Московской областной Думы стало проведение выездных заседаний Думы в муниципальных образованиях.

Одной из наиболее значимых форм взаимодействия, в рамках которых происходит не только обмен информацией, но и обсуждение важнейших для области и развития всех муниципальных образований законопроектов, являются мероприятия с участием представителей муниципальных образований Московской области. Московская областная Дума ввела в практику проведение ежегодных совещаний с депутатами Советов депутатов муниципальных образований Московской области.

10.02.2009 года в Московской областной Думе было проведено совещание председателей Советов депутатов муниципальных образований Московской области с депутатами Московской областной Думы на тему:«О взаимодействии Московской областной Думы и представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области».

Основными вопросами повестки дня стали: укрепление взаимодействия депутатов всех уровней в реализации Федерального закона№ 131-ФЗ, совершенствование федерального и областного законодательства, а также нормативной базы муниципальных образований. Обсужден вопрос о создании постоянно действующего совещательного органа Совета представительных органов местного самоуправления, призванного способствовать укреплению взаимодействия с областной Думой.

Во всех муниципальных образованиях области работают приемные депутатов Московской областной Думы. Комитеты Московской областной Думы, Государственно-правовое управление и Организационное управление Думы постоянно оказывают правовую, методическую и информационную помощь органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

Для совершенствования взаимодействия Московской областной Думы с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований осуществлено закрепление сотрудников Организационного управления за муниципальными образованиями Московской области. Сотрудники управления регулярно выезжают в закрепленные за ними муниципальные образования в целях изучения практики работы Советов депутатов, оказания им организационно-методической и консультативной помощи.

Анализ реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявил как положительные тенденции в организации местного самоуправления, так и немало проблем, препятствующих его развитию, которые необходимо решать, максимально используя потенциал всех консультативных и экспертных органов, представителей муниципального сообщества и общественности, сохранив набранный темп модернизации системы самоуправления на местах.

Смысл реформы, самое главное состоит в том, что власть должна быть ближе к людям. И именно люди сами должны решать свои проблемы на местах, а долг государства — максимально помочь им в этом.

По словам Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху — вот что есть суть местного самоуправлении сегодня в России.