Понятие, виды и принципы государственной службы

1.1 Понятие государственной службы  в РФ.

Термин «государственная служба» имеет различные определения. С одной стороны, под государственной службой понимается совокупность органов публичной власти. С другой стороны, государственная служба – это выполнение государственными служащими своих функциональных обязанностей в государственных органах. То есть, деятельность лиц, занимающих должности в аппарате государственных органов власти, направленная на достижение основных целей государства – развития экономики, культуры, социальной сферы, зашиты прав, свобод и законных интересов граждан, охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, осуществления внешней политики государства.

Деятельность государственной службы основывается на следующих принципах:

- преданность государству и народу Республики Молдова;

- законность;

- соблюдение государственной дисциплины;

- ответственность за наиболее эффективное выполнение своих

       служебных обязанностей;

- соблюдение прав и законных интересов физических и

       юридических лиц, органов местного публичного управления;

- профессионализм;

- компетентность;

- инициативность;

- обязательность выполнения решений вышестоящих органов

                  нижестоящими;

- демократизм и гласность: создание равных возможностей всем

       гражданам для занятия государственных должностей в

       соответствии с их способностями и уровнем квалификации;

       вынесение на публичное обсуждение проектов решений по

       общественно значимым вопросам; рассмотрение заявлений и

       жалоб с участием заявителей (по требованию граждан);

       информирование органов печати и других средств массовой

       информации о деятельности публичных властей (за

       исключением сведений, составляющих государственную или

       иную охраняемую законом тайну);

- защищенность правомерной деятельности государственного

       служащего: пресечение попыток воспрепятствовать

       выполнению им служебных обязанностей; ответственность

       граждан за противодействие законной деятельности служащего

      и за неповиновение его законным распоряжениям

 

1.2 Виды государственной службы.

Виды государственной службы[1] - элементы системы государственной службы, имеющие собственные правовые и организационные статусы, которые определены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Систематизация государственной службы основана на разделении ее основных направлений в виде структурных частей, отвечающих тем или иным функциям и полномочиям государства. Государственная служба Российской Федерации как профессиональная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов власти включает в себя ряд таких составных частей, которые и являются видами государственной службы.

 Главный критерий разделения федеральной государственной службы на виды — предмет деятельности федеральной государственной службы, т. е. содержание повседневного исполнения федеральными государственными служащими возложенных на них полномочий.
Отдельные В.г.с. устанавливаются федеральным законом исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Каждый В. г.с. имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. В государственном органе могут осуществляться различные виды федеральной государственной службы.
 Профессиональная служебная деятельность служащего одного В.г.с. может в соответствии с российским законодательством включать в себя отдельные функции иных В.г.с. Преобладание функций одного В.г.с. над другими является основанием для определения В.г.с.
В.г.с. определены законодательством России. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» российская государственная служба в настоящее время включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении России и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Это значит, что все органы управления и структурные подразделения Вооруженных Сил России и органов правопорядка подчинены федеральному центру (отраслевому министерству). Субъекты РФ не имеют права иметь свои воинские подразделения и органы внутренних дел.

Другие виды федеральной государственной службы могут быть установлены посредством внесения изменений и дополнений в соответствующий федеральный закон. В частности, существует мнение о выделении в самостоятельный вид государственной службы дипломатической службы, службы в органах судебной власти, службы в органах по преодолению чрезвычайных ситуаций.

 

1.3 Принципы государственной службы.

Законность как качественное состояние функционирования системы государственной службы и деятельности самого служащего может характеризоваться основными признаками (см. Законность):
соблюдение требования верховенства Конституции РФ над конституциями, уставами и законами субъектов РФ. Подзаконные акты всех видов и всех уровней могут действовать лишь в том случае, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом должностное лицо должно издавать свой акт в строгом соответствии с законом и на основе закона;
исполнением принципа единства законности;
реализацией равной возможности всех государственных служащих независимо от замещаемой должности пользоваться защитой законодательства о государственной службе и равной обязанности строго следовать его предписаниям. При этом служебное право закрепляет равную защиту каждого из них в служебно-правовых отношениях;
соблюдением принципа недопустимости противопоставления законности и целесообразности;
использованием принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение по отношению к должностному лицу любого органа, любого уровня и любого ранга.
Нарушение этих обязанностей и правоограничений влечет за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. Сложной и самостоятельной проблемой в рамках единой теории законности является вопрос о ее гарантиях. Это естественно, ибо именно гарантии являются тем элементом (звеном), который переводит идею законности из области теоретических изысканий в сферу практической деятельности государственных органов и их должностных лиц.
Наиболее существенные гарантии законности в деятельности государственных служащих:
а) полнота и эффективность правового регулирования, адекватно отражающего основные закономерности и тенденции развития службы как управленческого процесса в государственных органах;
б) эффективность контроля и надзора за соблюдением режима законности на службе в целях выявления, предупреждения и пресечения должностных правонарушений;
в) качественная работа самих государственных служащих, складывающаяся из многих факторов служебной деятельности и охватывающая широкий круг служебных и моральных проблем;
г) постоянное совершенствование и улучшение правовой формы управленческой деятельности, т. е. юридического процесса в государственных и муниципальных органах;
д) эффективное принятие мер юридической защиты и юридической ответственности государственных служащих, ведущее к восстановлению нарушенных прав и неотвратимому наступлению наказания за допущенные правонарушения по службе;
е) личный профессиональный уровень правового сознания и правовой культуры государственного служащего.
3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты исходит из того конституционного положения, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности всех государственных органов. Эти конституционные установления непосредственно касаются функционирования всех видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной, а также личной служебной деятельности всех государственных служащих. Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е., если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным. Отсюда вытекает требование к государственным служащим обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина России.
Произвол госслужащих по отношению к гражданам и их законным требованиям недопустим. Они должны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в полном объеме, установленном российским законодательством. Конституция РФ содержит ряд норм, определяющих деятельность государственных служащих в данной сфере: ст. 23 запрещает должностным лицам и государственным органам вмешиваться в личную жизнь граждан; в соответствии со ст. 24 эти органы и лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, которые непосредственно затрагивают его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Установлена ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ст. 41). Особое значение имеет закрепление в Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53).
       Ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, предусмотрена возможность каждого в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (к примеру, в Европейскую комиссию по правам человека или в Европейский суд по правам человека). Гражданам в отстаивании неотъемлемых прав и свобод необходимо руководствоваться положениями Закона РФ от 27 апреля 1993 г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане России имеют равный доступ к государственной службе. Запрещена любая дискриминация при поступлении на государственную службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено ч. 2 ст. 19 Конституции РФ.
В соответствии с конституционными установлениями закон закрепляет необходимость равного доступа граждан к государственной службе. Принцип получил свое правовое развитие в Федеральном
законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ст. 4, где вводятся понятия: «равный доступ граждан к гражданской службе» и «равные условия ее прохождения».
В ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяется только то, что федеральными законами о государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе (п.2ст.11). Закрепляется правило, что на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком России и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы. Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту (ч. 1ст.12). В соответствии с этими положениями ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 16) устанавливает ограничения, по которым гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу. Вопросы доступа граждан к государственной гражданской службе регулируются Указами Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации государственным гражданским служащим».
По содержанию эти указы четко определяют весь механизм правовых действий, которые должны обеспечить гражданам России равный доступ к замещению вакантных должностей государственной службы, а самим государственным служащим - равный доступ к занятию более высокого должностного положения в системе государственной службы. Вместе с тем, поскольку служба стала профессиональной деятельностью российских граждан, законодательно установлены квалификационные требования к ее должностям, определено правовое положение (статус) государственного служащего, введены ограничения и запреты по государственной службе, автоматической реализации равного доступа граждан к государственной службе не существует. Это в полной мере соответствует мировой юридической практике, в том числе Международному пакту о гражданских и политических правах.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 2003 г. закрепляется единый подход к организации государственной службы, выражающийся в определении системы видов государственной службы; общих условий государственной службы; системы управления государственной службой. При этом законодатель сформировал правовые и организационные установки, обязательные как для всей системы государственной службы в целом, так и для каждого ее вида. Эти установки в соответствии с данным принципом должны получить свое дальнейшее правовое развитие в нормотворчестве как на федеральном уровне (в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актах), так и на уровне субъектов РФ (в законах субъектов, в указах президентов республик, в постановлениях губернаторов (глав администраций), в постановлениях правительств субъектов и в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов РФ). При этом субъекту нормотворчества выйти за рамки уже закрепленных правовых и организационных основ нельзя, так как будет нарушено единство всей системы российской государственной службы.
       Исходя из этого единства законодательно определено, что только правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Нанимателем федерального государственного служащего, занимающего должность в гражданской, военной или правоохранительной службе, является Россия, а государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект Российской Федерации. Федеральные законы о видах государственной службы, обеспечивая реализацию единых принципов построения и функционирования системы государственной службы в целом, могут предусмотреть также другие принципы построения и функционирования данных видов службы, учитывающих их особенности. Свои правовые новеллы по организации государственной гражданской службы субъекта РФ может содержать и закон субъекта РФ, так как организация данной службы находится в его ведении.
6. Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. По мнению ряда ученых, имеются веские основания, подкрепленные традицией правового регулирования государственной службы в зарубежных странах, а также в России дооктябрьского времени, для выделения муниципальной службы как государственной службы низового уровня. Такой подход нашел отражение даже в практике правового регулирования государственной и муниципальной служб на уровне некоторых субъектов РФ. Однако федеральный законодатель не пошел на то, чтобы определить место муниципальной службы в системе видов и уровней государственной службы. Но то обстоятельство, что принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы стал отправной руководящей правовой идеей служебного законодательства, уже сыграло значительную прогрессивную роль. Так, на основе данного принципа в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» появилась отдельная ст. 7, определяющая, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством единства квалификационных требований к должностям этих служб; единства ограничений и обязательств при прохождении служб; единства требований к профессиональной подготовке и переподготовке гражданских служащих и муниципальных служащих; взаимоучёта стажа их служебной деятельности; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службы, и их семей в случае потери кормильца. В дальнейшем роль этого принципа будет возрастать.
В соответствии с базовым принципом взаимосвязи служб подобные нормы должны найти свое место и в законах о других видах и уровнях государственной службы Российской Федерации, а также в законодательстве о муниципальной службе.
7. Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Данный принцип имеет решающее значение для обеспечения конституционных установлений об участии российских граждан в управлении делами государства (ч. 1. ст. 32 Конституции РФ) и об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить возможность ознакомления каждому гражданину с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). Выступая в роли источника информации, государственная служба и ее должностные лица должны обеспечивать объективность, достоверность и точность такой информации. При этом необходимо также обеспечивать и сочетание гласности и служебной конфиденциальности в функционировании государственной службы.
8. Принцип профессионализма и компетентности государственных, служащих. Профессионализм означает глубокие и всесторонние знания и владение эффективными практическими навыками в определенной области деятельности, а компетентность (от лат. competens - соответствующий, способный) - знание конкретного дела, сути выполняемой работы, а также умение и навыки распорядиться своими знаниями для достижения необходимых результатов.
Содержание рассматриваемого принципа заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе за денежное вознаграждение, а, во-вторых, в том, что сам государственный служащий должен быть компетентным сотрудником государственного органа, качественно осуществляющим свои полномочия.
9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Это абсолютно новый правовой принцип функционирования государственной службы, имеющий принципиальное значение для управления процессом деятельности государственных служащих. Речь идет о недопустимости вмешательства в профессиональную деятельность государственных служащих любому государственному органу или его должностному лицу, а также любому физическому и юридическому лицу, если такое вмешательство может квалифицироваться как неправомерное.
       Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности. Однако особенности функционирования государственной службы учитываются не только в федеральных законах. Так, Законом РФ «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3 установлены принципы гражданской службы г. Москвы как субъекта РФ. Законодатель дополнил перечень содержащихся в ст. 4 федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ принципов гражданской службы следующими: единство системы государственной службы, обеспечивающее соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти города Москвы; правовая и социальная защищенность гражданских служащих.