Актуальные проблемы российского денежно-кредитного федерализма

В области денежно-кредитного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского денежно-кредитного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Представляется, что для правового обеспечения денежно-кредитного федерализма в России необходимо:

а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном денежно-кредитной системы РФ;

б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов;

в) определить принципы построения денежно-кредитных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

Самым важным недостатком современной модели денежно-кредитного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблю-дается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством. [3]

Денежно-кредитному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации денежно-кредитной системы, четком разграничении денежно-кредитных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.

В существующей на данный момент в России системе денежно-кредитного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования: [6]

1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.

2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.

- Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.

- Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.

- Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках. Так, например, вступая в сговор с менеджерами предприятий, они могут инициировать процедуру банкротства с целью защиты предприятия от представителей федеральных властей и внешних инвесторов.

- Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.

- Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.

3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.

4. «Мягкие денежно-кредитные ограничения». Мягкие денежно-кредитные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких денежно-кредитных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов.

5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

Как уже отмечалось выше, в течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая - в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.