Пропозиції та рекомендації щодо удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян

Процес виникнення та входу НПО у правове поле передбачає декілька етапів: на першому етапі здійснюються заходи щодо створення суб'єкта, на другому – його державна реєстрація. Саме державна реєстрація підтверджує важливий юридичний факт – введення вже створеного суб'єкта в сферу правових відносин, саме після цього він стає повноправним суб'єктом господарсько-правових відносин та може претендувати на державний захист, державну підтримку з використанням засобів державного примусу.

Сучасне вітчизняне законодавство передбачає обов'язкове набуття об'єднаннями громадян легального статусу. Діяльність об'єднань громадян, які не легалізовані, є протизаконною.

Статтею 14 Закону України "Про об'єднання громадян" встановлено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Це означає, що створювані громадянами об'єднання можуть або реєструватися в порядку, передбаченому законом, та набувати права юридичної особи, або функціонувати без державної реєстрації й набуття статусу юридичної особи. В останньому випадку створення таких об'єднань здійснюється шляхом простого письмового повідомлення відповідного легалізуючого органу. Ці об'єднання утворюються вільно і визнаються легальними вже в силу самого факту їх утворення. Отже, вітчизняне законодавство передбачає два порядки набуття об'єднаннями громадян легального статусу: явочно-реєстраційний і явочний. За слушним твердженням російського дослідника, ці порядки різняться за ступенем обмеження свободи утворення [20, с.72].

На жаль, далі законодавчого визначення можливості утворення об'єднань громадян у явочному порядку (шляхом повідомлення про заснування) український законодавець не пішов, оскільки у ст. 20 Закону "Про об'єднання громадян" йдеться виключно про права зареєстрованих об'єднань громадян. Постає питання, навіщо було передбачати утворення об'єднань громадян у явочному порядку без визначення їх правового статусу.

Наприклад, у ст. 27 Закону Російської Федерації "Про громадські об'єднання" [21, с.95-102] встановлено перелік прав як громадських об'єднань, що є юридичними особами, так і об'єднань, які не пройшли державну реєстрацію. В основному їх об'єм збігається, за винятком тих випадків, коли для реалізації своїх прав громадським об'єднанням необхідно набути статус юридичної особи.

Разом з тим, слід мати на увазі, що явочний порядок утворення об'єднань громадян повинен забезпечувати їх участь насамперед у інформаційних, конституційних та адміністративних правовідносинах. Зокрема, користуватися правом: розповсюджувати інформацію і пропагувати ідеї та цілі; проводити збори, мітинги, демонстрації; представляти і захищати законні інтереси своїх членів у державних та громадських органах; одержувати від органів державної влади і управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань; вносити пропозиції до органів влади і управління.

Набуваючи статус юридичної особи, об'єднання громадян дістають можливість брати участь у цивільних правовідносинах. Вони можуть мати у власності земельні ділянки, жилі будинки, споруди виробничого і невиробничого призначення, транспорт, устаткування, інвентар, майно культурно-освітнього та оздоровчого призначення, грошові кошти, акції, інші цінні папери та майно, яке необхідне для матеріального забезпечення статутної діяльності об'єднання громадян. З метою виконання статутних завдань зареєстровані об'єднання громадян можуть здійснювати необхідну господарську та іншу комерційну діяльність шляхом створення госпрозрахункових установ і організацій зі статусом юридичної особи. Виступати як засновники інших об'єднань громадян, створювати установи та організації мають право також зареєстровані об'єднання громадян.

Але це не єдині юридичне значимі наслідки державної реєстрації. Лише зареєстровані об'єднання громадян дістають можливість брати участь у певних публічних правовідносинах.

Наприклад, політичні партії можуть брати участь у виборчих кампаніях тільки після державної реєстрації, обов'язковість якої встановлена ч. З ст. 10 Закону "Про політичні партії в Україні". За змістом ст. 20 Закону "Про об'єднання громадян" та ст. 15 Закону "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" [23, с. 53-58] об'єктами державної підтримки можуть бути лише зареєстровані молодіжні громадські організації.

Отже, розглядати інститут державної реєстрації виключно як обмеження свободи утворення об'єднань громадян не слід. Інститут державної реєстрації суттєво розширює об’єм правоздатності громадських інституцій. Зареєстровані об'єднання громадян набувають додаткові права для досягнення своїх статутних цілей та захисту спільних інтересів громадян, що беруть участь в їх діяльності. У загальному контексті правового регулювання він є важливою гарантією їх правового статусу [12, с.82].

Загальний порядок державної реєстрації юридичних осіб та правові відносини, що виникають у зв'язку з цим, регулюються Законом "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців", який прийнято відповідно до ст. 89 Цивільного кодексу України [24, с. 61-95] (далі — ЦК). Стаття 3 названого Закону закріплює, що стосовно окремих юридичних осіб законом можуть бути встановлені особливості державної реєстрації.

Перед тим як перейти до порівняльного аналізу спеціального законодавства України щодо об'єднань громадян та його видів, зупинимося на питанні державних органів, що провадять їх реєстрацію. Очевидно, що переважним є варіант, коли реєстрація здійснюється Міністерством юстиції як органом, що стоїть на варті закону, і незалежний від будь-якого відомства [25, с. 117-121]. Саме за цим принципом був обраний законодавцем реєструючий орган за законами: "Про політичні партії в Україні" і "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Проте у Законі "Про об'єднання громадян" до цього часу залишилась норма, за якою легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів (ст. 14). Безсумнівно, що участь у реєстрації місцевих громадських організацій виконавчих комітетів відповідних рад — лише справа часу, але залишати цю норму протягом проведення відповідної роботи з вдосконалення інституту державної реєстрації об'єднань громадян — неприпустимо.

Набуття чинності Законом України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” у липні 2004 р. надмірно ускладнило вже існуючі умови реєстрації громадських структур. На відміну від підприємницьких товариств об'єднання громадян мали проходити подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції, а потім — у державного реєстратора (виконавчий комітет міської ради міста обласного значення або районна, районна у містах Києві та Севастополі державна адміністрація за місцезнаходженням юридичної особи).

Слід зазначити, що положення цього Закону замість ясності і прозорості внесли певний хаос в сферу реєстрації НПО. У першу чергу, це пов'язано з тим, що при його прийнятті занадто була розширена сфера його застосування, в той час, як у проектах цього закону мова йшла, в одному випадку, про реєстрацію винятково суб’єктів підприємницької діяльності – юридичних і фізичних осіб (законопроект Ю.Єханурова і В.Хомутинніка), в іншому випадку, про реєстрацію суб'єктів господарювання (законопроект О.Колоніарі й В.Наконечного). У підсумку в Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” не був сприйнятий ані перший, ані другий підхід, замість цього в закон включили правила про реєстрацію всіх юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців.

Замість ясності – внесли плутанину. Виходячи з назви і норм зазначеного Закону всі юридичні особи (і суб’єкти підприємницької діяльності, і ні суб’єкти) попадають під сферу його дії. Усі юридичні особи зобов'язані керуватися положеннями цього закону і пройти процедури включення до єдиного реєстру. Уявляється не тільки нелогічним, але і необґрунтованим такий занадто „універсальний” підхід до реєстрації всіх юридичних осіб.

Більш правильним і розумним був би поділ процедур і нормативної регламентації державної реєстрації для суб’єктів підприємницької діяльності та інших суб'єктів – Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” повинен був обмежитися регулюванням реєстрації саме суб’єктів підприємницької діяльності – юридичних і фізичних осіб. Не можна змішувати норми про реєстрацію юридичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності, що мають за мету одержання прибутку, і некомерційних (безприбуткових) юридичних осіб - НПО, як то політичних партій, об'єднань громадян, профспілкових організацій та ін. У цьому немає ніякої необхідності. У них не тільки різний порядок створення і реєстрації, але і різні системи органів, що здійснюють реєстрацію.

Правильність такого «вибіркового» підходу до реєстрації юридичних осіб (суб’єкти підприємницької діяльності – окремо, інші – окремо) обґрунтована не тільки історично, але і підтверджується світовими тенденціями, що склалися в правовому регулюванні господарювання.

Так, ще в 40-і роки минулого століття в СРСР чітко розділялися порядок реєстрації комерційних і некомерційних суб'єктів. У Положенні про державну реєстрацію державних, кооперативних, громадських господарських організацій і підприємств, затвердженому Постановою РНК СРСР від 16.04.1940 р., особливо вказувалося, що воно стосується реєстрації юридичних осіб – суб'єктів господарювання і не поширюється на організації, що знаходяться на госпрозрахунку, але у яких основною метою не є господарська діяльність (поліклініки, санаторії, будинки відпочинку, стадіони, театри й інші видовищні підприємства, клуби, палаци праці, управління будинками тощо).

У господарському (торговельному) законодавстві Німеччини, Японії, Болгарії, Словаччини, Естонії, США та інших країн також мова йде про реєстрацію саме суб'єктів господарювання, про «торгівельну реєстрацію».

Російські дослідники в області господарського права також критично відносяться до штучного змішування норм про реєстрацію всіх без винятку юридичних осіб. В.Бараненков обґрунтовано наполягає на особливому порядку реєстрації некомерційних юридичних осіб.

Вихід з цієї ситуації уявляється таким: у Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно внести зміни (починаючи з уточнення його назви) щодо сфери його застосування, обмеживши її державною реєстрацією суб’єктів підприємницької діяльності (юридичних і фізичних осіб); законодавчі основи державної реєстрації суб'єктів господарювання повинні регламентуватися відповідно до ст. 58 Господарським кодексом України (далі - ГК), п. 18 якого делегує повноваження по прийняттю положення про державну реєстрацію суб'єктів господарювання, що не є суб’єктами підприємницької діяльності, Кабінетові Міністрів України, а для особливих юридичних осіб (військові частини, банки, біржі, політичні партії й ін.) зберігається окремий порядок і особливе (спеціальне) законодавство про державну реєстрацію. Саме такий підхід дозволить внести ясність і усунути плутанину в даній сфері, що привніс Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”.

У Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно уточнити сферу його дії – він розповсюджуються на відносини, пов’язані з державною реєстрацією лише суб’єктів підприємницької діяльності. Порядок та особливості державної реєстрації суб’єктів господарювання та інших юридичних осіб, що не є суб’єктами підприємницької діяльності, повинен регулюватися ГК та іншим спеціальним законодавством України.

З 19 жовтня 2006 р. Закон юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" діє з урахуванням змін, що були внесені «Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [1, 96-99]. Ці зміни торкаються порядку реєстрації об'єднань громадян, благодійних організацій, політичних партій, професійних і творчих спілок, інших організацій та установ.

Відповідно до попередньої редакції Закону про державну реєстрацію засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, а також вчинення інших реєстраційних дій покладалося виключно на державних реєстраторів. Нова редакція Закону використовує інший підхід у визначенні організаційної основи державної реєстрації юридичних осіб. Відповідно до внесених змін рішення про державну реєстрацію об'єднань громадян приймає Міністерство юстиції України та його територіальні органи, а державний реєстратор на підставі цього рішення вносить відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Таким чином, у своїй правозастосовчій діяльності органи Міністерства юстиції повинні керуватися поряд із спеціальним законодавством про об'єднання громадян Законом про державну реєстрацію, за правилами якого об'єднання громадян набуває статусу юридичної особи. На сьогодні, ці закони не приведені у відповідність один з одним, що створює на практиці певну правову невизначеність порядку державної реєстрації об'єднань громадян.

Наприклад, слід звернути увагу на те, що Закон "Про об'єднання громадян" використовує такі дефініції, як "установчі документи", "статутні документи" (рішення установчого органу, статут, положення), "статутний документ" (статут, положення), "інші документи, подані для реєстрації об'єднання". При цьому постає питання, чому в даному Законі поняття "установчі документи" і "статутні документи" використовуються як різні ("об'єднання громадян поряд з повною назвою може мати скорочену назву, яка фіксується в установчих та статутних документах об'єднання громадян", — ч. З ст. 121 Закону "Про об'єднання громадян"). У той же час відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України (далі – ЦК) установчим документом юридичної особи є статут. Закон про державну реєстрацію також не містить такого поняття як "статутний документ". По суті, різними словами позначається один і той же документ, що є неприпустимим з точки зору законодавчої техніки. Вважаю, що до Закону "Про об’єднання громадян слід внести корективи, замінити словосполучення "статутні документи" на "установчі документи".

Розглянемо правові новели, які були внесені до порядку реєстрації об'єднань громадян у зв'язку із зазначеними змінами. Так, процес державної реєстрації об'єднання громадян поділений на два етапи:

1) прийняття рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян;

2) передача та внесення даних про юридичну особу до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Ці етапи відрізняються один від одного не тільки за організаційними критеріями, а й за ціллю та змістом вчинюваних дій.

Перший етап державної реєстрації об'єднання громадян характеризується наступними рисами: законодавство передбачає широкий набір вимог, що пред'являється до об'єднання, та які є невід'ємною умовою його реєстрації; процедура реєстрації детально регламентована; реєструючий орган наділений правом відмовити у реєстрації, а об'єднання — правом оскаржити відмову в установленому законом порядку.

Вимоги, що пред'являються до об'єднання громадян, можна класифікувати за низкою підстав:

1) вимоги, що відносяться до характеру створення і діяльності об'єднання громадян (ст. 4 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про політичні партії в Україні");

2) вимоги щодо кількісного складу об'єднання громадян та обмеження членства в ньому (п. 4 ст. 32 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про молодіжні та дитячі громадські організації", ст. 6 Закону "Про політичні партії в Україні");

3) вимоги до організаційної будови об'єднання громадян (загальні принципи організації, назва, символіка, статут тощо); 4) інші загальні вимоги до оформлення установчих документів, що пред'являються Законом про державну реєстрацію.

Обов'язок органу юстиції на першому етапі полягає у перевірці наявності повного пакета документів, що подаються на реєстрацію, та змісту цих документів з точки зору їх відповідності закону. За результатами перевірки орган юстиції зобов'язаний у строк, визначений законами України, прийняти рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян або про відмову в ній.

Відмова у державній реєстрації юридичної особи відповідно до ст. 89 ЦК допускається лише у випадках порушення встановленого законом порядку створення юридичної особи або невідповідності її установчих документів закону. Ця формула дозволяє перевіряти законність створення юридичної особи. Стаття 16 Закону "Про об'єднання громадян" відтворює положення ЦК наступним чином: у реєстрації об'єднанню громадян може бути відмовлено, якщо його назва, статутний або інші документи, подані для реєстрації об'єднання, суперечать вимогам законодавства України.

Недолік ст. 16 "Відмова у реєстрації" Закону "Про об'єднання громадян" — використання загального розпливчастого формулювання. Адже, за умов буквального або розширювального тлумачення цієї статті, реєструючий орган отримує можливість діяти на свій розсуд [25, с. 132]. Як свідчить вивчення практики, ця норма потребує обмежувального тлумачення при прийнятті рішення уповноваженим підрозділом Міністерства юстиції про відмову у державній реєстрації. Однак слушно зазначає академік Ю.Тодика: «..свавільне поширювальне і обмежувальне тлумачення чревате небезпекою порушення законності, в тому числі й конституційної» [20, с.120]. У зв'язку із чим уявляється надзвичайно важливим, щоб у спеціальному законодавстві щодо об'єднань громадян підстави відмови у реєстрації були максимально деталізовані.

По-іншому підстави відмови у державній реєстрації сформульовані у законі про державну реєстрацію (ст. 25). Незважаючи на те, що вказаним Законом передбачено більш детальний перелік підстав для відмови у державній реєстрації, але він не дозволяє оцінювати законність створення юридичної особи, і відмова у державній реєстрації можлива тільки за формальними підставами. Такий підхід повністю відповідає цивілістичній природі інституту державної реєстрації юридичних осіб. Дійсно, за нормативно-явочним порядком реєструючий орган перевіряє лише відповідність установчих документів організації закону та дотримання порядку її утворення [26, с. 117-121].

У свою чергу, особливість явочно-реєстраційоного порядку — дотримання балансу між свободою утворення об'єднань громадян та її розумним обмеженням.

Ця особливість й зумовлює виділення інституту державної реєстрації об'єднань громадян серед інших інститутів реєстрації статусів, зокрема у цивільному й адміністративному праві.

На другому етапі здійснюється така дія, як передача даних про юридичну особу та внесення до реєстру запису про державну реєстрацію об'єднання громадян. Ці процеси досить детально врегульовані відповідним Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» та Регламентом передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами Державним реєстраторам даних про юридичних осіб, затвердженим наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. № 23/74/5.

Зробимо наголос тільки на тому, що участь в процесі державної реєстрації об'єднань громадян двох структур — органу юстиції та державного реєстратора — може викликати проблему, що пов'язана із визначенням їх відповідальності у випадку порушення порядку державної реєстрації. До прийняття змін до Закону про державну реєстрацію формування та ведення реєстраційної справи об'єднання громадян покладалося як на державних реєстраторів, так і на органи юстиції.

Оскільки за чинною редакцією цього Закону засвідчення факту створення або припинення юридичної особи здійснюється відповідним органом Міністерства юстиції, то й формування реєстраційної справи є обов'язком виключно цього органу (п. 16 ст. 9).

Отже, державний реєстратор повинен нести відповідальність лише за порушення строку, протягом якого він зобов'язаний внести відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб та поінформувати про це органи юстиції.

Підставами притягнення до відповідальності посадових осіб органів юстиції слід вважати: необґрунтовану відмову в державній реєстрації об'єднання громадян, відмову за мотивами недоцільності створення об'єднання громадян, а також ухилення від державної реєстрації та порушення строків передачі даних про юридичних осіб зареєстрованих об'єднань громадян державному реєстратору або ненадання цих даних [27, с. 110].