Шляхи удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції

Проблемні питання, що виникають під час здійснення повноважень органами юстиції з питань реєстрації/легалізації об’єднань громадян

 

Якість здійснення функцій з реєстрації/легалізації об’єднань громадян безумовно пов’язана з якістю законодавства, яке, на думку автора, потребує удосконалення, приведення у відповідність вимогам Конституції та основним положенням Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Слід зазначити, що українське законодавство передбачає багато видів організацій, що можна віднести до НПО - недержавних (неурядових) та непідприємницьких (неприбуткових): об’єднання громадян (ПП та ГО), молодіжні та дитячі ГО, організації роботодавців, професійні спілки, БО, релігійні організації, творчі спілки, асоціації підприємств та ін., реєстрацією яких опікується юстиція.

НПО в законодавстві різняться за метою створення, а також за порядком створення. Кожен з видів НПО має свої особливості правового регулювання, що визначені окремим власним спеціальним законом, в якому зазначається порядок їх заснування, діяльності та ліквідації. Така кількість законодавчих актів, що регулюють діяльність недержавних організацій є мало виправданою. Це також підтверджується й тим, що за податковим законодавством вони нічим взагалі не відрізняються. Не відрізняються вони й за своєю сутністю, як формою реалізації свободи асоціацій.

Даний необґрунтований поділ зберігся з радянських часів і зараз створює істотні перепони для розвитку неприбуткових організацій, штучно обмежуючи їхню правоздатність [33, с. 7].

До 2005 року реєстрація ГО та БО здійснювалась відповідно до законів "Про об'єднання громадян" та "Про благодійність та благодійні організації" та прийнятих у їх розвиток постанов Кабінету Міністрів України, а після набуття чинності Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців” процедура реєстрації була ще більше ускладнена.

С цього моменту слід розрізняти два види реєстрації:

1) реєстрація у органах юстиції статутів ГО та БО;

2) державна реєстрація ГО та БО, як юридичних осіб у державного реєстратора.

Також суттєві обмеження закладаються легалізуючим органом щодо видів діяльності неприбуткових організацій. Для українського законодавства важливим залишається мета створення об’єднання громадян та інших неприбуткових організацій, хоча ні у Європейській Конвенції про захист прав людини та основних свободі [17, с. 98-101], ні в Конституції України мета утворення організації не має жодного значення. Виняток становить утворення ПП та профспілок.

Закон “Про об’єднання громадян” прямо суперечить статті 36 Конституції України та статті 11 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод в частині визначенні мети створення громадської організації. Він, у трактуванні реєструючих органів, штучно обмежує мету створення об’єднань громадян лише задоволенням своїх законних спільних інтересів й тому не відповідає ні ознакам добровільності та спільної реалізації прав і свобод громадян у статті 1 Закону “Про об’єднання громадян”, ні “добровільного угруповання для спільної мети” в тлумаченні Європейського суду з прав людини.

Закон про об’єднання громадян містить перелік дозволених видів діяльності. І хоча він і є дуже широким, проте вважається органами влади (Мін’юстом та податковою інспекцією) все ж таки вичерпним, що в принципі не відповідає ні духу, ні букві закону. Іншими видами діяльності організації можуть займатися лише у випадку, коли такі права надані іншими законами. Принаймні такої позиції притримується основний легалізуючий орган – Мін’юст.

Також для заняття певними видами діяльності, що потребують отримання ліцензії, організація повинна визнати себе господарюючим суб’єктом, що може призвести до втрати нею статусу неприбуткової організації.

Доречно згадати, що в Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи).

БО підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані, без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації, фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора.

Визначальними проблемами у реєстрації ГО та БО є:

- подвійна реєстрація для отримання статусу юридичної особи;

- наявність територіального статусу, що звужує права ГО та БО, як юридичних осіб та вносить додаткову плутанину, щодо реєстрації цих юридичних осіб різними державними органами, в залежності від статусу;

- неузгодженість норм законів "Про об’єднання громадян" та "Про благодійність та благодійні організації" із законом "Про оподаткування прибутку підприємств" в частині вимог щодо використання майна неприбуткової організації, яка ліквідовується. Такі неузгодженості ведуть до проблем із наданням ГО та БО неприбуткового статусу.

Отже, необхідно усунути архаїчність та суперечливість статті 14 Закону України «Про об’єднання громадян», адже:

По-перше: незважаючи на те, що частина 2 цієї статті 14 встановлює, що ГО отримує статус юридичної особи у разі її реєстрації, насправді статус юридичної особи ГО отримає виключно після її державної реєстрації відповідно до Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців».

По-друге, частина 3 цієї статті перераховує цілий ряд державних органів та органів місцевого самоврядування, які здійснюють реєстрацію ГО, що призвело до появи підзаконних актів, а саме постанови Кабінету Міністрів України, якою визначено різні органи реєстрації ГО. Відтак склалась ситуація, що ГО має пройти реєстрацію наприклад в обласному управлінні юстиції і державну реєстрацію у держреєстратора в районі за місцем розміщення організації.

По-третє: Частина 4 цієї статті зовсім не відповідає ні потребам ГО ні ЦК України, а створює додаткові проблеми у уніфікації процедур реєстрації. Наприклад, де має реєструватись місцева ГО, що діє на території двох сіл, у яких не має власних сільрад?

У відповідності до статті 9 Закону України "Про об’єднання громадян" об’єднання громадян створюються і діють відповідно до всеукраїнського, місцевого та міжнародного статусу.

До всеукраїнських об’єднань громадян відносяться об’єднання, діяльність яких розповсюджується на всю територію України і які мають місцеві підрозділи в більшості її областей. До місцевих об’єднань відносяться об’єднання, діяльність яких розповсюджується на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. ГО є міжнародним, якщо його діяльність розповсюджується на територію України і хоч би однієї іншої держави.

Частина 2 та 3 цієї статті не узгоджуються між собою. Так само не розкрито поняття «територія діяльності» та «адміністративно-територіальна одиниця» і «регіон». Все це призвело до того, що з'явились ГО із сільським, міським, районним у місті, районним, обласним статусом. Реєстрація організацій, що діють у кількох областях мають реєструватись в Києві.

Вимога реєстраційних органів вказувати у статуті територію діяльності призводить на практиці до того, що ГО, які мають міський статус і працюють в районі отримують попередження щодо порушення ними закону [35, с. 115-119].

"Ранжування" ГО за статусом, що було зроблено у статті 9, призвело до накладення обмежень на права юридичної особи в залежності від її статусу та місця реєстрації і додатково заплуталось статтею 14.

Ще більш незрозумілим є так званий "міжнародний статус" організації. Адже незалежно від такого статусу, ця організація є виключно українською юридичною особою і саме так тлумачиться поза межами України.

Благодійні організації, українським законодавством також ранговано за статусом законом "Про благодійність та благодійні організації". Для БО таке ранжування є ще більш неприродним ніж для ГО. Адже для того, аби вирішувати питання допомоги наприклад, людям, що від народження не мають усіх кінцівок, слід створювати всеукраїнську організацію, хоча такі люди можуть мешкати всього лише у кількох містах чи селах.

Так само, як і у випадку із ГО для БО залишається невизначеним поняття «регіонального статусу».

Встановлення територіального статусу для ГО та БО не є доброю практикою для Європи. Будь яка НПО, не залежно від місця її реєстрації має право працювати по всій території держави, як будь-яка інша юридична особа.

Обмеження, яке забороняє діяльність громадських об’єднань в регіонах, де вони не були зареєстровані (територіальний статус) також не відповідає кращій практиці та демократичному розвитку законодавства для НПО. Практика встановлення статусу громадської організації за територіальною ознакою, очевидно, наслідує традиціям колишнього СРСР (СРСР мав у своєму складі самостійних суб’єктів Федерації, які уповноважені приймати свої закони) і, можливо, краще підходить для федеральної державної системи, яка відсутня на Україні.

Створення та діяльність ГО в межах території реєстрації обмежує розвиток цих організацій, тому як розширення територій діяльності організації пов’язано з перереєстрацією в державних органах. Це є додатковим навантаженням на органи реєстрації і створює бюрократичні складнощі для ГО.

Не дивлячись на те, що вимога перереєстрації при розширенні території діяльності часто не застосовується, існує потенційна загроза примусової ліквідації ГО у випадку не виконання цієї вимоги. Крім того, до всеукраїнських і міжнародних ГО застосовується більше вимог при реєстрації, ніж для місцевих ГО – наприклад, необхідно надати докази існування підрозділів в більшості областей України. Тому варто відмовитись від територіального статусу, а здійснювати реєстрацію органами юстиції за місцем розміщення ГО чи БО.

Після реєстрації ГО та БО органами юстиції чи органами місцевого самоврядування (для місцевих ГО) для отримання статусу юридичної особи вони мають пройти державну реєстрацію у державного реєстратора відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців». Схема процедури реєстрації на прикладі реєстрації всеукраїнського ГО та її місцевих осередків, наведена у Додатку С, наглядно відображує «зайві» етапи реєстрації, що закреслені косими рисочками, різні відомчі нормативні акти, які регламентують послідовність дій реєстратора в органах юстиції та органах місцевого самоврядування та відображує наявність одночасно трьох реєстрів ГО.

Виходячи із аналізу законодавства та практики його застосування, в українському законодавстві необхідно вирішити питання конфлікту між Положенням про Міністерство юстиції, та Законами України «Про об’єднання громадян» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Практика показує, що легалізація юридичних осіб одного виду (ГО) в межах підрозділу одного відомства (Мін’юсту, його територіальних структур) дозволяє забезпечити більш однорідний підхід до порядку реєстрації, а також дозволяє легше створювати централізовані банки інформації, зокрема, Реєстр НПО.

Необхідно також усунути суперечності між законом про державну реєстрацію та законами про ГО та БО.

Подвійна реєстрація ГО та БО є обтяжливою для організацій, як у матеріальному так і часовому вимірі, і може розглядатись, як дискримінаційна у порівнянні з підприємницькими юридичними особами.

Відповідно до Закону України «Про об’єднання громадян» легалізація громадської організації здійснюється також відповідними виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Отже, як ми бачимо, легалізація об’єднань громадян, на відміну від партій, здійснюється не лише органами юстиції, що на думку автора дуже заважає системній роботі в цьому напрямку, оскільки питання легалізації вирішуються не лише законодавчими, але й підзаконними нормативними актами суб’єктів здійснення реєстрації. Наведемо приклад недоцільності розмежування повноважень з питань легалізації об’єднань громадян між органами виконавчої влади (в особі Мін’юсту та його територіальних управлінь) та органами місцевого самоврядування. Спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N 23/74/5 затверджено Регламент передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, [10, с. 92-97] який не розповсюджує своєї дії на відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів. Це, насамперед, створює перепони для удосконалення цілісної структури управління в сфері легалізації. На думку автора, доцільно передати функції легалізації, реєстрації об’єднань громадян органам юстиції.

Ще один приклад: наказом Міністерства юстиції України затверджено Положення про Єдиний державний реєстр об’єднань громадян та благодійних організацій [16, с. 58-61].

Відповідно до цього Положення реєструючим органом визначені Мін’юст та його територіальні органи. Тобто відомості про легалізацію, яку здійснюють відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів в такому реєстрі відсутні. Отже, сама назва Реєстру як єдиного вже не відповідає дійсності так само як і мета щодо унеможливлення реєстрації організацій під однією і тією самою назвою зводиться нанівець. В такій ситуації можлива реєстрація організацій з однаковими назвами, а проблема виникає на етапі державної реєстрації юридичної особи відповідно до вимог Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців».

Слушне зауваження, що незалежно від того, реєструються неприбуткові організації в одному місці або в декількох місцях, повинен існувати єдиний національний реєстр для всіх неприбуткових організацій, який повинен бути доступний для громадськості (в доповнення до будь-яких існуючих місцевих реєстрів).

В українському законодавстві існує безліч реєстрів, в яких ведеться облік ГО. В Україні відсутній Єдиний реєстр ГО. В законодавстві не встановлено загальних вимог стосовно ведення реєстрів і доступу громадськості до інформації в реєстрах. Однак, формально реєстри НПО не є закритими для громадськості.

Кожний орган, який реєструє ГО, веде їх реєстр (управління Мін’юсту і місцеві виконавчі комітети і адміністрації). Легалізовані шляхом повідомлення ГО вносяться до книги обліку ГО, яка ведеться кожним реєстраційним органом. Положення про порядок легалізації об’єднань громадян, затверджено Постановою Кабінету Міністрів України №140 від 26 лютого 1993 року [19, с. 87-90], передбачає публікацію в газеті «Урядовий кур’єр» даних реєстру про всеукраїнські та міжнародні ГО, хоча на практиці це положення не працює.

Мін’юст та його територіальні управління ведуть реєстри благодійних організацій. Порядок ведення реєстру благодійних організацій встановлює Кабінет Міністрів України. Дані цього реєстру повинні оприлюднити в офіційних виданнях Міністерством юстиції України. На практиці це не відбувається.

З набуттям чинності Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб підприємців" [11, с. 73-78] в Україні впроваджено єдиний державний реєстр юридичних осіб. Проте доступ до цього реєстру визначається самим законом і не відповідає публічності реєстрів НПО.

Таким чином, на сьогодні можна стверджувати, що Реєстри НПО є непрозорими, малоінформативними, визначення видів діяльності НПО за вимогою органів статистики є надто вузьким і не дає змоги вести облік НПО за реальними видами діяльності, порівняльними з НПО європейських країн.

Міністерство юстиції України, як орган управління, регулярно здійснює заходи для вдосконалення реалізації державної правової політики, у тому числі у площині реєстрації/легалізації. Так, з метою унормування прийняття рішень з питань легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань Міністерство юстиції наказом від 07.12.2006 року затвердило Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань [9, с. 19-20], який визначає процедуру підготовки та оформлення рішень, які є результатом розгляду Міністерством юстиції та його територіальними органами заяв і установчих документів, що подані для легалізації об'єднань громадян, реєстрації інших громадських формувань, а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів відповідно до законодавства.

Відповідно до цього Порядку приймаються рішення стосовно реєстрації та/або легалізації об'єднань громадян, професійних спілок та їх об'єднань, реєстрації відділень, філій, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні, благодійних організацій, творчих спілок, відділень, філій і представництв всеукраїнських і міжнародних благодійних організацій, місцевих осередків всеукраїнських і міжнародних громадських організацій, територіальних осередків всеукраїнських творчих спілок; реєстрації політичних партій, реєстрації та/або легалізації їх структурних утворень; реєстрації торгово-промислових палат, постійно діючих третейських судів, інших громадських формувань, організацій роботодавців, їх об'єднань, асоціацій кредитних спілок; статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань і статутів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами України; статутів територіальних громад; символіки громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій, інших громадських формувань (далі - об'єднання громадян), а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів та рішень про взяття до відома інформації про зміну керівних органів об'єднання громадян.

Положення визначає уповноважені підрозділи, що здійснюють правову експертизу статутних документів, змін (погодження або взяття до відома) до статутних документів об'єднань громадян, інших громадських формувань:

- у Мін'юсті - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

- у головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управліннях юстиції - спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

Вся процедура і повноваження у вертикальній та горизонтальній площинах від надходження заяви до внесення відповідних записів до реєстрів детально передбачена цим Положенням.

Важливим і своєчасним було також затвердження спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N23/74/5 Регламенту передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, зареєстрованих відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [10, с. 92-97], розробленого відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців".

Регламент установлює механізм, форми і строки передачі Мін'юстом (територіальним органом) даних про зареєстровані Мін'юстом (територіальним органом) юридичні особи: об'єднання громадян (у тому числі легалізовані професійні спілки та їх об'єднання), благодійні організації, політичні партії, творчі спілки, територіальні (місцеві) осередки згаданих юридичних осіб, адвокатські об'єднання, торгово-промислові палати, інші установи та організації, визначені законом.

Вирішення цього важливого питання по-перше, надало змогу спростити процедуру реєстрації для заявників – громадян та юридичних осіб, по-друге врегулювало питання взаємодії двох державних органів та їх структурних утворень. Хоча, безумовно, на сьогодні законодавчий стан справ у цій сфері дискримінує неприбуткові види діяльності, ускладнює формування інститутів громадянського суспільства та гальмує реалізацію конституційного права громадян на свободу об‘єднання.

Цікаве дослідження були проведені у рамках проекту, який реалізувався Товариством сприяння українсько-польській співпраці у галузі юридичної освіти і науки за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Фахівцями товариства було проведено експертне опитування організацій громадянського суспільства щодо проблем, які виникають у процесі легалізації, державної реєстрації та відносин із органами влади [28].

За результатами дослідження, у більшості опитаних організацій громадянського суспільства (87 %) виникали проблеми під час реєстрації, перереєстрації та легалізації свого правового статусу.

Зокрема, 73 % респондентів вказали, що у реєструючого органу було багато необґрунтованих зауважень до документів. Також відповіді вказують на те, що процедура реєстрації організацій громадянського суспільства в українському законодавстві та практиці є досить складною, організації не знають процедури, а органи влади не сприяють у її роз’ясненні. Так 25 % опитаних невірно визначили орган легалізації і реєстрації, 48 % не знали порядку легалізації та реєстрації, у 47 % організацій виникали проблеми із формування пакету документів. Також респонденти вважають проблемою реєстрації (перереєстрації) довгі терміни (33 %). Справді, строк реєстрації благодійної організації становить два місяці і є надто довгим. Проте відповідно до чинного законодавства про об’єднання громадян строк реєстрації громадської організації становить три дні. Отож у більшості випадків мала місце пасивність самих організацій, які не знали і не вимагали дотримання строку. 37 % вказали, що органи реєстрації не сприяли тому, щоб пояснити правильне заповнення і подання реєстраційних документів.

Серед проблем (конфліктів) у відносинах із органами влади організацій найбільше турбує питання реєстрації організацій (85 %). Це також підтверджується тим, що до юристів проекту «Громадський моніторинг та консультування з питань державної реєстрації та відносин громадських організацій, релігійних організацій, профспілок, благодійних організацій з контролюючими органами влади як передумова реалізації та захисту права громадян на об’єднання», у рамках якого здійснюється консультування організацій громадянського суспільства, поданих 80 % запитів стосуються роз’яснень та складання документів на реєстрацію організацій.

Саме наявність такої ситуації, коли у громадян є лише значне зацікавлення тим, як зареєструвати організацію, а не питаннями механізмів захисту прав, моніторингу дій влади у сфері своєї діяльності, правового регулювання активних форм громадської діяльності, не дозволяє говорити про те, що громадський сектор є достатньо розвинений в Україні та метою його є виконання повною мірою функції захисту прав людини та просування демократичних суспільних змін [31, с. 7-9].