I глава. Финансовые учреждения России в XVIII веке

Список использованной литературы

 
Введение

Финансовые учреждения во все времена играли, играют и будут играть большую роль в экономической политике любой страны. Так, и для истории абсолютизма в России большое значение имеет изучение финансовой политики того времени.

Одна из особенностей финансовой политики любого государства заключается в том, что она тесно связана с уровнем социально-экономического развития страны, причем в зависимости от конкретных исторических условий финансовая, особенно налоговая, политика государства облегчает создание благоприятных условий для дальнейшего развития экономики или, наоборот, замедляет и даже тормозит рост отдельных отраслей народного хозяйства.

В то же время финансовая политика государства и бюджет, особенно его доходная часть, отражают основные изменения в хозяйственной и политической жизни страны, так как на состояние финансов не могли не воздействовать основные процессы, протекавшие в экономике страны, социальных отношениях, и сдвиги во внутренней и внешней политике.

Необходимо подчеркнуть чрезвычайную трудность изучения финансовой политики России в период позднего феодализма, так как финансы государства в это время включали не только взимание и расходование огромного количества прямых и косвенных налогов, но фактически и большое число феодальных повинностей (например, по сбору некоторых налогов и пошлин и тому подобное), иногда имевших характер прямого налога.

Крупные сдвиги в экономике и социальных отношениях в России привели к тому, что в середине XVII века отчетливо определился переход от сословно-представительной монархии к абсолютизму. К концу первой четверти XVIII века в России оформилась абсолютная монархия. По своей классовой природе она была дворянским государством, стремившимся использовать развитие новых буржуазных отношений для укрепления господства феодалов. Для достижения этой цели правительство было вынуждено в своей внутренней и внешней политике до известной степени считаться с нуждами складывающейся буржуазии. Укрепление государства, прежде всего, было выгодно дворянам, так как они были заинтересованы в поддержке государственной власти для подавления растущего сопротивления крестьян. Политика абсолютизма содействовала преодолению экономической и политической разобщенности России и созданию единого внутреннего рынка, облегчала конкурентную борьбу с иностранными купцами.[1]

В XIX веке состояние российской экономике находилось в положении упадка, о чем свидетельствуют многочисленные статьи (например, Юровский В.Г. "Кризисы финансовой политики"), посвященные этой теме, и в которых явственно уже в названии говорится о финансовых кризисах, сопровождавших Российскую империю на протяжении этого периода. Положительные сдвиги в финансовой политике наблюдаются лишь только в конце XIX века, при министре финансов С.Ю. Витте.

На протяжении этого периода – XIX- начало XX вв., много изменений произошло в системе управления финансами. Эти преобразования заложили основу для дальнейшего развития системы финансовых учреждений.

 

 

I глава. Финансовые учреждения России в XVIII веке

§ 1. Изменения в управлении финансами при Петре I

Реформы управления государственными финансами находились в тесной связи с образованием в России во второй половине XVII - первой четверти XVIII веков абсолютной монархии. Переход к абсолютизму во второй половине XVII века сопровождался усилением централизации государственного аппарата управления и отмиранием некоторых учреждений, характерных для сословно-представительной монархии в России: падение роли земских соборов, боярской думы, отмена местничества и так далее.

Отсутствие четкого разделения функций по сбору и расходованию налогов между приказами, а также дробность финансового управления, отсутствие единого финансового органа с общегосударственной компетенцией и центральной кассы - вот характерные недостатки финансового управления того времени.

В конце XVII века правительство попыталось частично преодолеть раздробленность финансового управления путем подчинения некоторых приказов какому-то одному.[2]

Но эти меры не способствовали экономическому развитию страны. В начале XVIII века экономический рост существенно замедлился. Главная причина тому - бремя повинностей, обрушившееся на все сословия, и, прежде всего, на тяглое, с началом Северной войны. России противостояло сильнейшее в военном отношении государство Европы - Швеция. Требовалось обеспечить необходимый для ведения войны объем поступлений в казну в условиях крайнего напряжения всех сил государства.

Слабая пригодность существовавшей финансовой системы для решения такой задачи была очевидна. Поэтому усиленная эксплуатация привычных способов увеличения доходов (увеличение повинностей, налогов) с самого начала активной государственной деятельности Петра I соединялась с попытками по-новому организовать финансовое хозяйство страны.[3]

В 1713 году Петр I сформулировал задачи финансового управления следующим образом: "всякие сборы, всякие покупки и продажи и подряды чинить… с великим радетельным осмотрением, без всяких лукавых вымыслов и беспосульно, ища государственной прибыли без тягости народной".

Первое средство повышения государственного благосостояния Петр I видел в развитии торговли. В 1699 году в Москве была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. Выборные бурмистры ведали торговых и посадских людей "во всяких их расправных и челобитчиковых и купецких делах и в сборах государственных доходов". В Ратушу поступали все собранные в городах доходы, в первую очередь таможенные и кабацкие сборы, а также оброчные, стрелецкие деньги, пошлины с дел.

Но все равно значительные средства продолжали исчезать в лабиринтах московских приказов и тратились на далеко не первоочередные нужды. Хотя в первые годы царствования Петра I правительством были ликвидированы отжившие свой век областные финансовые приказы - Чети, количество приказов не уменьшилось.[4] И даже, наоборот, увеличилось.

Появление значительного числа новых сборов привели к тому, что правительство Петра I, продолжая практику предшествующего периода и не вполне доверяя существующим финансовым учреждениям, учредило ряд новых приказов (Военный, Морской, Артиллерии и так далее) и канцелярий (Ижорская и другие), которые ведали взиманием и расходованием новых налогов.[5] В ряду мер, направленных на умножение доходов казны, стояло также и восстановление, упраздненного при царе Федоре, Монастырского приказа. Он должен был собирать доходы с монастырских вотчин.

Большим шагом в финансовой политике Петра I было учреждение в 1704 году Ближней канцелярии, в которую почти все приказы и Ратуша обязаны были ежемесячно и ежегодно представлять отчеты о всяких окладных и неокладных приходах и расходах. Таким образом, роспись государственных доходов и расходов стала составляться каждый год.[6] Составление подобных бюджетов в России, несмотря на их неполноту и неточность, было определенным шагом вперед в развитии финансовой практики.[7] Эти изменения свидетельствовали об усилении внимания абсолютистского правительства к правильной организации государственных финансов.

В поисках наиболее рациональной организации сбора доходов и их расходования Петр I при проведении первой губернской реформы 1708-1709 годов перенес центр тяжести финансовой деятельности из приказов в губернские учреждения. Ратуша была лишена функций центрального финансового учреждения. Но эти меры не оказались действенными.

Поэтому в 1715 году Петр I решил воссоздать центральные учреждения по шведскому образцу. Подготовка заняла 3 года. Указом 12 декабря 1718 года было образовано 9 коллегий.[8]

Важное место в системе новых центральных органов управления заняли финансовые коллегии - Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Центральным финансовым учреждением должна была быть Камер-коллегия, на которую возлагались важные обязанности по составлению расходной части бюджета. Она должна была брать ведомости о расходах из Штатс-конторы, "чтобы Камер-коллегиум мог ведать, коликое число расхода по вся годы востребуется, дабы когда нужда позовет, он мог чрезвычайные поборы наложить и нужное число денег заранее изготовить". Но Камер-коллегия не могла вводить новые налоги. Это право принадлежало Сенату.

Наряду с достаточно важными делами Камер-коллегия с самого начала была обременена массой мелких дел. В ведении Камер-коллегии находилось строительство и надзор за состоянием дорог, мостов и каналов, управление соляным делом и так далее.[9]

В указах неоднократно подчеркивалась необходимость обеспечить рост доходов государства "без тягости народа", так как правительство Петра I проповедовало теорию "общего блага". В соответствии с таким подходом Петр I и в регламенте Камер-коллегии писал о том, что тяжесть налогов обусловливается не столько их размером, сколько неправильным их распределением и неверными методами сбора. Восьмая статья регламента требовала специально от Камер-коллегии следить, "чтобы меж великими и нижними, убогими и богатыми по препорции надлежащее равенство в осмотрении иметь и никто б от надлежащего более другого уволен или отягочен не был, ибо ежели оное учинится, то утесненные и убогие дворы и пашню оставят, а государственные доходы со времени вельми умалятся".

Но это требование, как, и впрочем, и многие другие пожелания регламента, не могло быть выполнено Камер-коллегией в условиях господства феодально-крепостнических отношений в России. Черносошная крестьянская и посадская общины сами проводили раскладку всех податей и сборов без участия представителей государственной власти. У помещичьих и монастырских крестьян раскладка и сбор государственных налогов осуществлялись под надзором самих феодалов или их приказчиков.

Тринадцатая статья регламента предусматривала занятия Камер-коллегии по укреплению источников доходов, развитию производительных сил страны: "Однако же надлежит Камер-коллегии о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель крепко уведомляться и наипаче о том стараться чтоб… земледелие, скотские приплоды и рыбные ловли везде по возможности умножать, к приращению приводить".

Осуществлению этих задач противоречили монополия феодалов на землю и закрепощение основной массы производящего населения - крестьян. Но включение этого пункта в регламент Камер-коллегии показывает усиление внимания правительства Петра I к вопросам экономического развития страны.

Высшим учреждением страны, ведавшим расходами, была Штатс-контора. Ее главной задачей было надзирание за всеми расходами в государстве. Для этой цели она должна была составить штаты основных расходов: на двор, армию, флот, управление и так далее. Каждой коллегии, губернии, провинции, полку и тому подобное надлежало иметь свой штат расходов, который утверждала Штатс-контора.[10] Это финансовое учреждение должно было ежегодно представлять "на одном листе генеральный экстракт", где "на одной странице все доходы кратко означены… а на другой странице листа все расходы… також вкратце объявлены быть имеют".[11]

Организация контроля возлагалась на Ревизион-коллегию. В конце года все учреждения должны были посылать ей счета (рапорты) о приходе и расходе средств, а она рассматривала "все ли приходы и расходы произведены на законном основании, безо всякого предосуждения и убытка казне его величества чинены". В случае грубых нарушений она доносила обо всем Сенату.[12]

Все коллегии подчинялись Сенату. На созданный в 1711 году Правительствующий Сенат были возложены задачи высшего распоряжения и надзора за управлением, в первую очередь финансовым. Начальные строки наказа царя Сенату гласили: "Смотреть во всем государстве расходов и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать…".[13] Сенат должен был ведать развитием внутренней и внешней торговли, продажей соли, казенными монополиями и так далее. А.Н. Филиппов был прав, когда писал: "В большей зависимости от Сената и по учреждении коллегий осталась, однако, область финансового управления". В дальнейшем Сенат продолжал руководить финансовой политикой: освобождал от сборов, назначал новые, объявлял начало взимания подушной, утверждал табели приходов и расходов, ассигнования на чрезвычайные расходы, разрешал чеканку монеты, регулировал денежное обращение и так далее. После смерти Петра I эти функции в области финансовой политики переходили к Верховному тайному совету, Кабинету министров, Конференции при высочайшем дворе, но по существу Сенат оставался высшим финансовым учреждением страны.

С учреждением Камер-коллегии, Штатс-конторы и Ревизион-коллегии, подчинявшихся Сенату, а через него - царю, впервые в России были созданы центральные финансовые органы с общегосударственной компетенцией и было проведено довольно четкое разграничение функций между ними, чего не знала практика XVII века. Старые финансовые органы были ликвидированы. В результате широкая сеть приказов, ведавших сбором налогов с отдельных категорий населения или с населения отдельных районов страны, была ликвидирована.[14]

Но централизация финансового управления не была доведена до конца. В дальнейшем раздробленность управления финансами даже несколько увеличилась. Так, с самого начала проведения податной реформы и реформы управления крупнейший источник доходов - сбор подушной подати - был изъят из ведения Камер-коллегии и передан Военной коллегии. В этой мере выразилось недоверие правительства к гражданским властям, желание надежнее обеспечить средствами армию. Фактически участие армии в сборе подушной подати продолжалось до начала 60-х годов XVIII века, когда оно было отменено Екатериной II. Точно также было отделено расходование подушных денег на армию. Хотя они и входили в общую сумму бюджета, но фактически их расходованием ведали Военная коллегия и Сенат, а не Штатс-контора.

Реформа финансов не привела к созданию единой государственной кассы, но сделала в этом направлении большой шаг вперед. Кроме подушной подати, еще ряд важных источников доходов сразу выпал из ведения Камер-коллегии: монетное дело и доходы от промышленности находились в ведении Берг-коллегии, а прибылью от чеканки денег и продажи соли распоряжался Кабинет; доходы от продажи гербовой бумаги были в ведении у Мануфактур-коллегии и так далее. При проведении финансовой реформы все налоги с населения Украины было приказано собирать Малороссийской коллегии, которая должна была расходовать их на содержание армии и полков ландмилиции. В Прибалтике были сохранены местные финансовые учреждения. Для контроля за их работой в 1719 году была образована "Первая экономственная контора", превратившаяся к 1729 году в Камер-контору лифляндских, эстляндских и финляндских дел.

Создание специальных финансовых учреждений на вновь присоединенных территориях было вызвано тем, что в этот период здесь была сохранена значительная автономия и существовала местная специфика в обложении населения налогами. Фактически с первых дней создания Камер-коллегии от нее был отделен и сбор доходов с Сибири, которым ведала Сибирская губернская канцелярия. В 1730 году был восстановлен Сибирский приказ, к которому перешли все права по управлению Сибирью и доходами с нее. Целесообразность такого отделения в докладе Сената Анне Иоанновне была мотивирована необходимостью улучшить сбор доходов и усилить контроль за воеводами.[15]

Таким образом, Петр I в ходе реформ государственного аппарата правильно поставил вопрос, о централизации финансового управления и в значительной мере осуществил это на практике, но не полностью.

Одновременно с реформой центрального управления финансами в 1719 году была начата перестройка местного аппарата. Представителями Камер- коллегии в уездах являлись земские комиссары, которые ведали сбором подушных денег и других налогов. Для сбора косвенных налогов (с рыбных ловель, промыслов и тому подобное) учреждалась должность камерира. Помимо должностей земских комиссаров и камериров, на местах создавались особые учреждения — рентереи, которые ведали приемкой счетов и отсылкой денег в центр. Все эти органы подчинялись Камер-коллегии и Штатс-конторе. Общий надзор за их деятельностью на местах поручался воеводам.

Состав чиновников финансового аппарата как в центре, так и на местах носил ярко выраженный дворянский характер. Выходцы из других сословий допускались правительством лишь на второстепенные должности — канцеляристов, копиистов, рассыльщиков. Производство дел в финансовых учреждениях, как и во всем государственном аппарате страны, строилось на строгом соблюдении принципа иерархии. Для усиления централизации и контроля все указы и инструкции предусматривали многочисленные виды отчетности перед центральными финансовыми учреждениями, что увеличивало бюрократизацию, замедляло прохождение дел, а это, в конечном счете, отрицательно сказалось на работе финансового аппарата России в XVIII веке.[16]

Таким образом, петровские преобразования стали первой попыткой по-новому организовать управление финансами в России. Хоть эти реформы и не завершили централизацию финансового управления, но сделали большой шаг вперед в этом направлении. Именно при Петре I появились коллегии, пришедшие на смену приказной системе, стал ежегодно составляться бюджет государства, были созданы центральные финансовые учреждения с общегосударственной компетенцией и четким разделением полномочий. 

§ 2. Реформы в области финансов второй четверти - середины XVIII века

Во второй четверти - середине XVIII века не было крупных реформ в финансовой политике. Преобразования Петра I стабилизировали страну. Новые финансовые учреждения создали определенную устойчивость общества.[17] Но все-таки происходили кое-какие изменения. Одним из новшеств стало объединение в 1726 году Штатс-конторы с Камер-коллегией. Для контроля же за расходами в 1727 году была восстановлена Ревизион-коллегия. Верховный тайный совет высказался также за ликвидацию камерирских и рентмейстерских контор и передачу их обязанностей воеводам. Указом 16 марта 1727 г. и инструкцией и "наказом губернаторам, воеводам и их товарищам" 12 сентября 1728 года завершалась ликвидация местных учреждений и передача полноты власти на местах в руки воевод.

В итоге реформ 1726—1727 годов правительство во многом вернулось к практике XVII века (восстановление власти воевод, отмена уплаты денежного жалованья и так далее), что было явным шагом назад в ходе централизации государственного управления России. Упразднив сеть местных финансовых учреждений и существовавшее между ними разделение функций, правительство сохранило крайне сложную и обширную отчетность, что также затрудняло работу воеводских канцелярий.[18]

Изменения произошли и в функциях Камер-коллегии. С ликвидацией 9 октября 1730 года Акцизной конторы в Камер-коллегию стало поступать множество дел об откупах, корчемстве, злоупотреблениях местной администрации и так далее. Все это привело к тому, что Камер-коллегия, располагавшая небольшим штатом, была завалена огромным количеством счетов.

Занимаясь этими делами, Камер-коллегия не имела времени для составления ежегодной окладной книги доходов и расходов и заботы об улучшении состояния источников доходов, что вменялось ей в обязанность регламентом 1719 года. От Камер-коллегии требовалось обеспечить бездоимочное поступление налогов и сбор недоимки за прошлые годы. Поэтому правительство не имело точных сведений о государственных доходах и расходах.

В этих условиях для улучшения управления финансами правительство решило создать новую Камер-коллегию, которая должна была заняться составлением окладной книги доходов и обеспечить своевременный сбор налогов. Для облегчения ее работы временно сохранялась и старая Коллегия, на которую возложили сбор недоимок по 1730 году и проверку счетов.

Для новой Камер-коллегии 23 июня 1731 года был издан регламент, ограничивавший ее компетенцию. Составители нового регламента опустили ряд положений о "правлении" Камер-коллегии над доходами. Ее главная обязанность теперь состояла в обеспечении бездоимочного сбора налогов и составлении окладной книги всех доходов государства. Рапорты с мест о сборе подушных денег должны были посылаться в Камер- и Военную коллегии. На основании "третных" и "годовых" рапортов из губерний и провинций Камер-коллегия должна была составлять "генеральную табель" о приходе и расходе денежной казны по губерниям и провинциям.

По регламенту Камер-коллегия также обязана была производить сдачу на оброк казенных угодий, продажу казенных товаров, выдачу подрядов (статьи 16, 18). Но в то же время сама коллегия не могла заключить контракты по сдаче откупных сборов на сумму, превышающую 10 тыс. руб.; это право было у Сената (статья 14). Характеризуя эту сторону нового регламента, президент Камер-коллегии Мельгунов не без оснований писал позднее, в 1767 году, Екатерине II: "...Сим новым регламентом все подробности Акцизной конторы при одной Камер-коллегии оставлены и потом еще в прибавок мелочными делами, яко то корчемными и тому подобными, загружена осталась".

Регламент 1731 года, несколько сузив компетенцию Камер-коллегии, обратил ее основное внимание на обеспечение бездоимочного поступления налогов и увеличение доходов казны за счет сдачи на оброк казенных угодий. Из регламента коллегии 1719 года было опущено пожелание Петра I о том, чтобы она заботилась "о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель".[19]

Таким образом, создание новой Камер-коллегии не улучшило финансового управления. Новый регламент не освободил Камер-коллегию от многих второстепенных дел, а также от обязанностей, не имевших никакого отношения к управлению финансами (например, строительство и починка дорог и тому подобное).

Мельгунов верно подметил один из основных недостатков в работе Камер-коллегии в 30—60-х годах - отсутствие системы, последовательности в распоряжениях правительства, направленных на решение основных задач в области финансов. Он же верно указал и на недостаток в деятельности центрального финансового учреждения. По словам Мельгунова, в 30-х годах XVIII века "весьма скоро акцизные дела в коллегию брать начали, и коллегия, оставя головоломную свою должность, испросила, чтоб отреша Акцизную контору, и дела совсем ей отданы были. И чрез то сама Акцизною конторою сделалась".

Еще более резко Мельгунов выразился об узко фискальном характере деятельности Камер-коллегии в 20-60-х годах: "Камер-коллегия, удаляясь совсем от предписанного ей преполезного предмета, состоящего в приращении доходов и обогащении государства, ни о чем уже более не пеклась, как только о производстве текущих дел и о своей одной по приказному порядку очистке, что и началось почти в одно и то же время с самим первоначальным сей коллегии основанием, а со временем от часу более умножалось".

В этих оценках современников верно отмечены недостатки финансового управления России в 20-60-х годах XVIII века. Пожелание заняться улучшением состояния источников доходов носило слишком общий, декларативный характер, так как всей работе Камер-коллегии не было дано сколько-нибудь определенной и достаточно продуманной программы.[20]

 Таким образом, финансовая политика преемников Петра I во второй четверти - середине XVIII веков не была успешной. Это было связано, прежде всего, с частой сменой правителей - это был период "дворцовых переворотов". Поэтому практически все реформаторские начинания ни к чему не приводили. В результате многие правители возвращались к методам регулирования экономики, существовавшими в XVII веке, что явно не способствовало централизации управления финансами.  

 

§ 3. Финансовые учреждения при Елизавете Петровне

Важнейшие преобразования в финансовой системе произошли во время нахождения на престоле Елизаветы I. "Царствование Императрицы Елизаветы Петровны - одно из примечательнейших в истории русских финансов". Эта оценка принадлежит графу Д.А. Толстому - автору фундаментального труда по истории российских финансов, впоследствии министру финансов и министру внутренних дел.

Но более известен другой отзыв о состоянии финансов в правление Елизаветы Петровны. "Ни единой человек в государстве не то чтоб знал, сколько казне было дохода, ниже не ведал звания доходов разных". Этот отзыв принадлежит преемнице Елизаветы - Екатерине II. Речь идет о том, что в правление Елизаветы не была сведена ни одна роспись государственных доходов и расходов. Попытка правительства получить отчет о доходах и расходах закончилась тем, что ведомости, представленные Сенатом и Штатс-конторой, разошлись более чем на миллион рублей. Многочисленные канцелярии никак не могли согласиться относительно имевшихся и причитавшихся к расходованию сумм. В Камер-коллегии, ведавшей государственными доходами, лежали тысячи неразобранных ведомостей.[21]

Одним из первых шагов императрицы на правительственном поприще стало восстановление значения Сената и обновление его состава. 12 декабря 1741 года императрица повелела, "чтоб правительствующий Сенат имел прежнюю свою силу и власть, как было при Петре Великом". Не имея необходимых для правительственной деятельности навыков, императрица не могла руководить законодательной работой Сената. Оттого Сенат и собранные в нем сановники получили самостоятельность, куда большую, чем при Петре I. "Исследование деятельности Сената в 1741-1761 годы - писал историк С.Ф. Платонов, - действительно показывает необычайную широту его действий и высокий правительственный авторитет. Он управляет всем государством, и его указы часто по существу своему суть законодательные акты".

К решению своей главной, сформулированной Петром задачи - "деньги как можно сбирать", - Сенат подошел в полном соответствии с установленным Петром Великим правилами организации финансового хозяйства. Важнейшим из них было выяснение по возможности точного числа плательщиков подушной подати - основного источника государственных доходов. Для "пресечения доныне происходимых беспорядков в платеже отбывательства" Сенат признал необходимым "учинить вновь ревизию и на будущее время производить ее через 15 лет".

В то же время задача восстановления указов и регламентов Петра I не была понята буквально. Так, созданная Петром Великим система местного финансового управления не была восстановлена, а оставалась практически в том виде, в котором она досталась правительству Елизаветы.

Меры по поддержке фабрик и заводов многократно обсуждались в Сенате. В первые годы правления Елизаветы Петровны были воссозданы Берг- и Мануфактур-коллегия, упраздненные при Анне Иоанновне, был восстановлен Главный магистрат.

В 1758 году Сенат по предложению графа Петра Ивановича Шувалова вновь учредил Комиссию о коммерции (предшествующая действовала при Анне Иоанновне). В задачи Комиссии, в частности, входило обсуждение предложений о распространении русской коммерции в иностранных государствах, привлечении иностранного купечества к торговле с Россией, заведении новых фабрик, об отдаче казенных товаров в вольную продажу и других. [22]

В годы царствования Елизаветы Петровны в России был принят принципиально новый курс экономической и финансовой политики. Императрица большое внимание уделила покровительству всему национальному.

Увеличение доходов казны во многом зависело от развития торговли, чему способствовал изданный в декабре 1753 году указ об отмене с апреля 1754 года внутренних таможенных пошлин по всей стране. По нему предлагалось уничтожить внутренние таможни и при этом увеличить ввозные пошлины. Проведение таможенной реформы обеспечило успешное развитие внутренней торговли и ускорило процесс складывания всероссийского рынка, ибо в результате реформы окончательно были стерты внутренние границы, сохранившиеся со средневековых времен. Важность отмены внутренних таможен отмечали иностранные наблюдатели, писавшие, что "сие учреждение много содействовать будет в процветании коммерции внутри сей империи".[23]

Также о внимании правительства к состоянию торговли и денежного обращения свидетельствует именной указ от 25 января 1754 года, обязавший Камер-коллегию "в каждый почтовый день" доставлять в Кабинет ведомости о состоянии вексельного курса.

Развитие торговли требовало упрочения кредита. Недостаток свободного капитала при замедленном огромными расстояниями обороте вынуждал значительную часть российских купцов пользоваться заемными средствами располагавших капиталами иноземцев, оплачивая ссуды приобретенными товарами. Недостаток капитала обусловливал и высокую стоимость кредита. В 1733 году императрица Анна Иоанновна повелела Монетной конторе выдавать взаймы деньги всякого чинам людям под залог золота и серебра под 8% годовых. Но серьезного воздействия на хозяйственную жизнь это решение не оказало.

Тогда 13 мая 1754 года Елизавета Петровна подписала указ "Об учреждении государственного заемного банка о порядке выдачи из оного денег и о наказании ростовщиков". Императрица повелела "для уменьшения во всем Государстве процентных денег, учредить государственные банки из казны нашей, первой для дворянства в Москве и Санктпетербурге, второй для поправления при Санктпетербургском порте коммерции и купечества, …из оных деньги раздавать: из первого одному Российскому дворянству, …а из второго одним Российским купцам торгующим при Санктпетербургском порте…"

Тем же указом был установлен предельный уровень ссудного процента в 6% годовых ("указный процент"). Этим процентом надлежало довольствоваться и частным займодавцам. "Ежели кто из них дерзнет брать более 6 %, и в том обличены будут, у таковых те данные от них в заем деньги останутся у заемщика, а для казны все их имение конфисковать", - предписывал указ.

Дворянский банк мог выдавать кредиты под залог не только золота, серебра, драгоценностей, но и сел с крепостными крестьянами. Банк давал ссуды в размере до 10 тыс. руб. на срок до 3 лет. В 1757 году срок возврата ссуд был увеличен еще на год, а в 1761 году до 8 лет. Но ограниченность капитала и хронический невозврат ссуд не позволили Дворянскому банку развернуть свою деятельность. Правительство опасалось принимать жесткие меры к неплательщикам, "дабы дворянство, этот первый член государственный, не лишился имений". По свидетельству современника через 2-3 года существование Дворянского банка перестало оказывать умеряющее влияние на ростовщиков. Аппетиты последних подогревало увеличение спроса помещиков на кредиты.

Еще менее успешной оказалась деятельность Купеческого банка. Банк выдавал ссуды также из 6 % годовых на полгода, затем на один год. Однако Банк действовал только в Санкт-Петербурге и Москве, капитал его был явно недостаточен (500 тыс. руб.), условия выдачи ссуд были малоприемлемы, а сами ссуды не возвращались заемщиками.

По проекту П.И. Шувалова в 1758 году в Петербурге и Москве были созданы "Банковские конторы" (Медный банк). Главной целью их создания ставилось внедрение в хозяйственный оборот выпущенных медных денег. Конторы выдавали ссуды медной монетой купцам, фабрикантам и помещикам из 6 % годовых. Но возвращение 3/4 ссуды должно было производиться серебряной монетой. В 1760 году был основан Артиллерийский банк, капиталом которого были монеты, начеканенные из негодных артиллерийских орудий. Но деятельность созданных банков сопровождалась крупными злоупотреблениями и невозвратами ссуд. Екатериной II созданные Шуваловым банки были упразднены.[24]

Царствование Елизаветы Петровны имело особый исторический смысл, отличавшийся от предыдущих и последующих царствований самобытностью, покровительством национальному и милосердием к простому народу.[25] Таким образом, при этой императрице произошли очередные (после эпохи Петра Великого) крупные изменения, которые были необходимы для того времени.

§ 4. Реформирование структуры финансовых учреждений при Екатерине II и основные итоги финансовой политики XVIII века

Недостатки в работе Камер-коллегии, отсутствие росписи доходов и расходов государства привели к тому, что в начале 60-х годов XVIII века Екатерина II сделала еще одну попытку улучшить управление финансами. 30 марта 1764 года она издала указ, в котором определила задачи Камер-коллегии. Они сводились к надзору за доходами и их увеличению, составлению окладной книги доходов, бездоимочному сбору налогов, руководству и контролю за деятельностью губернаторов и воевод.

В этом же указе Екатерина II отметила плохую работу Камер-коллегии, падение ее роли среди других центральных учреждений, отчего она пришла в "безмолвное состояние". Для поднятия авторитета центрального финансового управления Екатерина II приказала президенту Камер-коллегии присутствовать в Пятом департаменте Сената в Москве. Но указ не вносил по существу ничего нового в определение обязанностей и задач Камер-коллегии; все его пожелания носили по-прежнему декларативный характер. В сентябре 1764 года был создан при Камер-коллегии временный департамент для рассмотрения нерешенных дел (к 1764 году их было более 96 тыс.) и составления ведомостей о доходах и расходах.

Издание этого и ряда других указов не улучшило работы Камер-коллегии, что признавала сама Екатерина II. Сенат не мог преодолеть увеличивавшуюся раздробленность финансового управления. Достаточно сказать, что в 60-х годах XVIII века сбор и расходование налогов находились в ведении более чем 50 центральных учреждений и ведомств. К этому времени, по сравнению с началом 20-х годов XVIII века, раздробленность финансового управления даже увеличилась. Правительство следовало практике XVII века и взимание и расходование некоторых сборов поручало новым учреждениям. Так, проводя секуляризацию монастырских владений, оно в 1763 году передало в ведение Коллегии экономии сбор налогов с экономических крестьян.[26]

Чтобы преодолеть раздробленность финансового управления, правительство Екатерины II предприняло ряд мер по усилению его централизации. С первых дней своего правления Екатерина II наиболее важные финансовые дела стала передавать своему ближайшему помощнику - генерал-прокурору Сената князю А. А. Вяземскому. Ему же было поручено возглавить работу по составлению единого государственного бюджета. Затем в ведение генерал-прокурора Сената перешло заведование вновь созданными банками, проведение иностранных займов и другие важнейшие дела.

Расширение фискальных функций генерал-прокурора привело к тому, что в 1773 году в составе Сената была учреждена Экспедиция о государственных доходах во главе с Вяземским. В 1780 году было создано подчинявшееся ей государственное казначейство для хранения штатных и остаточных сумм центральных учреждений.[27]

Екатерина II также ликвидировала многие учреждения, которые были нерентабельны, устарели или затрудняли работу государственного аппарата. Большинство коллегий устарело в связи с жалованными грамотами, по которым существенная часть функций данных учреждений переходил в ведение различных губернских учреждений.[28]

Так Штатс-контора была закрыта в 1783 году, Камер-коллегия — в 1785 году, Ревизион-коллегия - в 1788 году. Одновременно правительство реорганизовало управление финансами и на местах. По губернской реформе 1775 года, все фискальные дела были сосредоточены в ведении казенных палат.[29] Таким образом, менее чем за 20 лет, коллегиальная система почти исчезла. Большинство функций ликвидированных коллегий было поручено Экспедиции о государственных доходах.

В результате этих изменений государственный аппарат, освобожденный от лишних учреждений, заработал значительно быстрее и качественнее. Эта реформа дала существенные предпосылки к дальнейшему отмиранию института коллегиальности в российском государственном аппарате.[30]

Важно отметить, что если осуществление губернской реформы в России в целом затянулось на 20 лет, то казенные палаты, уездные казначейства и другие финансовые учреждения были в большинстве губерний введены уже по указу 18 февраля 1776 года. Это отразило стремление правительства быстрее упорядочить и улучшить работу фискального аппарата. Распоряжения правительства по финансовым вопросам свидетельствовали о том, что Екатерина II, довольно быстро убедившись в неспособности существующей финансовой системы быстро и хорошо выполнять стоявшие перед ней задачи, по примеру Петра I начала создавать новые учреждения.[31]

Таким образом, можно подвести итоги реформаторской деятельности правителей в области структуры финансовых учреждений в XVIII веке. Проводя реформу управления, направленную на усиленно централизации государственного аппарата, абсолютистское правительство Петра I и начало 20-х годов XVIII века реорганизовало и финансовое управление. Вместо многочисленных финансовых приказов, существовавших в XVII - начале XVIII веков, впервые в России были созданы три центральных учреждения (Камер- и Ревизион-коллегии и Штатс-контора) с общегосударственной компетенцией, подчинявшиеся Сенату, а через него царю. При этом было проведено довольно четкое разделение функций между центральными учреждениями.

Одновременно с реформой центрального управления на местах была создана разветвленная сеть местных учреждений, подчинявшихся финансовым коллегиям. Осуществление этих мероприятий укрепляло фискальный аппарат и наряду с другими мерами содействовало централизации государственных финансов. Реформа финансового аппарата явилась важным звеном в оформлении абсолютной монархии в России в конце первой четверти XVIII века.

Однако в этот период правительству не удалось полностью преодолеть раздробленность сбора налогов; расходование и контроль за ними находились в трех коллегиях. К тому же взимание налогов фактически было раздроблено еще больше. Дороговизна содержания новых учреждений, политика ближайших преемников Петра I, отказавшихся от некоторых его начинаний, привели к уничтожению новых финансовых учреждений на местах и передаче их функций воеводам, сокращению штатов центрального ведомства и объединению функций трех финансовых коллегий в Камер-коллегии. Эти реформы ослабили фискальный аппарат и осложнили его работу.

Неоднократно отмечая неудовлетворительную работу финансовых учреждений, правительство по сути дела вплоть до начала 70-х годов XVIII века ничего не предприняло для улучшения их деятельности. И лишь с середины 60-х годов XVIII века Екатерина II провела ряд мер по централизации финансового управления в центре и на местах путем сосредоточения основных вопросов финансового управления под властью одного лица - генерал-прокурора Сената, при котором постепенно возникают новые финансовые учреждения. В этих учреждениях, как и в других звеньях государственного аппарата, коллегиальный принцип управления заменяется единоначалием, что свидетельствовало о дальнейшей централизации финансового управления.[32]

Таким образом, в течение XVIII века сильно изменилась структура финансовых учреждений России, что было связано с особенностями социально-экономического и политического развития страны.