Нормативно-правовое регулирование регистрации граждан в

Современной России

 

Правовую основу института регистрационного учета граждан составляют прежде всего – Конституция Российской Федерации, а также международные акты – Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года, международный пакт " О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года, содержащие нормы, которые закрепляют за личностью право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, которые не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других граждан и совместимы с другими личными правами и свободами.

Прописка в России была отменена 1 октября 1993 года с момента введения в действие Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[1].

Закон в ст. 1 декларировал: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона...»

Целью введения регистрационного учёта закон называет «обеспечение необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами».

Законом было установлено, что « регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации ».

Важным отличием вновь введённой системы является привязка регистрации к конкретному жилому помещению, а не к населённому пункту, как это было с пропиской в Положении о паспортной системе СССР 1974 года.

В ст. 3 Закона было введено понятие регистрации по месту жительства и месту пребывания, которые должны были заменить соответственно постоянную и временную прописку: «Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации».

Трудно было ожидать, что институт прописки будет разрушен в один день. Такое принципиальное изменение системы учета население, исключающее управление его передвижением, не могло сразу быть принято органами внутренних дел и иными органами исполнительной власти. Только в 1995 г. было издано Постановление Правительства РФ №713 «Об утверждении правил регистрации и снятия с учета граждан РФ»[2].

Правила вводили много ограничительных норм: на размер жилой площади на одного человека, на срок временной регистрации и проч. Кроме того, законодательные и исполнительные власти субъектов федерации, в первую очередь в Москве, Краснодарском и Ставропольском краях, Воронежской области, выпустили свои нормативные акты, ограничивающие возможности регистрации (прописки) на их территории.

Начиная с 1996 г. Конституционный Суд РФ в многочисленных постановлениях признавал эти акты противоречащими Конституции РФ.

Правительство Москвы отказалось исполнять этот закон и не отменило обязательную прописку, даже после того как свобода выбора места жительства была подтверждена новой Конституцией, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года.

Ситуация начала меняться только после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 №9-П[3], который признал, что положения перечисленных нормативных актов не соответствуют Конституции РФ и указал, что уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и в соответствии со статьей 6 Закона о Праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию.

Правила регистрации были определены только для граждан РФ. Бывшие граждане СССР, оказавшиеся в России без регистрации (прописки), а поэтому и без гражданства РФ, также должны были как-то регистрироваться.

Долгое время Правительство РФ не определяло для них правил регистрации. Это привело к тому, что органы внутренних дел были вынуждены сами выходить из положения. Поэтому в августе 1996 г. Указанием заместителя министра МВД №1/13989 порядок регистрации граждан РФ был распространен на всех жителей бывшего СССР.

А в 1997 г. вышло Постановление Правительства РФ №290, которым это положение было узаконено, но только для тех жителей СНГ и Балтии, кто не приобрел гражданства этих государств.

Москва и ряд других регионов продолжали игнорировать и приказ МВД и Постановление №290. В этих регионах из-за отсутствия регистрации у многих бывших граждан СССР, как в советское время, продолжались проблемы с приобретением собственного жилья, устройством на работу, получением пенсий.

Все это создало нездоровую ситуацию: когда, в противоречии с законом, регистрация (прописка) по-прежнему оставалась условием реализации прав жителей России. Не имея возможности получить регистрацию там, где они реально живут, люди стараются приобрести ее в любом ином месте, что лишает регистрацию смысла, заложенного в Законе РФ «О свободе передвижения».

В феврале 1998 г. Конституционный Суд РФ Постановлением №4-П[4] признал незаконными ограничения, заложенные в Постановлении Правительства №713 срока регистрации по месту пребывания (срок ограничивался 6 месяцами) и об основаниях для отказа регистрации по месту пребывания и жительства (в том числе была отменена норма о размере жилой площади на одного проживающего).

Конституционный Суд отметил, что его решение является основанием отмены положений других нормативных актов, основанных на тех же нормах или воспроизводящих их.

Дальнейший процесс обжалования региональных актов проходил через решения Верховного Суда РФ. Одновременно с изменением паспортной системы в России прошел процесс приватизации жилья, его собственниками стали сами жители. Власти теперь уже не могут произвольно вселять и прописывать в квартиры и дома дополнительных жильцов, В регионах, где действуют противозаконные правила регистрации, владельцам часто бывает трудно добиться регистрации (прописки) в своем жилье родственников, знакомых и даже супругов, родителей, детей, братьев и сестер. В тоже время в новых условиях регистрация по месту жительства (прописка) сама по себе не означает права проживания и пользования жильем. Владельцы в любой момент могут аннулировать регистрацию, т.е. выписать жильца, которого согласились зарегистрировать (прописать) на своей жилой площади.

В ноябре 2002 г. вступил в силу Федеральный Закон РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Закон не отличает живущих в России иностранных граждан от лиц без гражданства и не признает ни за теми, ни за другими права постоянного проживания на территории РФ, даже при наличии у них регистрации по месту жительства. Новый Закон предлагает все и всем начинать с нуля. Он определяет три последовательные формы нахождения иностранного гражданина в РФ: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание.

В 2002 году Правительство РФ исключило из списка документов, необходимых для регистрации по месту жительства, военный билет и отменило норму о том, что регистрация военнообязанных осуществляется после постановки на воинский учёт.

В конце 2004 года была ужесточена ответственность за проживание без регистрации по месту пребывания и месту жительства: за данное административное правонарушение был установлен на штраф в размере от 1500 до 2500 руб. вместо предупреждения или штрафа в размере 100 руб.[5].

В начале 2005 года для граждан России была сделана серьезная либерализация режима регистрации по месту пребывания: Правительство РФ изменило срок для представления документов для регистрации: вместо «в течение 3 дней» на «по истечении 90 дней» с момента прибытия.

Приказом Федеральной миграционной службы (ФМС России) от 20 сентября 2007 г. №208 г. был утвержден Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации".

1 июня 2010 года Федеральная Миграционная Служба России издала Письмо №СК-1/10-8386, которое разрешило гражданам регистрироваться по месту пребывания посредством портала Gosuslugi.ru.

ФМС России и ее территориальные органы при предоставлении государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации также руководствуются Жилищным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 22 декабря 1996 г. №159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральным законом от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. №143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", Федеральным законом от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Федеральным законом от 27 мая 1998 г. №76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федеральным законом от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ "О персональных данных", постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. №719 г. "Об утверждении Положения о воинском учете", приказом МВД России от 2 декабря 2005 г. №983 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы".

В декабре 2008 г. пресс-секретарь ФМС России Константин Полторанин сообщил, что в Правительство РФ был направлен законопроект о внесении изменений в Закон РФ от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», упрощающий порядок регистрации по месту пребывания.

ФМС России предлагает предоставить россиянам право регистрироваться по месту пребывания путем отправки по почте стандартного уведомления. Отрывной талон такого уведомления будет являться аналогом существующего свидетельства о регистрации по месту пребывания[6].

Аналогичный порядок с 2007 г. действует для миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания.

В июле 2009 г. начальник Правового управления ФМС России П.В. Смагин в интернет-интервью сообщил, что указанный выше законопроект был согласован в Правительстве РФ, однако по предложению Государственно-правового управления Президента РФ осуществляется доработка законопроекта с учетом высказанных замечаний и предложений. После доработки данный законопроект будет повторно представлен в Правительство РФ.[7]

29 января 2010 г. пресс-секретарь ФМС России Константин Полторанин заявил, что законопроект планируется внести в Госдуму в 2011 году. При этом, соответствующий законопроект уже готов, часть о временной регистрации одобрена и сейчас ФМС России изучает опыт других стран и занимается доработкой правил постоянной регистрации.

В феврале 2010 г. Константин Полторанин высказал следующее: «Надеемся, в скором времени постоянная регистрация уйдет в прошлое. Возможно, это революция. Мы хотим, чтобы они могли достаточно просто в уведомительном порядке через почту сообщать о своем переезде из региона в регион. То же самое предложили сделать для постоянно проживающих граждан РФ»[8].

Рассмотрев институт прописки (регистрации по месту жительства) и его эволюцию, можно сделать следующие выводы.

Прописка – государственная система контроля миграции населения, сложившаяся в СССР, основной принцип которой заключается в жёсткой привязке граждан к их постоянному месту жительства. Установленный порядок прописки требовал разрешения административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилья.

Разрешительный порядок прописки был признан Комитетом конституционного надзора СССР несоответствующим Конституции СССР в 1991 году.

Регистрационный учёт в Российской Федерации – деятельность по фиксированию и обобщению сведений о месте жительства и месте пребывания граждан Российской Федерации и об их перемещениях. Введён с 1 октября 1993 года вместо института прописки, возникшего в СССР, и включает в себя регистрацию по месту жительства и регистрацию по месту пребывания. Регистрационный учёт осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы, а в населенных пунктах, в которых отсутствуют указанные органы, местной администрацией.

Согласно Закону РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация является способом учета граждан в пределах РФ, носит уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.