Формы надзорной власти в России до создания прокуратуры

В допетровские времена Российскому государству были чужды понятия основных элементов прокурорского учреждения, хотя, справедливости ради нужно отметить, что «отдельные «мотивы» прокурорского представительства при осуществлении уголовного преследования от имени государства уже присутствовали. Так, по «Уложению» Алексея Михайловича при совершении тяжкого преступления и при отсутствии «челобитчика» или истца интересы погибшего потерпевшего мог представлять в суде сам царь»[15].

Однако именно в первой четверти XVIIIв. потребность «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония»[16] подтолкнула Петра Великого к активной деятельности по учреждению контрольно-надзорных институтов. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России для возбуждения дел "гласа о себе неимущих" учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего". За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии.  5 марта новым указом повелевалось учредить должность обер-фискала; «он должен был иметь тайный надсмотр над всеми делами; ему надлежало следить за тем, не учинялся ли где-либо неправый суд, не совершалось ли незаконного при сборе казны; «кто неправду учинит», на того обер-фискал должен был донести в Сенат, и если он действительно уличит виновного, то половина штрафа идет в пользу казны, половина в пользу фискала»[17]. Обер-фискал был высшим должностным лицом по тайному надзору за делами; в губерниях действовали «провинциал-фискалы», по одному для каждой отрасли управления; они имели «под собой» «низших», городских. Обо всех них говорится, что они «имеют во всем такую же силу и свободность, как и обер-фискал». «Высокое положение отнюдь не гарантировало от тайного надзора и вызова в Сенат; ему подлежали все, «какой высокой степени ни есть»»[18]. Высокопоставленные лица могли привлекаться только обер-фискалом; это было единственным различием в степени власти обер-фискала и фискалов. С учреждением коллегий появились коллежские фискалы, по одному при каждой коллегии. В августе 1711г. Н.М. Зотов назначен был государственным фискалом, т.е. «надсмотрителем, дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил». «Но злоупотреблений чинилось очень много, и простор для них был большой»[19]. Провинциальные фискалы не зависели от местных властей и подчинены были своему начальству, обер-фискалу. Обязанные доносить, они не преследовались за неверные, ложные доносы; в указе прямо сказано: «буде же не уличить (виновного, перед Сенатом), то отнюдь фискалу в вину не ставить ниже досадовать, под жестоким наказанием и разорением всего имения». Такое обстоятельство, по выражению В.О. Ключевского, «вносило в управление и в общество нравственно недоброкачественный мотив»[20]. Митрополит Стефан Яворский, блюститель патриаршего престола, не вытерпел и 17 марта 1712г. в проповеди заявил: «закон Господень непорочен, а законы человеческие бывают порочны; а какой-то закон, например, поставити надзирателя над судами и дати ему волю кого хочет обличити, да обличит, кого хочет обесчестити, да обесчестит...»[21] и т. д. Его слова не остались без внимания. 17 марта 1714г. вышел указ, в котором сфера действий фискалов была определена гораздо точнее. Они должны были разоблачать «всякие преступления указов, всякие взятки и кражи казны и все то, что может повести «ко вреду государственного интереса», должны были возбуждать дела, на которые нет челобитчиков»[22]. За вмешательство в судные дела, возбужденные какой-либо из сторон, фискалы подвергались наказанию. Также фискалы стали ответственны за доносы, сделанные в корыстных целях; если донос оказывался несправедливым, фискал нес то наказание, какое понесло бы оговоренное им лицо, если бы было действительно виновно; наказывался фискал и в тех случаях, когда не донес по своим корыстным соображениям. Власть провинциальных фискалов трудно поддавалась контролю; обязанные раз в год объезжать города по губернии и ревизовать действия низших фискалов, провинциальные фискалы были облечены властью смещать их, подвергать взысканиям и т. п., что давало повод к злоупотреблениям.

«Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка»[23]. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к превышению должностных полномочий, поборам и взяточничеству. В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров[24]. Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за Сенатом. Для этих целей в 1715г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

В целом же можно сделать вывод, что «учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата»[25], вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и невидим». По утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения»[26]. С появлением в 1722г. нового института – прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, они уже были в тени.