Неэффективное снижение налогов

 

Программа стимулирования не достигла в полной мере своей цели не только из‑за своих размеров или временных параметров. Почти треть стимулирующих средств пошла на сокращение налогов, а это шаг, сопровождающийся риском того, что значительная часть денег будет потрачена очень неэффективно. Налоговое сокращение, осуществленное президентом Бушем в феврале 2008 года, не сработало из‑за очень высокой нормы сбережений, и были все основания полагать, что другие налоговые сокращения вряд ли принесут ожидаемые результаты.

Американцы столкнулись с избыточно высокой задолженностью; к тому же их все больше беспокоили вопросы, связанные с их работой и с обеспечением их будущего. Даже те, кто был готовы в полной мере выполнять свои долговые обязательства, понимали, что в условиях более жесткой кредитной политики ситуация может сложиться так, что в случае необходимости они не смогут воспользоваться своей кредитной картой. Из‑за этого они, вполне вероятно, решили отложить больше денег из тех, что они получат в ближайшее время. Такое поведение вполне понятно, но оно мешает достижению целей стимулирования, направленного на увеличение расходов. Снижение налогов приведет к увеличению государственного долга, но точно предсказать, позволит л и оно добиться роста расходов и каким будет этот рост, вряд ли возможно.

Другие части программы по стимулированию экономики предусматривали заимствование под будущие деньги: программа утилизации старых машин помогла стимулировать спрос на автомобили, но на самом деле все выгоды от этой программы были получены за счет ускоренной реализации будущего спроса. Такая стратегия, возможно, имеет смысл, если спад длится всего 6 месяцев, но она становится намного более рискованной, если учесть неопределенность продолжительности этого кризиса. Опасения такого рода оправдались: программа действительно привела к увеличению покупок автомобилей летом 2009 года, но уже осенью покупки пошли на спад. Программа утилизации старых машин может служить примером плохо ориентированных расходов, особенно с учетом того, что существовали способы расходования денег, которые сильнее простимулировали бы экономику в краткосрочной перспективе и помогли бы перестроить ее так, как это было необходимо в долгосрочных интересах.

К тому же как у снижения налога, так и у программы утилизации старых машин была одна особенность: проблема заключалась не в том, что американцы потребляли слишком мало до кризиса, а в том, что объем их потребления был слишком большим. Однако реакцией на этот кризис было стремление поощрить людей потреблять еще больше. Такое желание было понятно, если учесть стремительное падение объема потребления, но основную ставку следовало бы делать на то, что необходимо для долгосрочного роста, — на увеличение инвестиций.

 

Последствия

 

Когда в 2009 году весна перешла в лето и при этом число безработных продолжало расти, раздался хор голосов: стимулы не сработали. Однако истинным мерилом успеха стимулирующего пакета является не фактический уровень безработицы, а его отличие от тех значений, на которые показатель безработицы вышел бы без применения этого пакета. Администрация Оба- мы всегда четко заявляла о том, что в отсутствие стимулирующих мер число созданных рабочих мест было бы на три миллиона меньше. Однако существует проблема, связанная с тем, что воздействие финансового кризиса на экономику было настолько болезненным, что даже огромный, казалось бы, финансовый стимул Обамы оказался недостаточным.

Хотя большинство экономистов были уверены в том, что стимулы необходимы и что они работают, хотя было бы желательно увеличить их масштабы, находились и скептики. Некоторые консерваторы даже пытались переписать историю и высказывали предположение о том, что во время Великой депрессии государственные расходы не дали ожидаемого эффекта. Конечно, они не вытянули страну из Великой депрессии: Соединенные Штаты фактически не смогли выйти из депрессии до Второй мировой войны. Но причина была в том, что Конгресс и администрация Рузвельта действовали нерешительно. Стимулирующие меры не были тогда достаточно сильными. Как и в этот кризис, сокращение расходов штатов частично компенсировалось увеличением федеральных расходов. Что бы там ни говорили, кейнсианская экономика мирного времени на самом деле никогда не была опробована в полной мере. Расходы правительства в военное время действительно смогли довести экономику до уровня полной занятости, и это было сделано очень быстро. После применения стимулов Обамы критики снова утверждают, что кейнсианская экономика доказала свою непригодность, что, по их мнению, подтверждают результаты нынешнего тестирования этого подхода27. Но на самом деле все имеющиеся факты доказывают, что стимулы все же привели к улучшению ситуации.

Есть три причины, по которым стимулы могут не сработать. Одна из них, о которой часто упоминают ученые–экономисты, свидетельствует лишь о том, насколько далеко эти люди оторваны от реальности, но вот две другие действительно заслуживают рассмотрения. Некоторые экономисты полагают, что, если правительство имеет дефицит торгового баланса, домохозяйства будут настроены более активно сберегать свои средства, так как знают, что с какого‑то момента в будущем им придется платить более высокие налоги. При рассмотрении ситуации в такой перспективе увеличение государственных расходов в полной мере нивелируется сокращением расходов домашних хозяйств. Рикардианское равенство изучают во всех аспирантурах страны. Но здесь мы имеем дело с полной ерундой. Когда президент Буш в начале этого десятилетия снизил налоги, норма сбережения не выросла, а фактически сократилась. Конечно, в мире экономики все является не таким, каким кажется. Защитники рикардианского равенства утверждают, что без такого налогового снижения эта норма, возможно, еще более сократилась. Из этого следует, что норма сбережения в Америке до кризиса была явно отрицательной, причем в несколько процентных пунктов.

Консерваторы чаще ссылаются на рикардианское равенство, когда хотят привести аргумент против увеличения расходов, а не тогда, когда им нужен аргумент против сокращения налогов. На самом деле с точки зрения этой теории разницы между этими аргументами нет. Если правительство повышает налоги, люди к этому приспосабливаются: они тратят все то же количество денег, так как знают, что в будущем им придется платить меньше налогов.

Эти теории основаны на простых допущениях, принятых экономическими школами. Два из этих допущений основаны, казалось бы, на здравом смысле, но являются, очевидно, ошибочными: рынки и информация признаются этими экономическими школами совершенными. При таком сценарии каждый может занимать столько, сколько захочет. Если правительство повышает налоги, те, кто хочет увеличить расходы, чтобы компенсировать налоговые потери, не сталкиваются ни с какими трудностями: они просто идут в банк и берут там деньги в долг — по той же ставке, по которой может заимствовать правительство (скорректированной на величину риска дефолта). Два других допущения являются специфическими: люди живут вечно, а перераспределение средств не имеет значения. Если люди живут вечно, они просто не могут избежать в будущем погашения сегодняшних заимствований, но в реальной жизни нынешнее поколение может переложить бремя сегодняшних заимствований на будущие поколения, в результате чего более старшее поколение может потреблять больше. Согласно этой своеобразной теории бедные пожилые люди могут тратить более значительную часть своих ограниченных доходов, чем богатые среднего возраста, а перераспределение доходов от богатых к бедным не влияет на общий объем потребления. В действительности сбережения домохо- зяйств в ходе этой рецессии, вероятно, возрастают вне зависимости от изменения размера дефицита бюджета правительства, и норма сбережений, скорее всего, не сильно изменится из‑за размера этого дефицита.

Существует, впрочем, более серьезная проблема: по мере того как правительство занимает все больше и больше, те, кто одалживает ему деньги, все сильнее и сильнее беспокоятся о том, сможет ли правительство рассчитаться по этим долгам. Поскольку их беспокойство возрастает, они могут устанавливать более высокие процентные ставки. С этой проблемой хорошо знакомы правительства развивающихся стран, поскольку они оказывабтся в положении между молотом и наковальней. Если они не тратят деньги на стимулы, их экономика ослабевает и кредиторы требуют высоких процентных ставок. Если они выделяют средства на стимулы, их задолженность возрастает, и кредиторы опять же требуют высоких процентных ставок. Америка, к счастью, не оказалась (пока) в таком критическом положении. На мой взгляд, нынешние преимущества от стимулирования настолько сильны, что перевешивают указанные долгосрочные риски.

Существует еще одно, тесно связанное с предыдущим беспокойство: инвесторов все больше волнует будущая инфляция. Страны, предоставившие деньги Соединенным Штатам, уже тревожатся по поводу того, что у США возникнет желание «сдуть» огромную задолженность, то есть понизить ее реальную стоимость при помощи инфляции. Кроме того, они опасаются, что инвесторы, видя эту задолженность, будут считать, что доллар находится под угрозой и что стоимость доллара (относительно других валют) будет снижаться. Независимо оттого, обоснованы ли эти опасения или нет, если они существуют, долгосрочные процентные ставки будут расти, что может приводить к сокращению инвестиций, что, в свою очередь, негативно повлияет на итоговое увеличение совокупного спроса.

Благодаря своей денежно–кредитной политике Федеральная резервная система может в значительной степени погасить тенденцию увеличения государственного долга, что приведет к увеличению по крайней мере краткосрочных процентных ставок. Но в условиях нынешнего кризиса беспрецедентный масштаб и характер этих мер28 вызвали сомнения по поводу того, способны ли власти прибегнуть к «снимающим напряжение» действиям и сделать это в нужное время. Федеральная резервная система пыталась убедить рынок, что она сможет справиться с этой задачей, и гарантировала, что благодаря проведению жесткой денежно–кредитной политики, к которой она прибегнет точно в нужное время, инфляция не будет расти. Как я отмечаю в главе 5, существуют веские основания для возникновения недоверия к тому, что ответ Федеральной резервной системы будет именно таким. Опять же, оправдано это или нет, но широкое распространение скептических настроений поставит ФРС в затруднительное положение: если она вернется к своей «нормальной» политике — концентрации основных усилий на регулировании краткосрочных процентных ставок, то долгосрочные процентные ставки могут возрасти, и это будет происходить даже в том случае, если ФРС будет сохранять краткосрочные процентные ставки на низком уровне, замедляющем восстановление экономики.

Однако, если стимулирующие деньги пойдут на инвестиции, указанные неблагоприятные последствия случатся с меньшей вероятностью, так как рынки вынуждены будут согласиться с тем, что в результате применения стимулирующих мер Соединенные Штаты действительно перешли в более сильную экономическую позицию, а не ослабили свое положение. Если стимулирующие расходы идут на инвестиции, то сторона активов в балансе страны увеличивается вместе со стороной обязательств, и у кредиторов нет никаких оснований для беспокойства и для повышения процентных ставок29.

Опасения по поводу того, что рост дефицита выходит из‑под контроля, действительно становятся источником для беспокойства: возникает политический риск того, что Америка не сможет сохранять выбранный ею курс, как она не смогла этого сделать во время Великой депрессии и как не смогла этого сделать Япония после того, как в начале 1990–х там лопнул надувшийся пузырь. Будет ли правительство продолжать предоставлять стимулы, если после первой дозы лекарства экономика не сможет выйти на путь устойчивого выздоровления? Будут те, кто никогда не верил в кейн- сианскую экономику, союзниками тех, кто активно выступает в Конгрессе за антидефицитный путь и требует провести сокращение государственных расходов? Боюсь, что они пойдут на это, и, если это произойдет, возвращение к временам сильного роста может быть отложено надолго.

 

Предстоящий путь

 

Администрации и Буша, и Обамы недооценили степень серьезности этой рецессии. Они полагали, что предоставление денег банкам приведет к восстановлению экономики до нормального состояния, возродит кредитный рынок, а также восстановит положение дел на рынке недвижимости. Стимулы Обамы разрабатывались с целью провести страну через трудный период, в ходе которого должны быть осуществлены все необходимые действия. Однако каждая гипотеза, на которые опирались разработчики этих мер, была ошибочной: восстановление балансов банков не приведет автоматически к нормальному кредитованию. Модель потребления в американской экономике, в основе которой лежала задолженность, после прорыва пузыря оказалась сломанной, и вернуться к ней теперь будет не так‑то просто. Даже замедление скорости снижения цен на рынке недвижимости еще не означает, что эти цены вернутся к прежним уровням. А это значит, что основной источник богатства для большинства американцев — стоимость их домов — в значительной степени «высох», а нередко и полностью «обмелел».

Мы должны быть готовы ко второму раунду стимулирования экономики, к которому придется прибегнуть после того, как нынешний этап стимулирующего расходования средств подойдет к концу, поскольку он обеспечит лишь «отрицательный» рост. В состав пакета для следующего раунда должны быть включены некоторые из составляющих, которые следовало бы включить еще в первый пакет (например, компенсацию дефицита налоговых поступлений в бюджеты штатов). Мы должны быть готовы к тому, что в 2011 году инвестиционные расходы возрастут. Возможно, этого не потребуется, но если мы не начнем готовиться к этому варианту уже сейчас, то к тому моменту, когда это потребуется, время уже будет упущено. Если мы подготовимся сейчас, то сможем сократить объем выделяемых средств, если они окажутся не нужны. К сожалению, выбор, сделанный администрациями Обамы и Буша, привел к тому, что предоставление следующего пакета стимулов в лучшем случае будет трудным делом. Некоторые неблагоприятные последствия рискованной стратегии Обамы, предусматривающей ситуационный вариант продвижения к цели, уже начинают о себе заявлять.

В конечном счете стимулирующее расходование, финансируемое только за счет дефицита бюджета, является лишь временной полумерой, что особенно проявляется сейчас, когда во многих странах, в том числе и в Соединенных Штатах, нарастает обеспокоенность ростом задолженности. Критики утверждают, что страна всего лишь перешла от частного потребления, финансировавшегося за счот займов, к государственному потреблению, также финансируемому из заимствуемых средств. Хотя такие расходы могут помочь ускорить проведение реструктуризации экономики, которая необходима для обеспечения долгосрочного экономического роста, на достижение этой цели выделяется слишком мало денег, в то время как на сохранение статус–кво денег выделяется слишком много.

Существуют и другие варианты, которые могут поддержать экономику и использоваться вместо надувания пузыря потребления, финансируемого за счет займов. Чтобы восстановить общий объем американского потребления, следует осуществить масштабное перераспределение доходов, от тех людей, которые находятся на вершине общественной пирамиды и могут позволить себе делать сбережения, к тем, кто в этой пирамиде располагается внизу и тратит каждый получаемый пенни. Более прогрессивное налогообложение (налогообложение тех, кто наверху, по более высоким ставкам, при одновременном снижении налоговых ставок для тех, кто находится внизу) не только позволит добиться желаемого результата, но и поможет стабилизировать экономику. Если правительство повысит налоги на лиц с высокими доходами, чтобы финансировать увеличение государственных расходов, особенно в области инвестиций, экономика будет расширяться, то есть проявит себя так называемый мультипликатор сбалансированного бюджета. Сторонники экономики предложения, популярной во времена Рейгана, утверждали, что такой пересмотр налоговых ставок будет препятствовать росту производства и сбережениям, что, следовательно, приведет к снижению ВВП. Но их анализ (если он вообще является правильным) применим только к ситуациям, когда производство ограничено предложением; однако в настоящее время имеются избыточные мощности, а производство ограничено спросом.

Если глобальное потребление надо укреплять, возникает потребность в наличии новой глобальной резервной системы, позволяющей развивающимся странам тратить больше, а сберегать меньше30. Международное сообщество должно предоставлять больше помощи бедным странам, а Китаю придется добиться более заметных успехов в сокращении нормы сбережений. Если бы мировое сообщество согласилось с тем, что компании и домохозяйства должны платить более высокую цену за выбросы парниковых газов, это привело бы к появлению очень серьезных стимулов для модернизации экономики. Это подстегнуло бы введение инноваций и вложение средств в более эффективные по энергозатратам дома, заводы и оборудование. Однако ни одно из высказанных предложений, скорее всего, не будет принято быстро; более того, на данный момент большинство из этих вопросов даже не обсуждаются.

В настоящее время Соединенные Штаты и остальной мир решают три трудные задачи: добиться восстановления устойчивого совокупного спроса, достаточно сильного для того, чтобы обеспечить полную занятость в глобальных масштабах; осуществить реконструкцию финансовой системы таким образом, чтобы она выполняла возложеные на нее функции, а не принимала на себя безрассудные риски, чем она активно занималась до кризиса; провести в США и в других странах мира необходимую реструктуризацию и сделать это с учетом, например, изменившихся глобальных сравнительных преимуществ и появившихся технологий. На момент написания этих строк книги мы терпим неудачи на всех перечисленных направлениях. Но фактически любая из этих основных проблем обсуждается слишком мало, так как мы ориентируемся прежде всего на наши насущные заботы. Одной из центральных тем этой книги является беспокойство по поводу того, что меры, предпринятые для нашего спасения, в то же самое время могут препятствовать нашему возвращению к устойчивому росту. Подобно тому как банки демонстрировали близорукость при проведении своей политики кредитования, мы столь же недальновидны и при проведении своих спасательных операций, последствия чего, вполне вероятно, будут ощущаться в течение длительного времени.

Сказанное особенно заметно в финансовом секторе, который находится в эпицентре шторма. Поэтому в следующих трех главах основное внимание уделено попыткам спасения и оживления именно финансовой системы. В четвертой главе рассматривается рынок ипотечного кредитования. Хотя президент Обама признал, что будет трудно восстановить экономику до действительно нормального состояния, пока над миллионами американцев будет висеть угроза обращения взыскания на заложенную недвижимость, для снятия этого препятствия до сих пор было сделано слишком мало: отчуждение заложенной недвижимости продолжается, и его объемы почти не снижаются. Контраст между тем, что было сделано, и тем, что должно быть сделано, гораздо более резкий, чем в случае со стимулами. Стимулы, возможно, не во всем соответствовали ожиданиям, но их применение тем не менее было успешным. Однако никто не может привести хотя бы настолько же положительных оценок по поводу того, что было сделано в области ипотечных кредитов. А когда речь пойдет о мерах, предпринятых правительством в банковской сфере (это тема глав 5 и 6), разочарование будет еще более значительным.