Тема 7. Парламент в зарубежных странах

       Конституционно- правовой статус парламента как высшего законодательного органа власти зарубежных странах. Институт народного представительства, под которым мы понимаем сегодня институт представительной демократии, форму реализации народного суверенитета, в рамках которой народ как верховный суверен в ходе свободных выборов передает мандат на управление делами государства своим представителям, призванным выражать его интересы в процессе осуществления своей деятельности в коллегиальном законодательном органе государственной власти – парламенте. В западных демократиях понятие «парламент» связано с концепцией разделения властей и представительного правления. Оценка того или иного законодательного органа производится по нескольким параметрам: порядку формирования, полномочиям, характеру взаимоотношений с другими органами. Для того чтобы орган мог считаться парламентом, он должен: формироваться путем демократических выборов, обеспечивающих «справедливое» представительство избирательного корпуса; его депутаты не должны быть связаны императивным мандатом; обладать определенной автономией в системе органов государства, с тем чтобы свободно осуществлять законодательную функцию (разделение властей); реализовать свои полномочия самостоятельно, а не путем передачи другим органам; парламентарии должны быть профессиональными политиками и работать на постоянной основе. Для федеративных государств большое значение имеет представительство территориальных интересов субъектов Федерации. Именно поэтому в федерациях существуют, как правило, двухпалатные парламенты. Исключения тоже весьма экзотические – это Коморские острова, Соединенные или Федеративные Штаты Микронезии, Танзания. А все другие федеративные государства в той или иной степени имеют вторую палату. Что касается Германии, то ее парламентский опыт называют скрытый бикамерализм, поскольку формально по Конституции Бундесрат не называется палатой парламента и, в общем-то, как таковой нигде далее в законодательстве именно как часть парламента не обозначается. Однако по функциям Бундесрат («федеральный совет») можно хотя бы частично отнести к парламенту Германии. Все остальные федерации крупные и маленькие, такие как Бельгия, имеют двухпалатные парламенты, в которых представлены как региональные, так и этнические и этнолингвистические интересы. Парламент имеет свои внутренние органы: заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в КНР). Председатель однопалатного парламента, имеет одного или нескольких заместителей.

Президиум сессии или бюро избирает председательствующего – иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. В Швеции председатели и вице-председатели палат избираются только на одно заседание. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. На совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената). Парламент целиком формируется при участии всех граждан на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании, что и предопределяет его назначение как механизма представительства интересов всего народа. Он призван выражать волю народа в управлении государством, в чем и состоит представительская функция. Как отмечает В. Шевцов, законодательная власть, её формирование и осуществление традиционно связаны с деятельностью парламента как представительного органа государства. Именно качество парламента быть представительным органом делает его законодательным органом.

       Функции и компетенция парламента в зарубежных странах. Представительство народа и законотворчество - два находящихся в единстве и функциональной нерасторжимости качества законодательной власти.

Ряд исследователей дополняют этот перечень бюджетной и контрольной функциями. Однако ключевая роль парламента в системе органов гос. власти базируется на том, что среди всех органов гос. власти это единственный орган общенародного представительства, что определяется и принципами его формирования, и принципами функционирования. Полномочия парламента в демократическом государстве важны и разнообразны: парламент является представительным органом граждан, исполняет законодательную и контрольную функции, является неотъемлемым и, по мнению многих экспертов, важнейшим элементом механизма разделения и взаимодействия властей. Однако при различных формах правления, исторических и политических традициях полномочия парламентов и, в частности, верхних палат, их фактическая роль в жизни страны и в решении внешнеполитических задач выглядят по-разному. В одних странах парламенты исполняют номинальные функции, в других их полномочия широки, и законодательные органы олицетворяют реальную политическую власть. Различают парламенты эгалитарной двухпалатности, т.е. такие, где полномочия обеих палат равны, что предполагает, как правило, наличие «сильных» верхних палат; парламенты с принципом ограниченной элитарности, в которых компетенция вторых палат ограничена определёнными сферами; и парламенты, где вторые палаты выполняют чисто консультативные, представительские функции. В отношении законодательных полномочий, то есть полномочий принимать решения по содержанию законов, целый ряд верхних палат парламентов мира обладает полномочиями по внешнеполитическим вопросам, в полной мере равными законодательным полномочиям нижних палат. Некоторые верхние палаты, по сути, являются чисто совещательными органами. В таких случаях верхняя палата не участвует в голосовании по законам, а даёт рекомендации по их содержанию. Эгалитарный бикамерализм свойственен федерациям с президентской формой правления, где верхняя палата часто (но не всегда) является институтом территориального представительства, выполняет «балансирующую» по отношению к исполнительной власти роль и наделена широкими полномочиями, в том числе и во внешнеполитической сфере. Однако парламенты с эгалитарной бикамеральной структурой встречаются и в унитарных президентских республиках. В этих государствах парламентаризм во многом развивался по «американской» модели, и «сильный» парламент был задуман как неотъемлемая часть системы сдержек и противовесов. В президентских унитарных государствах представлены как эгалитарные парламенты, так и верхние палаты, работающие в качестве консультативного органа. Парламенты современных государств и верхние палаты в частности влияют на внешнюю политику государства через бюджет и механизмы законотворчества, принимают законы, регламентирующие внешние сношения.  В ряде случаев парламенты: участвуют в утверждении должностных лиц, в обязанности которых входит осуществление внешних сношений: глав государств и правительств, министров, послов и представителей при международных организациях; осуществляют контроль за работой государственных органов, выполняющих международные обязательства ратифицируют заключённые государствами международные договоры, которые только после этого приобретают статус законов. Правом объявления войны и заключения мира, а также правом изменения государственных границ, как и ратификацией международных договоров, обладает большая часть «эгалитарных» верхних палат. Кроме этого, вторым палатам часто придаются иные полномочия - Они могут быть сгруппированы в три обширные категории, некоторые из которых относятся к сфере внешней политики: конституционные вопросы, участие в правительственных назначениях или утверждениях в должности высокого уровня, осуществление контрольных и судебных полномочий. Специфическим и важным элементом внешнеполитических функций парламентов и, в частности, верхних палат является межпарламентское сотрудничество. Мировое сообщество использует национальные парламенты в качестве форума для обсуждения международных проблем и вопросов, как инструмент дополнительного контроля при принятии законов в области внешней политики.

       Парламентские процедуры в зарубежных странах. Эффективность деятельности любого парламента зависит от многих факторов, в первую очередь от объема его полномочий (материально-правовой аспект), но в не меньшей степени результативность действий коллегиального представительного органа, каким является парламент, обусловлена тем, насколько целесообразно и при этом демократично организована его работа (процедурный, процессуальный аспект). Справедливо замечание российского исследователя М. И. Левиной о том, что «парламентские решения и способы их принятия не менее важны, чем судебные. парламентские процедуры достаточно разнообразны и многочисленны, поскольку обеспечивают и реализацию законотворческих полномочий парламента, и организацию и проведение парламентских слушаний, и решение организационных вопросов, таких как назначение на должности (или дача согласия на назначение) и освобождение от должностей, и отрешение высших должностных лиц от их должностей, и подтверждение полномочий парламентариев. Виды парламентских процедур: Сессии парламента - период времени, в течение которого палаты парламентов вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Сложились две разновидности порядка работы парламента: сессионный, когда парламент созывается в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе (очередные или ординарные сессии), либо определяться в зависимости от необходимости (внеочередные или экстраординарные сессии) - Франция, Австрия, Великобритания, Япония. постоянный, когда парламент сам решает о перерывах и каникулах в своей деятельности (Словакия). В межсессионный период действуют два принципа: Дисконтинуитета (означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала - США, Великобритания). Континуитета (означает, что прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат - Индия, Италия). Пленарные заседания - это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, но могут быть и закрытыми (при рассмотрении вопросов, затрагивающих государственную тайну).

Процедуры пленарных заседаний регулируются регламентами. Пленарные заседания делятся на две группы: организационные (проводятся сразу после выборов), обычные

Важнейший элемент парламентской процедуры - кворум (установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы и для принятия решений. Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно. Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов. Ораторы записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса. Обсуждение заканчивается голосованием.Способы: открытые (электронным голосованием, вставанием, разделением, поднятием руки, аккламация (кто громче кричит); закрытые, тайные (бюллетенями). В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование. Заседания комитетов и комиссий. Процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный; возможны неоднократные выступления. Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение.

Важная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.