Глава 11. Антимонопольный контроль в сфере государственного

ОБОРОННОГО ЗАКАЗА

 

§ 1. Общие положения об антимонопольном контроле в сфере

государственного оборонного заказа

 

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.09.2014 N 613 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств", а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2014 N 1489 функции контрольно-надзорной деятельности в сфере государственного оборонного заказа переданы ФАС России, за исключением лицензирования отдельных видов деятельности в указанной сфере, которое передано Министерству промышленности и торговли Российской Федерации.

Таким образом, у антимонопольных органов в нашей стране появилась функция по контролю в той области экономики, в которой сама возможность существования конкуренции ограничена как в силу особенностей товаров и услуг, производимых участниками этих отношений, так и в силу ограниченного количества хозяйствующих субъектов - участников товарных рынков, производящих эти товары и услуги.

Необходимо принимать во внимание, что деятельность контролирующего органа в сфере государственного оборонного заказа не может рассматриваться как форма антимонопольного контроля. Это разные виды государственного контроля, хотя они и могут осуществляться даже одновременно в отношении одного и того же хозяйствующего субъекта, одним антимонопольным органом.

В то же время многие товарные рынки продукции оборонного и специального назначения функционируют на общих для всех принципах конкуренции. А размещение государственного оборонного заказа осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, т.е. преимущественно на конкурентной основе. Осуществление антимонопольного контроля на этих рынках ведется в соответствии с Законом N 135-ФЗ "О защите конкуренции" без каких-либо изъятий и ограничений.

Следовательно, необходимо различать антимонопольный контроль за деятельностью участников рынков товаров и услуг, закупаемых в целях обороны и безопасности государства, а также их государственных заказчиков и контроль соблюдения ими норм законодательства в сфере государственного оборонного заказа.

Порядок осуществления этого государственного контроля, как и весь порядок функционирования государственного оборонного заказа, установлен Федеральным законом от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о ГОЗ). Данный Закон претерпел принципиальные изменения с включением в него поправок, внесенных Федеральным законом N 216-ФЗ от 13.07.2015. Также к законодательству в сфере государственного оборонного заказа (далее - в сфере ГОЗ) необходимо отнести многочисленные подзаконные акты - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, отдельные административные регламенты ФАС России и другие нормативные акты, определяющие порядок реализации и контроля в сфере ГОЗ.

Кстати, дополнительному смешению понятий государственного контроля в сфере ГОЗ и антимонопольного контроля может поспособствовать то обстоятельство, что номер Федерального закона, регулирующего отношения в сфере ГОЗ, - Закона N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" и номер Закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты РФ" от 05.10.2015 - так называемый четвертый антимонопольный пакет - полностью совпадают (оба носят номер 275-ФЗ). Это не должно вводить нас в заблуждение. В настоящем учебнике под Законом N 275-ФЗ будет пониматься Федеральный закон "О государственном оборонном заказе".

Итак, контроль в сфере ГОЗ - это особый вид государственного контроля, осуществляемый специально уполномоченным государственным органом (в настоящее время антимонопольным органом) в целях обеспечения соблюдения законодательства в сфере ГОЗ при планировании и исполнении государственного оборонного заказа всеми его участниками.

 

§ 2. Виды, принципы и методы правового регулирования

в сфере ГОЗ

 

В соответствии со ст. 3 Закона о ГОЗ государственный оборонный заказ - установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Поскольку государственный оборонный заказ определен в Законе о ГОЗ как задания на поставку товаров, работ и услуг для специальных нужд, а также сами эти поставки, то контроль в сфере ГОЗ можно свести к четырем основным его направлениям:

- контроль соблюдения порядка ценообразования на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, формирования и применения государственных регулируемых цен на такую продукцию при размещении и выполнении государственного оборонного заказа;

- контроль обоснованности заключения государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу и соблюдения условий их выполнения, в том числе в части приемки и оплаты товаров, выполнения работ, оказания услуг;

- контроль исполнения государственных контрактов в сфере государственного оборонного заказа в пределах компетенции контролирующего органа (т.е. без оценки качества поставляемых товаров и услуг);

- контроль надлежащего использования бюджетных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на выполнение государственного оборонного заказа, и надлежащего выполнения финансовых обязательств по заключенным государственным контрактам (договорам).

Таким образом, государственный контроль в сфере ГОЗ не затрагивает напрямую вопросы контроля размещения государственного оборонного заказа (он осуществляется в рамках процедуры, установленной Законом N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"). В то же время государственный контроль в сфере ГОЗ может осуществляться как на конкурентных рынках оборонной продукции, так и на товарных рынках, цены на которых прямо регулируются государством.

Одним из наиболее важных и часто обсуждаемых видов государственного контроля в сфере ГОЗ является контроль за ценообразованием на товары и услуги, поставляемые в рамках ГОЗ. Цель осуществления этого контроля состоит не столько в том, чтобы максимально снизить стоимость закупаемой государством продукции оборонного назначения, сколько в контроле за соблюдением установленной государством процедуры ценообразования на эту продукцию. Подразумевается, что строгое соблюдение этой процедуры позволит нормативно установить цену, в которой будет соблюден баланс интересов производителей продукции (в лице исполнителей, задействованных в производстве на всех уровнях цепочки производственной кооперации) и государства как ее покупателя (в лице государственных заказчиков). Т.е. процедура ценообразования в сфере ГОЗ при поставках продукции по регулируемым ценам рассматривается как некая альтернатива "естественного" рыночного ценообразования, основанного на соотношении спроса и предложения, обеспечивающая уровень справедливой цены при отсутствии конкуренции. Контроль за процедурой ценообразования в ГОЗ является контролем за установлением наиболее справедливой цены на оборонную продукцию в условиях отсутствия рыночного регулирования.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона о ГОЗ государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу основывается на следующих принципах:

- единое нормативно-правовое обеспечение для всех участников размещения и выполнения государственного оборонного заказа;

- стимулирование снижения затрат на поставки продукции по государственному оборонному заказу;

- обеспечение прибыльности поставок продукции по государственному оборонному заказу;

- обоснованность затрат головного исполнителя, исполнителя;

- применение мер антимонопольного регулирования;

- соблюдение баланса интересов государственного заказчика и головного исполнителя, исполнителя.

Если рассматривать все перечисленные принципы в совокупности, то можно прийти к выводу, что между ними существуют внутренние противоречия. Например, невозможно стимулировать снижение затрат на поставку продукции, одновременно обеспечивая прибыльность этих поставок. Это возможно сделать, только установив некие нормы прибыли, превышение которых следует считать нарушением действующего порядка ценообразования. А учитывая принцип единства нормативно-правового обеспечения для всех участников выполнения ГОЗ, эти нормы прибыли должны быть сопоставимыми во всех отраслях, задействованных в его исполнении. Поэтому в настоящее время единых норм прибыли при производстве товаров оборонного назначения не существует.

В то же время часть продукции в рамках ГОЗ поставляется участниками конкурентных товарных рынков и к их ценообразованию применяются уже не государственные нормативы ценообразования, а меры антимонопольного регулирования.

Таким образом, методы ценообразования в сфере ГОЗ являются сочетанием установления рыночных и регулируемых цен, размеров и норм прибыли, объемов компенсации затрат и издержек, возникающих при производстве оборонной продукции. Из всего многообразия методов ценового регулирования орган, осуществляющий контроль в сфере ГОЗ, должен применить тот, который отвечает условиям производства конкретного товара, в зависимости от того, каким рискам подвержено его производство. Выбор необходимого метода осуществляется в соответствии с нормативными актами, определяющими порядок ценообразования для каждого вида продукции, поставляемой в рамках ГОЗ.

Среди методов государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, принято выделять:

- утверждение перечней продукции под госрегулированием;

- установление правил определения начальной максимальной цены, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком);

- применение различных видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу;

- учет в структуре цены на продукцию по государственному оборонному заказу произведенных затрат на ее производство и реализацию;

- утверждение методических рекомендаций по расчету цен на продукцию по государственному оборонному заказу при заключении государственных контрактов;

- определение допустимого уровня рентабельности.

Порядок применения каждого из вышеперечисленных методов ценообразования отражен в соответствующем нормативном акте, который будет определять порядок определения цены на закупаемые в рамках ГОЗ товары и услуги в зависимости от характеристик и природы затрат на их производство.

Так, например, Постановление Правительства РФ от 05.12.2013 N 1119 посвящено государственному регулированию цен на вооружение и военную технику. В частности, предусмотрено понятие прогнозной цены на изделие для поставок по ГОЗ на текущий или последующий год. До июля 2015 года установление прогнозных цен осуществляла Федеральная служба по тарифам (ФСТ России). Во исполнение данного полномочия Приказом ФСТ России от 18.04.2008 N 118 были утверждены Методические рекомендации по расчету цен на вооружение и военную технику (в том числе и прогнозных).

В соответствии с Указом Президента РФ N 373 от 21.07.2015 ФСТ России ликвидирована и ее функции переданы ФАС России. Т.е. антимонопольный орган получил не только полномочия по контролю за соблюдением порядка ценообразования в сфере ГОЗ, но и полномочия по установлению отдельных видов цен на некоторые виды оборонной продукции.

Возможно, что в дальнейшем эта ситуация будет изменена, т.к. установление цены и контроль за правильностью ее установления, сосредоточенные в полномочиях одного и того же государственного органа, могут повлечь конфликт интересов и, как следствие, снижение качества работы по обоим этим направлениям.

Ранее Постановлением Правительства РФ от 13.12.2013 N 1155 установлены существующие виды цен на товары и услуги, закупаемые в рамках ГОЗ у единственного поставщика. В частности, были введены понятия ориентировочной (уточняемой) цены, фиксированной цены и цены, возмещающей издержки производителя на производство продукции, закупаемой по ГОЗ. Эти же виды цен установлены ст. 11 Закона о ГОЗ. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что условия и порядок применения видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу устанавливаются Правительством РФ.

Во исполнение данной нормы распоряжением Правительства РФ N 976-Р от 14.06.2013 был установлен Перечень продукции военного назначения, цены на которую подлежат государственному регулированию. Также Приказом Минэкономразвития РФ от 29.01.2015 N 37 были установлены правила применения индексов-дефляторов для определения возможного роста цены продукции в процессе ее изготовления. Эти и многие другие нормативные акты подлежат применению в ходе осуществления контрольных мероприятий в сфере ГОЗ.

 

§ 3. Полномочия антимонопольного органа в сфере ГОЗ

 

В целях более эффективного осуществления контрольных мероприятий Закон о ГОЗ предусматривает очень широкий набор полномочий антимонопольного органа при проведении проверок в сфере законодательства о государственном оборонном заказе.

Стоит отметить, что полномочия контролирующего органа при проведении проверок в сфере ГОЗ весьма схожи с теми полномочиями, которыми наделен антимонопольный орган при проведении проверок соблюдения норм Закона о защите конкуренции. В этом смысле ст. 15.2 - 15.9 Закона N 275-ФЗ "О ГОЗ" почти полностью повторяют содержание ст. 25.1 - 25.6 Закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции". При осуществлении обоих видов контроля антимонопольный орган наделен полномочиями по проведению внеплановых проверок без согласования с органами прокуратуры, сроки проверки определены в один месяц с возможностью продления до трех месяцев, установлены одинаковые основания для проведения проверок, предусмотрено безусловное право на получение любой информации, в т.ч. содержащей охраняемую законом тайну, а для проверяемого предусмотрена безусловная обязанность эту информацию предоставить. Также при проведении выездных проверок в сфере ГОЗ сотрудники антимонопольного органа имеют право на беспрепятственное проникновение на территорию проверяемого лица, осмотр его помещений, предметов и документов с правом копирования любой информации, в том числе на электронных носителях. Таким образом, антимонопольный орган имеет возможность получить доступ к любой информации и документам проверяемого лица и зафиксировать их для дальнейшего использования в качестве доказательства совершения правонарушения в контролируемой сфере деятельности.

Статья 15.10 Закона о ГОЗ содержит нормы, регулирующие вопросы нераспространения проверяющими сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. Учитывая режим секретности, распространяемый на значительную часть документов, подлежащих проверке при осуществлении контроля в сфере ГОЗ, к осуществлению таких проверок допускаются только лица, имеющие допуск к таким сведениям, оформленный по соответствующей форме, при строгом соблюдении соответствующих норм законодательства, регулирующих порядок ознакомления, хранения и распространения таких сведений.

Таким образом, действующее законодательство наделяет антимонопольный орган беспрецедентно широким кругом полномочий по контролю практически любого (с минимальными изъятиями) хозяйствующего субъекта или органа власти, имеющего отношение к формированию, планированию, размещению и исполнению государственного оборонного заказа. При осуществлении данного контроля антимонопольный орган использует не только нормы профильного законодательства, в частности специальный Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" и соответствующие подзаконные акты, но и универсальные нормы законодательства, регулирующие все отрасли экономики, такие как антимонопольное законодательство, законодательство о федеральной контрактной системе, нормы тарифного регулирования и др. Иными словами, в рамках полномочий одного контролирующего органа законодателю удалось собрать весь спектр нормативных актов, которые могут регулировать сферу ГОЗ, не разбивая направления этого контроля по различным ведомствам. Вот почему с момента передачи ФАС России функций по контролю в сфере ГОЗ и в сфере тарифного регулирования можно говорить о создании из этой службы мегарегулятора, в деятельности которого антимонопольный контроль становится лишь одним из осуществляемых видов контроля, методы которого используются, в частности, при контроле в сфере государственного оборонного заказа.

 

§ 4. Особенности государственного контроля в сфере ГОЗ

 

Закон о ГОЗ устанавливает прямые запреты на действия, ведущие к нарушению установленного порядка ценообразования на продукцию, закупаемую в рамках государственного оборонного заказа. В основном указанные запреты сформулированы в ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ. Это запреты:

- на включение в себестоимость производства (реализации) продукции затрат, не связанных с ее производством (реализацией);

- установление экономически, технологически и (или) иным образом не обоснованной цены на продукцию, поставляемую заказчику или головному исполнителю, исполнителю, превышающей цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке;

- использование полученных по государственному контракту, контракту средств на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа.

В случае выявления в действиях исполнителя(лей) ГОЗ любого уровня признаков нарушения вышеуказанных запретов антимонопольный орган обязан возбудить дело о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа. Более того, в соответствии с ч. 1 ст. 15.11 Закона о ГОЗ контролирующий орган возбуждает дело о нарушении законодательства в сфере ГОЗ только в случае наличия признаков нарушения ч. 3 ст. 8 указанного Закона. В случае выявления иных нарушений дело не возбуждается. Факт нарушения Закона о ГОЗ фиксируется непосредственно в акте проверки, одновременно с составлением которого выносится предписание об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, процедура выявления и фиксации нарушений в сфере ГОЗ, не связанных с нарушением установленного порядка ценообразования, является более упрощенной и "укороченной" во времени, т.к. не предусматривает возбуждения и рассмотрения дела по факту такого нарушения. Вывод делается непосредственно из материалов проверки.

Иная ситуация складывается в случае выявления признаков нарушений, связанных с ценообразованием в сфере ГОЗ. В случае если цена должна определяться не на торгах, а по правилам, установленным в вышеуказанных подзаконных актах (постановлениях, распоряжениях Правительства и т.д.), то в ходе рассмотрения дела проверяется правильность применения указанных норм и, соответственно, правильность расчета цены. Учитывая, что продукция, закупаемая по ГОЗ у единственных поставщиков, часто является уникальной во всех звеньях производственной цепи кооперации, каждый производитель такой продукции (или отдельных ее частей и агрегатов) должен рассматриваться как занимающий доминирующее положение на рынке такой продукции в силу отсутствия товара, который был бы взаимозаменяемым с его продукцией.

Поэтому проверка правильности определения цены товара или услуги, закупаемых у единственного поставщика, сочетает в себе антимонопольный контроль (контроль за злоупотреблением доминирующим положением) и контроль за соблюдением норм Закона о ГОЗ.

Статья 14 Закона о ГОЗ устанавливает особый порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке товара, поставляемого в рамках ГОЗ. При осуществлении антимонопольного контроля на этих рынках у контрольного органа нет необходимости проводить анализ состояния конкуренции на рынке и устанавливать долю доминанта на нем, как это происходит при доказывании по делам о злоупотреблении доминирующим положением по ст. 10 Закона о защите конкуренции. Положение хозяйствующего субъекта презюмируется как доминирующее, если он включен в реестр единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) либо он является единственным производителем продукции по государственному оборонному заказу, использование которой и (или) ее составных частей и (или) комплектующих изделий при выполнении государственного оборонного заказа предусмотрено конструкторской или иной документацией либо требованиями государственного заказчика.

Правила расчета цены на продукцию единственного поставщика установлены Постановлением Правительства РФ от 25.01.2008 N 29.

Следовательно, в случае установления единственным поставщиком цены на свою продукцию в нарушение порядка, предусмотренного Правительством РФ, такие действия необходимо расценивать как злоупотребление доминирующим положением, т.е. как нарушение ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции в форме установления или поддержания монопольно высокой цены товара либо нарушения установленного порядка ценообразования (п. 1, 10 ч. 1 указанной статьи).

Часть 4 ст. 14 Закона о ГОЗ напрямую отсылает правоприменителя к положениям Закона о защите конкуренции, специально оговаривая, что при выявлении злоупотребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением необходимо возбудить и рассмотреть дело о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с положениями Закона о защите конкуренции, что подразумевает привлечение виновного к ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ. Каких-либо самостоятельных видов антимонопольного контроля Закон о ГОЗ не предусматривает.

В результате у правоприменителя может возникнуть конкуренция норм при решении вопроса о квалификации содеянного лицом, например, поставляющим продукцию по ГОЗ по необоснованно завышенной цене и являющимся при этом поставщиком, на продукцию которого имеется прямое указание в конструкторской документации на изделие, производимое покупателем данного товара.

Как уже говорилось выше, такой поставщик будет автоматически признан занимающим доминирующее положение на своем товарном рынке, т.к. у покупателя нет возможности заменить его товар товаром иного производителя. Однако встает вопрос о том, какую же норму какого закона нарушил этот поставщик: ст. 10 Закона о защите конкуренции или ст. 14 Закона о ГОЗ? От решения этого вопроса будет зависеть санкция, которая будет наложена на нарушителя.

У каждой из возможных квалификаций есть свои аргументы. Выбор правильного решения усложняется тем, что в настоящий момент в судебной практике отсутствует какое-либо мнение на этот счет после вступления в силу действующей редакции Закона о ГОЗ. Традиционный для юристов выход из ситуации с конкуренцией общей и специальной нормы в пользу специальной в данном случае также не будет решением. Сложно сказать, какая из норм более "специальная": запрет на злоупотребление доминирующим положением (ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции) или запрет на нарушение порядка ценообразования при производстве продукции в сфере ГОЗ (например, путем нарушения ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ).

С одной стороны, верной квалификацией можно считать нарушение ст. 10 Закона о защите конкуренции, причем в данном конкретном случае - в форме установления монопольно высокой цены товара. Именно для этого в ст. 14 Закона о ГОЗ имеется отсылка к ст. 10 Закона о защите конкуренции для подобного рода поставщиков. Но тогда становится непонятным, зачем в Законе о ГОЗ содержится ряд самостоятельных запретов на установление цены в нарушение действующего порядка ценообразования (необоснованно высокой цены). Видимо, эти запреты распространяются на случаи, когда порядок ценообразования нарушается лицом, не занимающим доминирующего положения.

Такая ситуация теоретически возможна, поскольку единственный производитель какой-либо продукции по ГОЗ может реализовывать ее покупателю не только самостоятельно, но и через сеть своих дилеров. Тогда рынок реализации товара будет конкурентным и ни у одного из его участников может не быть на нем доминирующего положения. Однако в этой ситуации продукция, скорее всего, будет закупаться на торгах и цена будет формироваться в конкурентной борьбе. Тогда контроль ценообразования в соответствии с Законом о ГОЗ будет возможен только в отношении действий производителя на этапе производства продукции. Цена поставки у дилера будет считаться справедливой, если на торгах на поставку этого товара не будет выявлено нарушений антимонопольного законодательства или законодательства о контрактной системе.

Цена производителя товара или услуги, поставляемых в рамках ГОЗ, независимо от того, занимает ли этот производитель доминирующее положение или нет, будет считаться необоснованной, если при ее формировании были нарушены запреты, установленные ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ. И в этом случае более правильной нужно считать квалификацию данного деяния как нарушение именно этой нормы Закона о ГОЗ, а не ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, даже несмотря на то, что злоупотребление доминирующим положением возможно в форме нарушения установленного порядка ценообразования.

В то же время, если речь идет о таких формах злоупотребления, которые не являются нарушением ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ, например об одностороннем отказе лица, занимающего на рынке какого-либо товара, закупаемого в рамках ГОЗ (например, уникальных комплектующих деталей), от заключения контракта на поставку этой продукции своему контрагенту по производственной кооперации, его действия нужно квалифицировать именно по ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, при прямой конкуренции норм ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ и ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции более правильной следует считать квалификацию данного деяния как нарушение норм Закона N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе". Если же прямая конкуренция норм отсутствует, то квалифицировать содеянное следует исходя из обстоятельств совершения деяния с учетом положений ст. 14 Закона о ГОЗ, которые прямо отсылают в ряде случаев к ст. 10 Закона о защите конкуренции.

В целом порядок размещения государственного оборонного заказа регулируется ст. 6 Закона о ГОЗ. Часть 1 указанной статьи предусматривает, что это размещение происходит в соответствии с нормами Закона N 44-ФЗ.

Контроль размещения государственного оборонного заказа также является одной из форм контроля ценообразования. Осуществляется данный контроль самостоятельно и имеет лишь ряд особенностей, вызванных спецификой закупаемой продукции. В частности, поскольку большое количество торгов по ГОЗ осуществляется в закрытом режиме, само необоснованное "засекречивание" закупаемого товара или услуги уже может рассматриваться как ограничение потенциального количества участников торгов. Т.е. нарушение законодательства о государственной тайне одновременно может являться нарушением законодательства о контрактной системе.

Также особенности размещения государственного оборонного заказа перечислены в ч. 2 - 8 ст. 6 Закона N 275-ФЗ.

Отдельным разделом законодательства об исполнении ГОЗ являются нормативные акты, регулирующие правила поставки продукции единственным поставщиком. В настоящее время статусом единственного поставщика постановлением Правительства РФ может быть наделен в том числе и участник конкурентного рынка, т.е. тот, кто фактически не является единственным возможным потенциальным поставщиком этой продукции. Кроме того, существует возможность закупки у единственного поставщика по решению государственного заказчика, и эта возможность в ГОЗ широко используется.

В то же время КоАП РФ содержит целый ряд норм об ответственности за нарушение запретов, установленных непосредственно самим Законом о ГОЗ, а также нормами Закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в части, касающейся размещения государственного оборонного заказа.

Это такие статьи, как ст. 7.29.1 КоАП РФ (нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по ГОЗ или цены государственного контракта при размещении ГОЗ), 7.29.2 КоАП РФ (отказ или уклонение поставщика (исполнителя, подрядчика) от заключения государственного контракта по государственному оборонному заказу) и др.

Однако помимо ответственности за нарушение порядка установления цены КоАП РФ устанавливает различные меры ответственности как для заказчика, так и для исполнителя по ГОЗ за несоблюдение условий государственных контрактов в части порядка поставок, оплаты, технических требований к товарам и услугам, закупаемым в рамках ГОЗ. Например, ст. 7.32.1 КоАП РФ (нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) для государственных нужд по государственному оборонному заказу), 14.43 КоАП РФ (нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов), 14.55 КоАП РФ (нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения ГОЗ) и т.д. Всего КоАП РФ содержит в настоящее время 15 статей, предусматривающих ответственность за нарушение порядка размещения, исполнения и поставки продукции по ГОЗ.

Отдельно стоит отметить состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 14.55.2 КоАП РФ, - действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции по государственному оборонному заказу, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта по государственному оборонному заказу. Часть 2 указанной статьи предусматривает ответственность за включение головным исполнителем или исполнителем в себестоимость производства (реализации) продукции по ГОЗ затрат, не связанных с ее производством (реализацией), но за исключением случаев, предусмотренных ст. 14.31 КоАП РФ.

Статья 14.31 КоАП РФ предусматривает ответственность за злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на товарном рынке. Т.е. законодатель также отграничивает деяния о нарушении порядка ценообразования в ГОЗ по квалификации как по ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, так и по ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ.

Часть 2 ст. 14.55.2 КоАП РФ представляет интерес не только с точки зрения квалификации нарушения, послужившего основанием для привлечения лица к административной ответственности, но и с точки зрения санкции, предусмотренной законодателем за это деяние. Данная норма КоАП РФ, помимо фиксированного штрафа для физических лиц, вводит фактически новый тип санкции для юридических лиц, а именно взыскание двойного размера суммы затрат, включенных в себестоимость продукции по ГОЗ и не относящихся к производству такой продукции.

Такая санкция, предусмотренная за нарушение одного из запретов, установленных ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ, является своего рода аналогом "оборотного" штрафа, установленного за злоупотребление доминирующим положением в ст. 14.31 КоАП РФ. Такой "аналог" потребовался, по всей видимости, в связи с тем, что продукция, выпускаемая в рамках ГОЗ, зачастую имеет длительный цикл производства, исчисляемый несколькими годами, либо является настолько уникальной, что выпускается единичными экземплярами раз в несколько лет. Из-за этого взыскать "оборотный" штраф, исчисляемый в процентах от суммы выручки на рынке, на котором совершено нарушение, за год, предшествовавший выявлению нарушения (как это предусмотрено санкцией ст. 14.31 или 14.32 КоАП РФ), в отношении предприятий оборонного комплекса, как правило, невозможно.

Как следует из положений этих норм, контролю в сфере ГОЗ подлежат не только исполнители государственного оборонного заказа всех уровней, но и государственные заказчики этой продукции.

Во-первых, необходимо еще раз подчеркнуть, что весь объем запретов, содержащихся в Законе о защите конкуренции и относящийся к деятельности государственного заказчика, распространяется на заказчиков по ГОЗ. Это и запреты, установленные ст. 15, 17 Закона о защите конкуренции (одностороннее ограничение конкуренции государственным органом или выполняющей его функции организацией) и ст. 16 (запрет на антиконкурентные соглашения с таким органом или организацией).

Во-вторых, следует отметить, что Закон о ГОЗ тоже содержит ряд требований и запретов, распространяющихся на действия государственного заказчика. Основные права и обязанности государственного заказчика содержатся в ст. 6.2 и 7 Закона о ГОЗ.

Сейчас нецелесообразно подробно анализировать каждое полномочие и обязанность заказчика в отдельности. Надо понимать, что большинство пунктов ст. 6.2 и 7 Закона о ГОЗ являются по своей сути мерами обеспечения финансового контроля за расходованием средств государственного оборонного заказа. Именно для этих целей государственный заказчик наделен правом получения информации из информационной системы государственного органа в области обороны о заключенных контрактах. В настоящее время федеральным органом в области обороны является Министерство обороны России. Для этих же целей у заказчика есть право направлять запросы в налоговые, таможенные органы, кредитные организации и т.д., в том числе с правом получения информации, содержащей государственную, банковскую и иную охраняемую законом тайну.

Обязанности государственного заказчика по ГОЗ также в первую очередь связаны с совершением действий, направленных на обеспечение финансового контроля за расходованием бюджетных средств.

Так, на заказчика возложена обязанность формирования начальной (максимальной) цены контракта при использовании конкурентных способов определения поставщиков, а также цены государственного контракта при размещении заказа у единственного поставщика. Во втором случае заказчику необходимо учитывать положения нормативных актов, регулирующих порядок ценообразования на продукцию по ГОЗ, о которых говорилось выше.

Особое значение имеет обязанность заказчика присваивать каждому государственному контракту идентификатор с указанием его в контракте и включать в контракт условие об осуществлении расчетов по государственному контракту только с использованием отдельных счетов, открытых в специальных уполномоченных банках (п. 5, 6 ст. 7 Закона о ГОЗ).

Эти обязанности позволяют в дальнейшем отследить движение денежных средств на выполнение контракта на всех уровнях кооперации, т.к. исполнители всех уровней будут получать бюджетные средства и осуществлять расчеты по конкретному государственному контракту только через специальный открытый счет в уполномоченном банке и только под исполнение конкретного контракта со сквозной нумерацией с использованием присвоенного заказчиком идентификатора. Таким образом, и у заказчика, и у контрольного органа появляется возможность отследить движение бюджетных средств, выделенных на выпуск того или иного изделия, на всех уровнях кооперации его производства. Осуществление контроля за целевым использованием головным исполнителем бюджетных ассигнований на оплату поставок продукции по ГОЗ также является одной из обязанностей заказчика.

Следовательно, соблюдение этих требований финансовой дисциплины (порядок идентификации контрактов, ведение расчетов только через специальные счета и т.д.) является одним из предметов контроля в сфере ГОЗ. Нарушение этих требований как со стороны заказчика, так и со стороны исполнителя ГОЗ является одним из видов нарушений, выявить и устранить которые антимонопольный орган может уже по итогам проведения проверки, без возбуждения дела о нарушении законодательства в сфере ГОЗ, путем выдачи соответствующего предписания.

Кстати, в соответствии со ст. 15.28 Закона о ГОЗ обжалование предписания не исключает обязанность его исполнения. Т.е. даже в случае несогласия с предписанием лицо, в отношении которого оно вынесено, обязано все равно его исполнить в установленный в предписании срок. Обжалование предписания в суд не приостанавливает срок его исполнения на срок рассмотрения дела в суде, как это происходит в случае с вынесением предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

 

Контрольные вопросы:

 

1. Какие правоотношения входят в сферу регулирования государственного оборонного заказа?

2. Назовите методы регулирования в сфере ГОЗ.

3. Какие виды правового регулирования в сфере ГОЗ существуют в РФ?

4. Какими полномочиями обладает антимонопольный орган в сфере ГОЗ?

5. Какие особенности государственного контроля в сфере ГОЗ существуют?

 

Библиографический список

 

Монографии

 

1. Габов А.В. Теория и практика реорганизации (правовой аспект). М.: Статут, 2014. 880 с.

2. Куличев Р.Б. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд. М.: Юстицинформ, 2016. 192 с.

3. Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 года, МГУ им. М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2015. 250 с.

4. Разрешительная система в Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2015. 928 с.

5. Тасалов Ф.А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование: Монография. М.: Проспект, 2016. 240 с.

 

Научные статьи

 

1. Алешин К.Н. Контроль в сфере государственного оборонного заказа: соотношение и конкуренция норм // Право и экономика. 2016. N 5. С. 46 - 51.

2. Башлаков-Николаев И., Кирпичев М., Балакин Д. Закупки в сфере ГОЗ: оптимизация системы // Конкуренция и право. 2016. N 2. С. 56 - 62.

3. Башлаков-Николаев И.В., Фесюк Д.В. О некоторых особенностях защиты конкуренции в сфере государственного оборонного заказа // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 3. С. 69 - 71.

4. Кузнецов В.И. Разрешительная деятельность органов государственной власти в оборонной сфере // Журнал российского права. 2016. N 3. С. 105 - 114.

5. Паскарь С.В. Субъекты экспертизы в сфере государственных закупок для нужд военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 4. С. 95 - 102.

6. Попов Д.В. Особенности доминирующего положения в сфере государственного оборонного заказа // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 3. С. 65 - 69.

7. Романченко О.В., Зейналова Л.М., Правкин С.А. Государственно-правовое регулирование, принципы и основы организации федеральной контрактной системы в строительстве // Современное право. 2016. N 2. С. 37 - 42.

8. Самолысов П.В. Проверки соблюдения требований в сфере государственного оборонного заказа // Право и экономика. 2016. N 6. С. 46 - 51.

9. Свининых Е.А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как юридическая категория // Современное право. 2016. N 7. С. 85 - 89.

10. Свининых Е.А. Порядок определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), при осуществлении закупок в рамках государственного оборонного заказа // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 9. С. 88 - 95.

 

Судебная практика

 

1. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.09.2016 N Ф05-12424/2016 по делу N А40-20106/16.

2. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.10.2015 N Ф05-12579/2015 по делу N А40-206229/14.

3. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.11.2014 N Ф09-7991/14 по делу N А60-39267/2013.