Правовий аналіз Конвенції про спеціальні місії (1969)

У Конвенції про спеціальні місії, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 8 грудня 1969 р., зазначається, що «спеціальна місія» є тимчасовою місією, яка за своїм характером представляє державу, направляється однією державою до іншої, за згодою останньої, для спільного розгляду певних питань або для виконання певного завдання». Таким чином, спеціальна місія, як і дипломатичне представництво, виконує, насамперед, представницьку функцію. Саме ця функція дає можливість чітко відрізняти спеціальні місії від різного роду недержавних, хоча й офіційних певною мірою, місій та візитів, наприклад, громадських, профспілкових організацій тощо. Іншого характерною ознакою спеціальної місії є те, що вона має, як наголошується в Конвенції 1969 р., тимчасовий характер. Це не означає, що діяльність спеціальної місії є обов'язково короткотерміновою. Відомі випадки, коли їхня робота тривала по декілька років, проте існування місії завжди визначалось терміном, що вважався необхідним для виконання поставлених перед нею завдань. Ще однією особливістю спеціальної місії є її конкретно-цільовий характер, що, звичайно, не свідчить про обмеженість її завдань. Наприклад, за відсутності постійного дипломатичного представництва в державі, що приймає спеціальну місію, а також у тих випадках, коли йдеться про спеціальні місії на найвищому рівні, завдання і коло питань, що вирішуються такою місією, можуть охоплювати проблеми як двостороннього, так і глобального характеру.

Безперечно, в сучасних умовах надзвичайно важливу роль відіграє такий вид дипломатії спеціальних місій, як дипломатія на найвищому рівні. Державні візити, офіційні зустрічі, безпосередні переговори та підписання відповідних міжнародних угод або політичних домовленостей, що здійснюються главами держав, урядів та міністрами закордонних справ, стали повсякденною нормою міжнародного життя, звичним явищем, хоча предметом переговорів на найвищому рівні є не ординарні, буденні питання, а життєво важливі, доленосні як на двосторонньому, так і глобальному рівнях. Слід наголосити, що в сучасній дипломатичній практиці зустрічі на найвищому рівні, зберігаючи власне, принципово важливе значення, розглядаються з точки зору міжнародного права як різновид спеціальних місій.

Як же здійснюється спеціальна місія? На це запитання чітку відповідь дає ст. 2 Конвенції про спеціальні місії: «Держава може направити спеціальну місію в іншу державу за умови згоди останньої, попередньо отримавши її через дипломатичні чи інші узгоджені або взаємоприйнятні канали». Слід зауважити, що спосіб, яким висловлюється згода на направлення, точніше, заснування постійного дипломатичного представництва, відрізняється від висловлення згоди у зв'язку з направленням спеціальної місії. У першому випадку згода має бути висловлена обов'язково офіційно в письмовій формі, тоді як у другому вона може мати різні, довільні форми — від офіційної до мовчазної згоди.

У дипломатичній практиці зустрічаються випадки направлення однієї спеціальної місії до двох чи навіть кількох держав. Ст. 4 Конвенції 1969 р. тлумачить: «Держава, яка бажає направити одну й ту ж саму спеціальну місію до двох або кількох держав, повідомляє про це кожну приймаючу державу, коли звергається до неї за згодою». Так, 5—12 січня 1997 р. делегація України, очолювана представником Президента, заступником міністра закордонних справ В. Хандогієм відвідала Нью-Йорк та Манагуа (Нікарагуа). 7 січня 1997 р. в штаб-квартирі ООН у Нью-Йорку відбулася зустріч В. Хандогія з новопризначеним Генеральним секретарем ООН Кофі Аннаном. Під час бесіди В. Хандогій вручив своєму співрозмовникові особистого листа Президента України Л. Кучми. Глава Української держави поздоровив К. Аннана з нагоди його призначення на цю відповідальну посаду, а також запевнив, що Україна прагне до налагодження активного співробітництва з ООН заради досягнення головних цілей Організації. 10 січня 1997 р. українська делегація брала участь у Манагуа в церемонії інаугурації Президента Нікарагуа Арнольдо Алемана Лакайо. Того ж дня відбулася зустріч В. Хандогія з новообраним Президентом Нікарагуа, під час якої йому було вручено особисте послання Л. Кучми.

Трапляються випадки направлення спільної спеціальної місії двома або декількома державами. Така ситуація регламентується ст. 5 Конвенції 1969 р.: «Дві або декілька держав, які бажають направити спільну спеціальну місію в іншу державу, повідомляють про це приймаючу державу, коли звертаються до неї за згодою».

Одна з найсуттєвіших відмінностей спеціальних місій від регулярної дипломатії, тобто діяльності дипломатичного представництва, зафіксована у ст. 7 Конвенції. В ній наголошується, що «наявність дипломатичних або консульських відносин не є необхідною для відправлення чи прийняття спеціальної місії». Відправлення або прийом такої місії не пов'язані також із процедурою чи фактом визнання. Більше того, саме такі ситуації дають можливість використовувати дану форму дипломатії за будь-яких умов; держави вільні від будь-яких зобов'язань, крім тих, що пов'язані з конкретною спеціальною місією, і прийом та відправлення останньої не зобов'язують їх до визнання де-юре держави, до якої направлено місію, якщо такого не було раніше. Інша справа, що саме за допомогою спеціальних місій може бути підготовлено грунт для засіву «зерен визнання» між державами, які до цього не підтримували ніяких дипломатичних контактів.

Ст. 8 Конвенції про спеціальні місії регулює питання щодо призначення членів спеціальної місії. В ній, зокрема, наголошується, що для призначення глави спеціальної місії не є обов'язковим отримання агремана як для нього самого, так і для інших членів місії. Таким чином, персонал спеціальних місій вільно визначається державою, що направляє таку місію, проте прізвища та посади членів місії попередньо повідомляються приймаючій державі. Така нотифікація про прибуття, а потім відбуття місії є звичайним правилом щодо всіх дипломатичних агентів — як постійних, так і тимчасових. При цьому варто зауважити, що «приймаюча держава може не дати своєї згоди на направлення спеціальної місії, чисельність якої вона не вважає прийнятною з огляду на обставини та умови в приймаючи державі, а також потреби даної місії. Вона може також, не повідомляючи причин своєї відмови, не дати згоди на призначення будь-якої особи членом спеціальної місії» (ст. 8).

Як і в сфері регулярної дипломатії, глава спеціальної місії та члени її дипломатичного персоналу мають бути громадянами держави, що відправляє місію. Винятки можливі не інакше як за згодою приймаючої держави, причому ця згода може бути в будь-який момент анульованою, у тому числі й щодо громадян третіх держав, які не є водночас громадянами держави, що направляє місію.

Стосовно кількісного складу спеціальних місій, його категорій, то це питання чітко регламентується ст. 9 Конвенції 1969 р.: «1. Спеціальна місія складається з одного або декількох представників держави, що направляє місію, з числа яких ця держава може призначити главу місії. До спеціальної місії може також входити дипломатичний, адміністративно-технічний та обслуговуючий персонал. 2. Коли члени постійного дипломатичного представництва або консульської установи, які перебувають у приймаючій державі, включаються до складу спеціальної місії, вони зберігають свої привілеї та імунітети як члени дипломатичного представництва чи консульської установи, крім тих привілеїв та імунітетів, що надаються цією Конвенцією».

Надзвичайно важливим аспектом діяльності спеціальної місії є процедурний момент, який знайшов своє відображення в ст. 11 Конвенції 1969 р. під назвою «Повідомлення». В ній, зокрема, говориться: «1. Міністерству закордонних справ чи іншому органові приймаючої держави, щодо якого існує домовленість, повідомляється: а) про склад спеціальної місії та про будь-які наступні в ньому зміни; Ь) про прибуття та остаточне відбуття членів місії та про припинення їхніх функцій в місії; с) про прибуття та остаточне відбуття будь-якої особи, що супроводжує члена місії... f) про місцезнаходження приміщень, в яких розташовується спеціальна місія, та особистих приміщень, які користуються недоторканністю... 2. Повідомлення про прибуття та остаточне відбуття має робитися попередньо, якщо це не є неможливим».

Наступним етапом після повідомлення є власне початок діяльності спеціальної місії, або, як зазначається у ст. Із Конвенції 1969 р., «початок функцій спеціальної місії»: «1. Функції спеціальної місії розпочинаються з моменту встановлення місією офіційного контакту з міністерством закордонних справ або з іншим органом приймаючої держави, щодо якого існує домовленість. 2. Початок здійснення функцій спеціальної місії не залежить від представлення її постійним дипломатичним представництвом держави, що направила місію, а також вручення вірчих грамот чи повноважень». У переважній більшості випадків спеціальні місії отримують повноваження від глав держав, глав урядів або міністрів закордонних справ, а іноді й від керівників окремих установ держави, що направляє місію. Спеціальні місії церемоніального характеру мають, як правило, вірчі грамоти на даний конкретний випадок.

Згідно із ст. 14 Конвенції 1969 р., глава спеціальної місії або, якщо держава, що направляє місію, такого не призначила, один із представників місії, вказаний державою, уповноважується діяти від імені спеціальної місії та вести пере-писку із приймаючою державою.

Конвенція про спеціальні місії (ст. 16) містить низку норм, за допомогою яких визначається старшинство в тих випадках, коли одна чи декілька місій зустрічаються одночасно, а також серед членів однієї спеціальної місії: «1. Коли дві або декілька спеціальних місій зустрічаються на території приймаючої держави чи третьої держави, старшинство місій встановлюється, якщо немає спеціального погодження, згідно з алфавітним порядком назв держав, що визначається протоколом держави, на території якої перебувають місії. 2. Старшинство двох чи декількох спеціальних місій, що зустрічаються з нагоди церемоніальної або урочистої події, визначається протоколом приймаючої держави. 3. Старшинство членів тієї ж спеціальної місії має бути таким, як воно повідомлено приймаючій державі або третій державі, на території якої зустрічаються дві чи декілька спеціальних місій».

Не можна залишити поза увагою й такий суттєвий момент у роботі спеціальної місії, як місце її розташування. У ст. 17 Конвенції 1969 р. зазначається: «1. Місцем розташування спеціальної місії є місце, що встановлене за узгодженням між заінтересованими державами. 2. За відсутності такої домовленості місцем розташування спеціальної місії є місце, де розташоване міністерство закордонних справ приймаючої держави. 3. Якщо спеціальна місія виконує свої функції в різних місцях, заінтересовані держави можуть домовитися про те, щоб ця місія мала декілька місць розташування, з яких вони можуть обрати одне як головне місце розташування».

Під час виконання своїх функцій спеціальній місії дозволяється користуватися прапором та емблемами держави, що направила місію. Це право поширюється на приміщення, в якому розташовується спеціальна місія, а також на транспортні засоби, в тих випадках коли вони використовуються в офіційних цілях.

Ст. 20 Конвенції 1969 р. регламентує припинення функцій спеціальної місії. Нею визначено п'ять чітких ситуацій, створення яких недвозначно свідчить про припинення існування правових підстав для діяльності спеціальної місії. «1....а) за домовленістю заінтересованих держав; b) після виконання завдання спеціальної місії; с) після завершення терміну, встановленого для спеціальної місії, якщо його спеціально не продовжено; d) після повідомлення держави, яка направила місію, про те, що вона припиняє або відкликає спеціальну місію; е) після повідомлення приймаючої держави про те, що вона вважає діяльність спеціальної місії припиненою. 2. Розірвання дипломатичних або консульських відносин між державою, що направляє, і державою, що приймає місію, само по собі не може спричинити припинення діяльності спеціальних місій, що існують в момент розірвання відносин».

Прикладом із сучасної дипломатичної практики припинення функцій спеціальної місії на підставі пунктів «с» та «е» згаданої статті 20 може слугувати випадок, який трапився в ніч з 12 на ІЗ серпня 1997 р. з представництвом ОВП у Вашингтоні. Саме опівночі зазначеної доби, згідно з рішенням держдепартаменту США, у Вашингтоні, на вулиці Кей-стріт, було призупинено його діяльність. У листі держдепартаменту главі палестинської місії приписувалось «не займатися дипломатичною діяльністю, не користуватися офіційними паперами з грифом ОВП і навіть, відповідаючи на телефонні дзвінки, не казати: «Вас слухає палестинське представництво...». Не вдаючись до аналізу дійсних причин, що призвели до такої ситуації, зауважимо лише, що формальним приводом для припинення діяльності даної спеціальної місії було те, що конгрес США пішов на канікули, не продовживши дію закону («Акт сприяння миру на Близькому Сході», 1993), який давав змогу США підтримувати офіційні контакти з ОВП.

Як уже згадувалося, спеціальні місії можуть очолюватись і вищими керівниками держави. Варто зазначити, що саме в Конвенції про спеціальні місії вперше кодифіковані звичайні норми.міжнародного права, які здавна передбачали особливий статус глав держав та урядів у міжнародному спілкуванні. Ст. 21 Конвенції 1969 р., яка називається «Статус глави держави та осіб високого рангу», передбачає: «1. Глава держави, який очолює спеціальну місію, користується в приймаючій державі або в третій державі перевагами, привілеями та імунітетами, що визнаються міжнародним правом за главами держав, які відвідують іншу державу з офіційним візитом. 2. Глава уряду, міністр закордонних справ та інші особи високого рангу, які беруть участь у спеціальній місії, користуються в приймаючій державі або в третій державі, крім того, що їм надається в силу даної Конвенції, перевагами, привілеями та імунітетами, які визнаються за ними міжнародним правом».

Таким чином, ми перейшли до питання про привілеї та імунітети спеціальних місій. Їм присвячено статті 22—46 Конвенції 1969 р. Вже в преамбулі документа констатується, що за всіх часів спеціальним місіям, що діють на території іноземних держав, надавався особливий правовий режим, оскільки це пов'язано з тим, що «привілеї та імунітети, які стосуються спеціальних місій, надаються не для зиску окремих осіб, а для забезпечення ефективного виконання функцій спеціальних місій як місій, що за своїм характером представляють державу».

Як і в сфері регулярної дипломатії, для здійснення функцій спеціальних місій необхідна передусім відповідна матеріальна база, приміщення, житло тощо. В ст. 23 з цього приводу зазначається: «Приймаюча держава, у випадку прохання з боку спеціальної місії, повинна сприяти їй в отриманні необхідних приміщень, а також відповідних житлових помешкань для її членів». Це, як правило, орендовані приміщення, і приймаюча держава не бере на себе зобов'язань щодо витрат на оплату житлових помешкань для членів місії. Крім того, спеціальні місії не звільняються від податків, зборів та мита, що представляють собою оплату за конкретні види обслуговування.

Із усіх статей Конвенції про спеціальні місії найбільш суперечливий характер має ст. 25. Поряд із загальною нормою міжнародного права про недоторканність приміщень спеціальної.місії, вона передбачає ситуацію, коли на основі одностороннього рішення приймаючої держави стає можливим доступ до приміщення спеціальної місії з боку місцевих властей.

Серед привілеїв та імунітетів особистого характеру варто виділити, насамперед, недоторканність особи глави та інших членів дипломатичного персоналу спеціальних місій, імунітет від юрисдикції приймаючої держави, звільнення від податків, зборів та мита, митні привілеї всього дипломатичного персоналу спеціальної місії (звільнення їхнього вантажу та багажу від митного огляду та сплати мита) (ст. 26, 27, 29, ЗІ, 33, 35). В цілому можна констатувати, що Конвенція про спеціальні місії досить повно враховує найсуттєвіші аспекти правового регулювання зовнішніх зносин держав з точки зору діяльності спеціальних місій як особливої форми дипломатичної практики.