Фискальная политика состоит из комплекса мер, направленных на достижение определенных экономических целей. Эти меры включают в себя изменения налоговой системы: ставок налогов, определения налогооблагаемой базы и т.д.; государственных расходов: их объема и структуры.
В упрощенном виде описание типов фискальной политики можно представить следующим образом. Активная (стимулирующая) фискальная политика заключается в увеличении государственных расходов, снижении налогов или представляет собой комбинацию этих мер. Как правило, такая политика осуществляется в период экономического спада и в краткосрочном периоде имеет целью стимулировать совокупный спрос. В долгосрочном периоде такая политика может привести к росту предложения факторов производства и экономического потенциала страны.
Однако существует опасность, что в результате снижения налогов снизятся доходы государственного бюджета и вырастет его дефицит. Государство будет вынуждено увеличить объем займов (путем продажи ценных бумаг населению или за счет внешних источников). Для повышения привлекательности государственных ценных бумаг нужно будет поднять их цену — увеличить размер процентных выплат, что вызовет повышение банковской ставки процента. А более высокая ставка процента привлечет финансовые ресурсы населения и фирм в банки и понизит стимулы для производственных инвестиций. Такой комплекс процессов получил в экономической теории название «эффекта вытеснения».
|
|
«Эффект вытеснения» — потребительские расходы, увеличившись (результат стимулирующей фискальной политики), могут снова снизиться за счет роста процентных ставок, вызванного увеличением государственных заимствований (которые, в свою очередь, обусловлены снижением налоговых поступлений).
Политика сбалансированного бюджета подразумевает одновременное увеличение государственных расходов и налогов. Идея данной политики выводится из свойств кейнсианской функции потребления.
В результате одновременного увеличения государственных расходов и уменьшения автономных налогов на одну и ту же величину равновесный ВВП вырастет (потому что МРС всегда меньше единицы). То есть мультипликативный эффект от снижения налогов оказывается слабее, чем от увеличения государственных расходов. Изменение налогов влияет на совокупный спрос неявно, посредством изменения потребительских расходов, а государственные расходы непосредственно являются частью совокупного спроса.
Данное свойство позволяет планировать мероприятия, реализуемые как в ходе активной, так и сдерживающей фискальной политики, сохраняя баланс между доходной и расходной частями государственного бюджета.
|
|
Сдерживающая фискальная политика — это сокращение государственных расходов, увеличение налогов или одновременное применение этих мер.
Проведение активной или сдерживающей фискальной политики осуществляется с помощью конкретных мер, предпринимаемых правительством. Такие решения называются дискреционными, и так же называется соответствующая фискальная политика.
Дискреционная фискальная политика — это целенаправленное изменение государственных расходов и налогов специальными решениями правительства.
Альтернативой дискреционной фискальной политике служит политика недискреционная, суть которой заключается в создании комплекса норм и правил, по которым должна функционировать налоговая система. В данный комплекс включаются основополагающие документы: Налоговый кодекс РФ, Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности, Закон о валютном регулировании и валютном контроле и др., а также положения и инструкции' разъясняющие нормы основных документов. Данные нормы и правила определяют поведение экономических агентов и обеспечивают работоспособность экономической системы.
Разработчики комплекса налоговых норм и правил учитывают, что в экономике существует система факторов, оказывающих влияние же на макроэкономические показатели и автоматически менявшихся под воздействием изменений экономической конъюнктуры это так называемая система встроенных стабилизаторов, к числу которых относятся:
прогрессивное налогообложение, при увеличении доходов в результате применения более высоких налоговых ставок налоговые отчисления растут, а располагаемый доход потребителей увеличивается в меньшей пропорции, чем заработки; это сдерживает рост совокупного спроса на подъеме экономической активности; обратная картина наблюдается во время экономического спада;
система социальных пособии и пособий по безработице, в результате экономического спада растет безработица и увеличивается число бедных; правительственные органы увеличивают расходы на выплаты пособий и трансфертов, что оказывает положительное воздействие на совокупный спрос; обратный процесс наблюдается в случае роста экономической активности; система социальных пособий помогает также более равномерно распределять доходы, снижая тем самым социальную напряженность в обществе;
инфляционный налог, действие которого проявляется в период экономического роста;
особенности потребления, отраженные в кейнсианской функции потребления, также играют роль встроенных стабилизаторов;
при росте располагаемого дохода потребление домохозяйств растет меньшими темпами и снижается также с меньшей скоростью в случае уменьшения доходов.
Влияние первых двух стабилизаторов высоко оценивается сторонниками кейнсианского учения, которые отстаивают идею активной роли совокупного спроса. В то же время сторонники теории предложения считают, что роль этих стабилизаторов сильно преувеличивается. Они предлагают решать проблемы устранения инфляционных и дефляционных разрывов преимущественно с помощью рестрикционных мер фискальной политики.
В любом случае важно, чтобы данные меры проводились в жизнь согласованно с мерами денежно-кредитной политики. Иначе это может привести к весьма неприятным последствиям.
Хрестоматийным примером крайне неудачного согласования мер денежно-кредитной и фискальной политики считается проводимая 1930-е гг. политика администрации президента США Г.Гувера и Федеральной резервной системы (ФРС). ФРС сокращала предложение денег с целью поддержания на прежнем уровне цены золота — это было условием сохранения «золотого стандарта». Это привело к монетарной дефляции. При этом дефляция усилилась в результате увеличения ФРС учетной ставки с 1 до 3%.
|
|
Дефляция превратилась в депрессию под воздействием фискальных шоков. Первый был вызван введением более высоких тарифных ставок (Smoot-Hawley tariff). В результате импорт сократился на 30%, а экспорт — почти на 40%. Стараясь сократить бюджетный дефицит, конгресс США в июне 1932 г. принял закон об увеличении ставок подоходного налога (Revenue Act of 1932). Это оказались самые высокие ставки в американской истории невоенного времени. В результате безработица выросла на 24,9%, а ВВП, выраженный в текущих ценах, упал на 57%, реальный ВВП снизился на 22%.
Шоки денежного предложения и фискальной политики, в свою очередь, проявили себя в виде шоков совокупного спроса и совокупного предложения и вызвали следующую реакцию.
Альтернативные варианты фискальной политики для России
Налоги в нормально работающей экономической системе действуют как встроенные механизмы гибкости. Высокие (прогрессивные) налоги, по мнению последователей Дж.М. Кейнса, играют положительную роль. Во время экономического подъема облагаемые доходы растут медленнее, чем налоговые доходы, а при кризисе налог уменьшается быстрее, чем падают доходы. Тем самым достигается относительно стабильное социальное положение в обществе. Таким образом, налоговые поступления в бюджет зависят не только от величины налоговой ставки, но и связаны с изменениями величины доходов, облагаемых по прогрессивной шкале подоходного обложения. Колебания происходят автоматически и более значительны в налоговых поступлениях, чем в уровне доходов.
В условиях научно-технического подъема, все более частого проявления кризисных явлений кейнсианская теория «эффективного спроса», основанная на идее активной роли государства, перестала отвечать требованиям экономического развития — прежде всего, по следующим причинам. В условиях, когда инфляция стала приобретать хронический характер, необходимым оказывается такое вмешательство, которое улучшило бы предложение ресурсов, а не спрос на них. Здесь следует вспомнить эффект Кантильона — изменение структуры цен может сделать невыгодным производство необходимых обществу товаров и стимулировать производство других. Одно из возможных объяснений механизма Великой депрессии 1929-1933 гг. в США
|
|
Кроме того, с развитием международной торговли и экономической интеграции выросла зависимость каждой страны от внешних рынков. Увеличение спроса в этом случае часто оказывает положительное воздействие на рост импорта и иностранных инвестиций, оставляя в невыгодном положении местных производителей.
Поэтому потребовалась новая концепция, которая возникла в форме неоклассической теории «эффективного предложения».
Главный постулат теории экономики предложения заключается в том, что лучший регулятор рынка — сам рынок, а государственное регулирование и высокие налоги лишь мешают его нормальному функционированию.
Еще А. Смит указал на то, что от снижения налогового бремени государство выиграет больше, нежели от наложения непосильных податей: на освобожденные средства может быть получен дополнительный доход, с которого в казну поступит налог. Относительная доля платежей в сумме доходов уменьшится, но абсолютная сумма налогов возрастет. При этом плательщики с большей легкостью осуществят такие платежи, что освободит государство от дополнительных расходов на сбор налогов, связанных с применением силы. Теоретические высказывания А. Смита стали аксиомой и для современных ученых-экономистов.
Так, анализ связи между экономическим ростом и налогами по 20 странам в период 70-х гг. XX в. свидетельствует о том, что в государствах с высокими налогами инвестиции снизились по сравнению с тем же показателем в странах с низким уровнем налогообложения в 10 раз. Действительно, объективно существует оптимальная [я изъятия прибыли в бюджет. Их уровень, однако, не должен быть минимален, иначе не будут соблюдены требования бюджета и будет поставлено под угрозу нормальное функционирование общественное хозяйства, а сами налоги перестанут выполнять функции экологического регулятора.
В России большая полемика по вопросам теории налогов велась революции и в основном затрагивала проблему сущности налогов, форм, видов, выполняемых ими функций. Таких ученых-экономистов, как А.Тривус, Н. Тургенев, И. Озеров, А. Исаев, В. Твердохлебов, труды которых являются неоценимым вкладом в теорию налогов, по праву можно отнести к классикам отечественных представителей экономической науки.
Однако очевидно также, что бросить подобные предприятия на произвол рыночной стихии нельзя, так как с ними связаны судьбы многих людей. Здесь нужна особая теория. Как можно заключить из анализа проектов преобразования российской системы налогообложения, большинство из них (по крайней мере, те, которые привлекают к себе наибольшее внимание) имеют много общего с неоконсервативной теорией предложения. Это заставляет еще раз обратиться к рассмотрению ее принципов.
Неоконсервативный проект реформы государственного регулирования экономики предусматривает действия государства, направленные на мобилизацию рыночного потенциала экономики, поддержание системы свободного предпринимательства. Однако создатели теории предложения отвергают свойственную монетаристам абсолютизацию долгосрочного денежного регулирования. Сама по себе денежная политика, даже если она строится в полном соответствии с регламентом М. Фридмена, отнюдь не гарантирует свободного действия рыночного механизма, которое нарушается несовершенной налоговой системой. Такое регулирование, конечно, необходимо, но оно принесет желаемые результаты только в соединении с новой налоговой политикой.
Основным направлением радикальной реформы системы налогообложения считается значительное уменьшение предельных налоговых ставок, что, по замыслу экономистов-консерваторов, должно более полно раскрыть возможности рыночной системы. Такая точка зрения полностью расходится с кейнсианской «точной настройкой», одной из форм которой является управление совокупным спросом с помощью манипулирования налоговыми ставками.
Предполагается, что снижение налоговых ставок должно быть дифференцированным, пропорциональным предельной эффективности. Например, в большей степени надо произвести сокращения таких налогов, которые дадут максимальную предельную отдачу с точки зрения роста накопления капитала и занятости. В первую очередь это относится к налогам на доходы от капиталовложений. Тогда появляется возможность переместить в производственную сферу те денежные ресурсы, которые ранее вкладывались в недвижимость, расходовались на иные, не связанные с производством цели. Существенная роль отводится также реформе налогообложения лиц с высокими доходами. Основной аргумент — это даст сильный эффект, потому что богатых отличает большая склонность к сбережениям по сравнению с бедными.
В снижении налоговых ставок неоконсерваторы видят магистральный путь к решению многих проблем современной экономики.
С налоговыми стимулами связывается повышение прибыльности капиталовложений, приближение ее к уровню, свойственному свободному рынку, результатом чего станет увеличение нормы и массы накопления. Это поможет образованию новых рабочих мест, причем, что особенно важно, увеличение занятости будет происходить неинфляционным путем. Снижению безработицы должно способствовать изменение предпочтений рабочих в пользу занятости (ведь реальные доходы после уплаты налогов возрастут) и, соответственно, увеличение предложения труда.
Налоговая реформа принесет увеличение частных сбережений и кредитных ресурсов, расширяя финансовую основу экономического роста, устранит вредный для экономики перекос доходов в сторону текущего потребления. Этот эффект, правда, считается возможным лишь при условии, что изменения в налоговой структуре будут сопровождаться ограничительной денежной политикой, отвечающей рекомендациям теоретиков монетаризма. Только тогда можно рассчитывать на ослабление инфляционных ожиданий, а в перспективе — на появление дефляционных мотивов в психологии потребителей, побуждающих в большей степени к сбережению возникающего прироста доходов, чем к его потреблению.
Объем личных сбережений увеличится настолько, надеются проектировщики, что его хватит как для частных инвестиций, так и для финансирования временного бюджетного дефицита, который не исключен во время перехода на консервативную экономическую политику. Личные сбережения рассматриваются, как видим, в качестве своеобразного запасного резервуара денежных средств, позволяющего размещать дополнительные долговые обязательства государства, не прибегая к эмиссии.
Долгосрочным последствием снижения налоговых ставок будет не рост бюджетного дефицита, а, наоборот, его сокращение, что поможет стабилизации инфляционного процесса. Это заключение известно в мировой экономической науке как эффект Лаффера.
Эффект Лаффера — снижение активности экономической деятельности при достижении определенного уровня налогообложения и дальнейшем росте налоговых ставок; данный эффект усиливается в результате возрастающего уклонения от налогов.
Сторонники неоконсервативного течения (к которому относятся и монетаристы) сходятся в том, что государственное регулирование экономики должно иметь долгосрочный характер и ориентироваться не на антициклическое управление совокупным спросом, а на стимулирование предложения товаров, капиталов и факторов производства.
Так, для обеспечения устойчивого экономического роста рекомендуется регулирование предложения сбережений и кредитных ресурсов посредством налоговой реформы. Важнейшим методом сдерживания, инфляции считается монетарная политика, нацеленная на стабилизацию темпа роста предложения денег. Решение проблемы безработицы связывается с различными мерами государства по восстановлению экономической свободы, которые должны оказать положительное воздействие на предложение труда.
Но заметим, что отрицание необходимости учета влияния совокупного спроса вызывает ответную критику. Так, характеризуя составленный неоконсерваторами проект реформы государственного регулирования, теоретик современного кейнсианства, лауреат Нобелевской премии Дж. Тобин подчеркивает, что «трудно примирить их сценарий с хорошо известными фактами, относящимися к промышленному циклу». Той же точки зрения придерживается и Дж.К. Гэлбрейт.
Известно, однако, что эти и многие другие предостережения, хотя и побудили политиков проявлять осторожность в отношении выводов неоконсерватизма, не помешали им сделать выбор в его пользу. Практическая значимость некоторых рекомендаций неоконсерваторов нашла фактическое подтверждение.
Так, в годы «рейганомики» консервативная налоговая политика администрации (максимальная ставка налога на прибыль была снижена с 46 до 34%) оказала сильное стимулирующее воздействие на структурную перестройку и темпы роста американской экономики, а монетаристский эксперимент, осуществленный Федеральной резервной системой, бесспорно, повлиял на инфляционные ожидания и движение цен. Такую же политику проводила администрация М. Тэтчер в Англии (снижение максимальной ставки налога на прибыль с 52 до 50% (1983), до 45% (1984), до 35% (1985), до 33% (1991)). Во Франции ставка налога на прибыль, равная в 1986 г. 50%, к 1994 г. была снижена до 34%, но затем несколько повышена — до 37%. Снижение налогов в этих и ряде других стран стало одним из важнейших факторов их экономического подъема и преодоления галопирующей инфляции.