2020-04-12
255
1.Понятие, основные признаки и особенности правового положения, структура, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления
Местное самоуправление, с одной стороны, является одной форм осуществления народовластия в Российской Федерации, с другой — представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения, исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.
В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения Конституция РФ (ч. 2 ст. 130) и Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 ст. 3) закрепляют организационно-правовые формы (элемент ы) осуществления местного самоуправления. Ими являются не только рассмотренные выше формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, но и выборные и иные органы местного самоуправления.
|
|
|
Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституция РФ о том, что они: во-первых, согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти; во-вторых, в соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.); в-третьих, согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их развитие федерального и регион альных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой — не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций.
Единство подходов в определении структуры правового положения государственного органа и органа местного самоуправления объясняется прежде всего единством публично-правовой природы государственной и муниципальной власти.
По точному замечанию О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «местное самоуправление — не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная — формы публичной власти, власти народа»[1].
|
|
|
Поскольку муниципально-правовые отношения — это разновидность публично-правовых отношений, становится понятным, что одним субъектом таких отношений является орган публичной власти (государственной или муниципальной), наделенный полномочиями властного характера, необходимыми для реализации своего функцион ального предназначения по отношению к иным субъектам этих правоотношений.
Детально проанализировав позиции ученых о природе местного самоуправления и соотношении муниципальной (местной) власти c государственной властью, И. И. Овчинников приходит к обоснованному выводу о том, что положения ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означают, что они совершенно независимы от органов государственной власти. Местное самоуправление развивается на основе и в полном соответствии c конституцией и законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях. Объем и пределы власти местного самоуправления устанавливаются федеральными органами государственной власти и закрепляются законом в виде полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). Все это является свидетельством того, что, реализуя власть народа, органы государственной власти и органы местного самоуправления не только не обособл яются, но и тесно взаимодействуют друг c другом[2].
Таким образом, на основе приведенных выше рассуждений о единой публично-правовой природе государственной и местной (муниципальной) власти, можно прийти к обоснованному выводу о наличии единства подходов к структуре правового положения государственных органов и органов местного самоуправления.
Основными признаками (чертами) правового положения органа местного самоуправления, как и государственного органа, являются определяемые в Конституции РФ, федеральном законодательстве, конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, а также муниципальных правовых актах его:
1) функции или основные направления деятельности;
2) полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления могут наделяться федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) порядок формирования и реформирования и состав;
4) основные организационно-правовые формы осуществляемой деятельности.
С учетом высказанных замечаний, а также опираясь на представленные в ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия, представляется, что под органом местного самоуправления следует понимать самостоятельную организационнообособленную единицу аппарата публичной власти, избираемую непосредственно населением и (или) образуемую представительным органом муниципального образования; имеющую четко определяемую в уставе муниципального образования структуру; наделенную полномочиями, необходимыми для решения вопросов местного значения; осуществляющую свою деятельность исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций, в организационно-правовых формах, регламентированных в соответствующих муниципальных правовых актах в соответствии с требованиями федерального и регион ального законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят:
|
|
|
— представительный орган муниципального образования;
— глава муниципального образования;
— местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
— контрольно-счетный орган муниципального образования;
— иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В целях обеспечения демократического, конституционного и соответствующего европейским муниципально-правовым стандартам развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации указанным федеральным законом к системе органов местного самоуправления предъявляются требования, связанные с тем, что:
— она должна в обязательном порядке включать в себя представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) (ч. 2 ст. 34)[3];
— в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования (ч. 5 ст. 34);
— в решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования (ч. 6 ст. 34);
— изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (ч. 7 ст. 34);
|
|
|
— решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных данным законом (ч. 8 ст. 34);
— структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 44).
Важно отметить, что в основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве. Такого рода принципы традиционно выделяются и анализируются в юридической науке с учетом того, что они представляют собой «научное или нравственное начало, основание, правило, основу, от которой не отступают»[4].
Из их числа можно выделить принципы:
— демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления;
— разграничения предметов ведения, полномочий между различными органами местного самоуправления;
— территориальной организации органов местного самоуправления;
— самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления;
— властного характера деятельности органов местного самоуправления.
1. Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип отражает публично-правовую сущность указанных органов как органов власти, призванных быть максимально приближенными к населению, к его насущным интересам и каждодневным проблемам.
Демократические начала местного самоуправления находят свое отражение в положениях ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которыми правом на его осуществление обладают граждане Российской Федерации, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Данное право они могут реализовывать посредством таких публично-правовых институтов непосредственной и представительной демократии, как местные референдумы, муниципальные выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления.
Граждане Российской Федерации и иностранные граждане обладают равным правом на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, нацио нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Ограничения на право свободного и самостоятельного осуществления местного самоуправления могут быть установлены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Федеральные и регион альн ые органы государственной власти обязаны обеспечить государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется прежде всего в процессе формирования органов и должностных лиц местного самоуправления, которые избираются непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и (или) образуются теми органами местного самоуправления, которые избраны населением, — представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. В частности, Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что:
а) представительный орган муниципального образования в обязатель-
ном порядке избирается и может состоять из депутатов, избираемых в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и (или) глав поселений, и (или) из состава депутатов представительных органов внутригородских районов, входящих в состав городского округа[5];
б) глава муниципального образования избирается на муниципальных
выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации (ч. 2 ст. 36);
в) главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на основании решения, принятого представительным органом муниципального образования (ч. 2 ст. 37);
г) контрольно-счетный орган муниципального образования образуется
представительным органом муниципального образования (ч. 1 ст. 38).
Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется не только в процессе их формирования, но и в правах населения по участию в деятельности указанных органов. К числу такого рода прав можно отнести закрепляемые в Законе об общих принципах организации местного самоуправления права населения:
— на обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 32);
— непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в его осуществлении не только в формах, предусмотренных гл. 5 указанного закона, но и в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, данному федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ (ч. 1 ст. 33);
— обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78) и др.
Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется также в возлагаемых указанным законом на органы и должностных лиц местного самоуправления обязанности:
— по информированию населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществлении территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования, которое должно реализовываться, в частности, в ходе собраний граждан, проводимых по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления (ст. 29);
— заблаговременному оповещению жителей муниципального образования о времени и месте проведения различного рода мероприятий, связанных с деятельностью населения по непосредственному осуществлению местного самоуправления и участия в его осуществлении в формах, предусмотренных гл. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а также по опубликованию (обнародованию) результатов такой деятельности[6];
— рассмотрению индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления (ст. 32) в порядке и сроки, установленные Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[7];
— обеспечению реализации права граждан на участие в муниципальном нормотворческом процессе [8] и др.
Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления находит свое отражение в нормах ст. 71 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, закрепляющих основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением [9]. Основной формой такой ответственности является предусмотренное ст. 24 указанного закона голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
2. Принцип разграничения предметов ведения, полномочий между различными органами местного самоуправления. Этот принципво многом основывается на принципе разделения властей, который закреплен в ст. 10 Конституции РФ и является важнейшим принципом организации государственной власти в Российской Федерации. Согласно указанному принципу, ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами.
Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противовесов», предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, в силу уже отмеченной в данном параграфе двойственности (дуализма) правового положения органов местного самоуправления, которые, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций, поскольку муниципальная власть и власть государственная являются формами публичной власти, власти народа, представляется, что организация и деятельность органов местного самоуправления также должна строиться в соответствии с принципом разделения властей.
Однако, безусловно, что деятельность в соответствии с указанным принципом имеет свои особенности. В связи с этим представляется интересной позиция В. Кряжкова, который на основе анализа зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих на уровне местного самоуправления, одним из первых в современной отечественной науке муниципального права пришел к обоснованным выводам о том, что «на уровне местного самоуправления чаще всего обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой. Система “сдержек и противовесов” направлена против необоснованных действий как представительного органа муниципального образования, так и главы администрации, на закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними»[10].
Современное законодательство РФ и прежде всего Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяют правовые механизмы в системе «сдержек и противовесов», позволяющие органам местного самоуправления оказывать влияние друг на друга, обеспечивая тем самым демократическое и эффективное решение вопросов местного значения.
К числу таковых можно отнести закрепление в указанном законе:
— вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе по осуществлению контроля за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения
(п. 9 ч. 10 ст. 35);
— правила о том, что в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах, он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования из своего состава — исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию (п. 2, 3 ч. 2 ст. 36);
— запрета на возможность совмещения одним и тем же лицом должности председателя представительного органа муниципального образования и должности главы местной администрации (п. 4 ч. 2 ст. 36);
— требования о том, что порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (ч. 5 ст. 37);
— правила о том, что глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (п. 2 ч. 4 ст. 36);
— права главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, наложить «вето» на нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, которое может быть преодолено при повторном одобрении указанного нормативного правового акта в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 13 ст. 35);
— правила о том, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (ч. 12 ст. 35);
— полномочий представительного органа муниципального образования по заслушиванию ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (ч. 11.1 ст. 35);
— требований о подконтрольности и подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования (ч. 5 ст. 36);
— обязанностей главы муниципального образования по представлению представительному органу муниципального образования ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, а в случае если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, — о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (ч. 5.1 ст. 36);
— полномочий представительных органов муниципального образования по удалению в отставку главы муниципального образования по основаниям и в порядке, предусмотренных ст. 74.1 указанного закона (п. 2.1 ч. 6 ст. 36) и др.
3. Принцип территориальной организации органов местного самоуправления. Данный принцип базируется на положениях Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного самоуправления[11], допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.
Названный принцип вытекает из территориального верховенства муниципальных образований и означает, что в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по решению соответствующих вопросов местного значения.
4. Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления. Конституционно-правовые основы обеспечения самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления и его органов рассматриваются в параграфе 3.2 учебника.
5. Принцип властного характерадеятельности органов местного самоуправленияи принимаемых ими решений. Этот принцип находит отражение в положениях ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:
— муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;
— за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В связи с отсутствием до настоящего времени таких федеральных законов регион альн ые законодатели сами предусматривают различные формы и виды указанной ответственности. В большинстве субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов предусматривается административная ответственность в виде различных административных штрафов.
Кроме того, согласно ст. 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязательному исполнению подлежат решения, принятые на местном референдуме.
Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и действуют на территории соответствующего муниципального образования. Как уже отмечалось, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется издание иного нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, при этом указанный срок не может превышать три месяца. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами.
