Особливості міжбюджетних відносин в Україні

Важливою складовою бюджетної політики є здійснення збалансованих міжбюджетних відносин. Якщо структура доходів і витрат консолідованого бюджету визначає галузеві орієнтири та пріоритети бюджетної політики, стосунки між центральним та місцевим бюджетами є одним з основних важелів регіональної політики. У зв'язку зі значними диспропорціями у географічному розташуванні продуктивних сил в Україні, наявністю депресивних регіонів з застарілими галузями (вугільна промисловість) чи такими, що пережили суттєвий спад обсягів виробництва (легка промисловість), важливість зваженої регіональної політики не викликає сумнівів.

Однією з важливих функцій міжбюджетних відносин є також виконання ними ролі провідника державної стратегії в регіонах країни та, певною мірою, налагодження зворотного зв'язку щодо ефективності запровадження цієї стратегії.

На макроекономічному рівні система міжбюджетних відносин впливає на:

- стабільність надходжень до бюджетів всіх рівнів;

- темпи економічного зростання.

На мікроекономічному рівні міжбюджетні відносини визначають:

- ефективність використання місцевих ресурсів;

- якість та обсяг надання соціальних послуг;

- розвиток приватного сектора;

- поліпшення інвестиційного клімату в регіонах.

В Україні до недавніх пір міжбюджетним відносинам приділялася недостатня увага. Так, в законі "Про бюджетну систему України" міжбюджетні відносини не були визначені, а сама бюджетна система розглядалась як простий перелік бюджетів - Державного, республіканського, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів. Такий підхід призводив до застосування "ручного" управління міжбюджетними відносинами. Формально Кабінет Міністрів України повинен був подавати на затвердження Верховній Раді техніко-економічні обгрунтування відрахувань, дотацій і субвенцій до місцевих бюджетів. Основою для визначення обсягів трансфертів слугували статистичні дані про економічний, соціальний, природний та екологічний стан адміністративно-територіальних одиниць, а також інформація про урядові та регіональні програми подолання регіональних диспропорцій. Однак реально формування місцевих бюджетів проводилося за принципом "освоєння фондів" і залежало від кількості бюджетних установ на території адміністративно-територіальної одиниці. Визначальну роль відігравав суб'єктивний фактор, а саме - здатність керівників органів місцевого самоврядування "вибивати" кошти й дотації та їхні особисті зв'язки у вищих ешелонах влади.

Особливо недосконалою і суперечливою була система міжбюджетних трансфертів. Визначені в центрі бюджетні нормативи спускалися на рівень регіонів. Далі кошти в нормативному порядку спускалися на нижчий рівень. Поряд з іншим, така схема грубо порушувала законодавство про місцеве самоврядування, яке гарантувало самостійність місцевих бюджетів на основі наявних у них "власних, закріплених на стабільній основі, загальнодержавних доходів та права самостійно визначати напрями використання коштів". Обсяг же місцевих податків і зборів, які могли б стати основою бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, був невеликим (наприклад, у 1999 році вони становили лише 3 % від загального обсягу податкових надходжень).

Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком нестабільність переліку податків, які закріплювалися за місцевими бюджетами. Наприклад, податки на прибуток і акцизні збори спочатку закріплювалися за місцевими бюджетами, потім були переведені до Державного бюджету. За такої схеми майже повністю виключалася можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей і пріоритетів регіонального розвитку.

Дисбаланс міжбюджетних відносин обумовив парадоксальну ситуацію, за якої протягом 9 років існування України як незалежної держави в і без того дефіцитному Державному бюджеті хронічно недовиконувалася дохідна частина (а за нею недовиконувалася і витратна), тоді як планові надходження до місцевих бюджетів постійно перевиконувалися. Така політика була результатом своєрідного "компромісу" між центральними та місцевими органами влади. Адже в міру розпаду радянської системи, за якої відповідальність за надання великої кількості соціальних послуг лежала на великих державних підприємствах, все більший тягар соціальних зобов'язань лягав на місцеві бюджети, яким потрібні були додаткові ресурси для виконання цих функцій. Таким чином, органи місцевого самоврядування, в умовах поглиблення економічних негараздів, змушені були прийняти на себе основний удар соціального невдоволення та пом'якшити дію найбільш болючих наслідків економічної кризи для населення країни.

Відзначимо, що з роллю стабілізатора в переважній своїй більшості органам місцевої влади вдалося впоратися: вдалося зберегти суспільну злагоду, так само, як і певний мінімальний обсяг соціальних послуг (наприклад, в сфері освіти та охорони здоров'я), хоча якість останніх і неухильно погіршувалася. Проте з кожним витком економічного занепаду спроможність місцевих бюджетів відігравати роль стабілізуючого фактора суспільних процесів зменшувалася: частина соціальних послуг перестала надаватися, реалізація інших соціальних послуг супроводжувалася накопиченням заборгованостей і посиленням кризи неплатежів.

Бюджет 2000 року ознаменував початок структурної реформи бюджетної системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через Державний бюджет, за рахунок зменшення частки коштів, що розподіляються через місцеві бюджети. При цьому обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів, хоча й зріс, але не в значній мірі. Відзначимо, що у 1999 році уряд В. Пустовойтенка зробив певні кроки в цьому напрямі, проте новий уряд був значно радикальнішим. Наприклад, якщо у 1999 році через Держбюджет розподілялось 15,4 % ВВП, а через місцеві бюджети - біля 10 %, то в 2000 році - відповідно 20,4 % та менше 7 % ВВП. Отже, кошти, мобілізовані з місцевих бюджетів, були ще одним з джерел наповнення Державного бюджету 2000 року.

Відмітимо, що протягом 2000 року в Україні було введено систему казначейського виконання бюджетів. Завдяки цьому вдалося значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так і місцевих бюджетів. Однак в цих умовах місцеві бюджети опинилися в досить скрутному становищі: з одного боку, їх обмежили в фінансових ресурсах, з другого - зменшили можливості маневрувати наявними коштами, посиливши контроль. Позбавлені власних стабільних податкових надходжень, органи місцевої влади не можуть стимулювати економічний розвиток та здійснювати належну бюджетну політику на регіональному рівні. У зв'язку з тим, що головне навантаження щодо виконання соціальних зобов'язань держави лягає саме на місцеві бюджети, оголошені урядом наміри зниження податкового навантаження можуть входити у суперечність з потребами фінансування соціальної сфери регіонів. Такі орієнтири центрального уряду ведуть до фіскалізації бюджетної політики на місцях та посилення тиску на суб'єктів господарювання з боку представників місцевої влади. Нарікання на адресу місцевих органів влади, які "дискредитують" таким чином бюджетну політику держави, вже лунали з вуст Голови ДПАУ М. Азарова.

Державний бюджет 2001 року носить ще в більший мірі мобілізаційний характер. Представляючи бюджет Верховній Раді, міністр фінансів України І. Мітюков серед основних факторів виконання дохідної частини державного бюджету назвав серед інших і "збереження розподілу доходів між центральним і місцевим бюджетами". Закон про Держбюджет на 2001 рік запроваджує нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного підходу до визначення витрат на всі види соціального захисту, котрі формуються, виходячи з кількості громадян місцевої громади, які отримують ті чи інші суспільні послуги, та з обсягу мінімального кошику таких послуг у вартісному виразі. За різними напрямами соціальних послуг розраховується усереднений норматив для всієї території України, наприклад, витрати на одного учня середньої школи, на одного хворого тощо. Зайвим буде нагадувати, що, оскільки ці нормативи визначаються чиновниками центральних органів влади, реальність і ефективність формульних розрахунків залежать від вірогідності і якості статистичних даних, які в Україні часто викликають обгрунтовані нарікання, а великий ступінь суб'єктивності у визначенні потреб пересічного громадянина суттєво збільшує ймовірність некоректного визначення потрібного обсягу коштів.

У нових умовах стимулом до активізації економічних процесів на регіональному рівні могла б стати компенсація обмеження обсягів місцевих бюджетів понадплановими надходженнями. Проте, згідно з законом про Державний бюджет-2001, 50 % понадпланових надходжень, отриманих місцевими бюджетами, повинні бути перераховані до центрального бюджету (це не стосується АР Крим), 12,5 % - до обласного бюджету, 37,5 % залишається в бюджетах міст республіканського та обласного значення, а також бюджетах районів (в бюджетах міст районного значення залишається 15 %).

З іншого боку, порядок залишення позапланових надходжень в розпорядженні місцевих органів влади, який діяв до 2001 року, стимулював їх занижувати планові показники місцевих бюджетів та сприяв волюнтаризмові при розподілі позапланових доходів, що й спостерігалося на практиці.