Сравнительный анализ основных моделей местного самоуправления

Зарубежный мир чаще всего использовал три модели: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую.

Выделение этих моделей основывается в первую очередь, на принципах, лежащих в основе отношений различных органов местной власти между собой и с органами вышестоящей власти. Местные представительные органы, следующие англосаксонской модели (Великобритания, Канада, Австралия, США и др. государства), формально выступают как автономно действующие, в пределах предоставленных им полномочий, и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. К тому же в местных органах власти англосаксонской модели отсутствовали уполномоченные центрального правительства с функциями опекунства. Это вовсе не означает, что деятельность местных органов в этом варианте находится вне контроля государства: он осуществляется косвенно, т. е. через суд и центральные министерства и ведомства.

В Великобритании местные органы власти получили большие полномочия еще на рубеже XIX-XX вв., но в 1970-1980-е гг. центральная власть вновь ввела ряд ограничений местного самоуправления (особенно в вопросах финансов и налогообложения).

В США местные органы практически полностью самостоятельные в подведомственных им областях, многие полномочия и сферы деятельности переданы на уровень местного самоуправления и осуществляются без какого-либо вмешательства со стороны не только федеральных органов власти, но и руководящих структур штатов. Причем деятельность местных органов регулируется исключительно законодательством штатов: федеральная власть во взаимоотношения руководства штатов и местной власти практически не вмешивается еще с 1868 г. В конституциях всех штатов имеются статьи, закрепляющие права и обязанности местного самоуправления, однако в разных штатах эти права и обязанности далеко не одинаковы. В этом отношении штаты можно подразделить на две группы.

В первую группу включают штаты, в конституциях которых перечень законодательных норм весьма ограничен (к примеру, Миссисипи, Алабама). К другой группе можно отнести штаты, в конституциях которых вопросы местного самоуправления освещаются всесторонне. Отметим одну деталь. Местное самоуправление в США складывалось на заре американского государства, причем колонисты, проживавшие в небольших поселках, которые тогда преобладали в стране, использовали известные им традиционные формы самоуправления, вывезенные из Англии. Отсюда и разнообразие форм организации местных органов власти, которые успешно функционируют и в настоящее время.

Несколько иной характер имеет континентальная модель, которую нередко называют французской, ибо начала этого варианта местного самоуправления заложила Франция. Ее придерживается и большинство франкоязычных государств, а также целый ряд европейских стран.

Суть континентальной модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями.

Так, до реформы 1982 г. во Франции решения муниципального совета имели силу лишь после утверждения префектом, назначенным государственными органами власти. Более того, префект имел право отменить решения муниципального совета, если они, по его мнению, не соответствовали утвержденному законодательству. В начале 1980-х гг. степень зависимости местного самоуправления от центра во Франции была несколько снижена.

В 1983 г. было принято несколько законов, согласно которым ни один административно-территориальный орган не может осуществлять опеку над другим. Однако по ряду вопросов контроль по-прежнему осуществляется.

В Италии, которая в организации местного самоуправления также опирается на континентальную модель, в ст. 130 конституции страны записано, что руководство областей имеет право осуществлять контроль за законностью актов местных органов власти.

В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как и во Франции) — лэны. В этих структурах органов местной власти центральное правительство имеет своих представителей, контролирующих их работу.

В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 г., когда были пересмотрены многие статьи конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль за органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль — управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства¹.

В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англо-саксонской и французской моделей. Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии.

Отличая тенденции современного развития местного самоуправления на Западе, зарубежные авторы подчеркивают, что общественная структура управления в каждом государстве находится под сильным влиянием исторических факторов и политической культуры, а это значительно расширяет диапазон общественных механизмов: от передачи функций на самый низкий уровень до усиления централизованного контроля. Несмотря на различия в своем историческом развитии, западноевропейские страны имеют сходную тенденцию стремления к золотой середине, где-то между централизацией и децентрализацией. Иными словами, центральное правительство признает автономию местных органов власти, но з то же время устанавливает над ними определенный контроль.

Важное значение на Западе придается конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления. Ведь без законодательного закрепления прав и гарантий местного самоуправления невозможно его нормальное функционирование.

В большинстве стран приняты специальные законы о местном самоуправлении; правовые основы местного самоуправления закреплены в конституциях ряда государств, а в федеративных государствах — в конституциях субъектов федерации.

Так, в ФРГ местное самоуправление защищено конституционно-правовыми гарантиями трех видов. Во-первых, это институционные гарантии, закрепленные в конституции в ст. 28. В ней четко определено, что в общинах «народ должен иметь представительство, обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании... Общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках закона под собственную ответственность.

Иными словами, закрепленная Конституцией институционная гарантия означает, что самоуправление как форма организации в принципе неприкосновенно.

Институционная гарантия обеспечивает право общины решать вопросы местного значения и нести за них ответственность. Под собственную ответственность, в рамках конституций ФРГ и отдельных земель, общины имеют права:

— самостоятельность в решении организационных вопросов (общины имеют право создавать различные органы и определять их организационную структуру);

— самостоятельность в решении кадровых вопросов (подбор кадров, прием на работу, продвижение по службе, увольнение);

— самостоятельность в вопросах планирования (составление перспективных планов использования территории и застройки);

— самостоятельность в решении финансовых вопросов (общины имеют собственные статьи доходов и расходов, несут ответственность за финансовое развитие территории);

— самостоятельность в издании нормотворческих актов (общины имеют общинные уставы и уложения);

— самостоятельность в вопросах налогообложения (общины имеют право взимать налоги, но это право ограничено приоритетом законов земель и государства).

Во-вторых, в ФРГ обеспечены конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отношений. Они закреплены в ст. 106 и 107 Основного закона ФРГ.

В-третьих, общины в ФРГ обеспечиваются конституционно-судебными гарантиями правозащиты. Согласно ст. 93 Конституции ФРГ общины имеют право опротестования через Конституционный суд случаев вмешательства в вопросы самоуправления со стороны вышестоящих органов власти — федеративных и земельных. Вот как формулируется это право в ст. 93: «Общины имеют право в судебном порядке обжаловать путем выдвижения административного иска любые решения федерации или земель, принятые на основании федеральных и земельных законов и повлекшие за собой нарушение права на местное самоуправление. В этом случае проводится проверка конституционного соответствия законов. Если административно-судебная инстанция сочтет соответствующий закон антиконституционным, она должна приостановить его действие и передать вопрос в Конституционный суд».

Рассматривая ст. 28 Конституции ФРГ,можно сделать вывод, что государство в своей законодательной и исполнительной деятельности обязано внимательно относиться к органам местного самоуправления, не допускать проявления произвола и превышения власти.

Конституционное регулирование местного самоуправления в федеративных и унитарных государствах практически не имеет различий. В одних федеративных государствах, как уже отмечалось, законодательные акты принимают субъекты федерации, в других же — правовые нормы фиксируются в федеральных конституциях. В то же время в унитарных государствах правовым нормам местного самоуправления посвящены целые главы. Например, в Конституции Японии 1947 г. выделена специальная VIII глава «Местное самоуправление». В ней четко определена иерархическая система муниципий, которая строится в два звена. Нижнее звено составляют сельские общины, поселки и города; верхнее — префектуры, которые в свою очередь делятся на 4 категории. По Конституции муниципии наделены правом управлять имуществом, осуществлять управление в своих границах; они имеют право принимать обязательные постановления местного значения, за невыполнение которых предусматривается уголовное наказание. Парламент Японии может принять закон, относящийся к какой-либо конкретной муниципии, только при получении согласия абсолютного большинства ее жителей. Это достигается путем референдума.