Конституционные принципы земельного права

В отличие от большинства правовых норм, принципы права не регулируют непосредственно общественные отношения, но устанавливают основные начала, руководящие идеи, создают ориентиры для правовых норм, то есть устанавливают правила для норм права.

В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами принципы, свойственные той или иной отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной отрасли. Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить адекватное представление о ее системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения^[56].

Внутри правовой системы принципы имеют иерархическую структуру. В соответствии с этим их принято подразделять на:

- общеправовые - создают общие начала правового регулирования и обеспечивают единство всей правовой системы,

- межотраслевые - не могут противоречить общеправовым,

- отраслевые - обеспечивают самостоятельность отрасли, но не могут противоречить общеправовым и межотраслевым принципам,

- внутриотраслевые - устанавливают общие начала регулирования отдельных институтов внутри отрасли в соответствии с отраслевыми принципами.

Самые общие начала правового регулирования земельных отношений закреплены в Конституции РФ и в своей совокупности создают основу земельного строя России.

Фундаментом земельного строя России является положение п. 1 ст. 9 Конституции, в которой установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, в Конституции определено значение земли, прежде всего, как природного ресурса, составной части природной среды. Это предопределяет необходимость сочетания использования и охраны, при этом использование земли как природного ресурса всегда сопровождается негативным воздействием, однако охрана земли должна обеспечить сохранность ее природных свойств. Конституция провозглашает землю основой жизни и деятельности народов, следовательно, в отношениях по поводу использования и охраны земли присутствует публичный интерес – интерес народа, который не должен умаляться и ущемляться, но, напротив, должен быть защищен всеми средствами правовой системы государства. Особый правовой смысл содержится и в указании на то, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Следовательно, в земельных отношениях присутствует интерес различной степени публичности: от всего народа, проживающего на территории всей страны, до местного населения, интересы которого сконцентрированы в пределах муниципального образования. В соответствии с Конституцией РФ, народ является источником и носителем власти, которую он может осуществлять непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому определенной компетенцией в реализации публичных интересов в области использование и охраны земель наделяется Российская Федерация, субъекты РФ, а также органы местного самоуправления (статьи 9; 10 и 11 ЗК РФ). Кроме того, местное население может принимать участи в вопросах использования и охраны земель через общественное организации, либо непосредственно.Из этого исходит принцип земельного законодательства, зафиксированный в ст. 1 ЗК РФ, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Пункт 2 ст. 9 Конституции РФ устанавливает множественность форм собственности на землю: Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, земля является не только природным объектом и природным ресурсом, но и объектом права собственности, а значит – имуществом. Такой характер земля приобретает, прежде всего, благодаря признанию права частной собственности на землю. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Из этого следует, что земля включается не только в хозяйственный оборот, но и в гражданский, становится объектом не только земельных отношений, но и имущественных, регулируемых нормами гражданского законодательства.

В Конституции РФ закреплен ряд экономических свобод граждан России. Фундаментом для свободы предпринимательства, свободного перемещения товаров и услуг и т.п. является признание свободы собственности. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 1, 2 ст. 35).

В п. 1 ст. 36 Конституции РФ фиксируется еще одна норма, имеющее принципиальное значение для земельного права: Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Во-первых, даннаянормаопределяет круг субъектов права частной собственности. В связи с тем, что в качестве таких субъектов Конституция называет граждан, можно сделать вывод, что лица без гражданства не могут иметь на территории РФ в частной собственности землю. В то же время является дискуссионным вопрос, ограничивает ли Конституция круг собственников только гражданами РФ, или в него включаются также иностранные граждане. Земельное законодательство исходит из прямого толкования Конституции и включает в круг собственников не только граждан РФ, но и иностранных граждан, но с определенными ограничениями, продиктованными требованием обеспечить право народов, проживающих на соответствующей территории. Так иностранные граждане и иностранные юридические лица не могут иметь в собственности земельные участки на приграничных территориях, а также земли сельскохозяйственного назначения. Под объединением граждан понимаются юридические лица. Объединения граждан, не имеющие статуса юридического лица, не могут быть самостоятельными субъектами права собственности. В ст. 15 ЗК РФ круг субъектов права частной собственности конкретизирован и не предполагает расширительного толкования: частная собственность - собственность граждан и юридических лиц.

Еще одним аспектом данной нормы является признание и утверждение права граждан и юридических лиц иметь в частной собственности землю. Гарантия реализации данного права состоит в законодательном закреплении порядка и оснований для приватизации земельных участков. Первоначально право частной собственности в России может появиться только в связи с переходом права собственности от государства к частным лицам. Такое положение связано с особенностями исторического развития земельных отношений, что было отражено в Теме № 2. Так как земля и другие природные ресурсы в Советском Союзе находились в исключительной государственной собственности, то к России как правопреемнику СССР и РСФСР перешло право собственности на весь земельный фонд в границах возникшего государства. Признание Конституцией права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю породило принцип государственного регулирования приватизации земли, зафиксированный в ст. 1 ЗК РФ. Государственное регулирование должно быть направлено на обеспечение права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю и недопустимости необоснованного отказа со стороны органов государственной власти в предоставлении земельных участков в собственность. В то же время, закон должен установить такие основания для защиты публичных интересов в использовании земельных ресурсов.

В п. 2 ст. 36 Конституции РФ раскрывается содержание права собственности на земельный участок, а также определяются основания для его ограничения. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Правомочия по владению, пользованию и распоряжению составляют содержание права собственности. Конституция устанавливает принцип свободы собственника в реализации своих правомочий. Свобода собственника означает, что он сам, по своей воле, руководствуясь собственным интересом, принимает решения и осуществляет их в отношении своего имущества. В то же время, свобода не может быть безграничной. Являясь имущественным объектом, земля не перестает быть частью природы. К тому же земля как природный объект не дробиться на земельные участки, а представляет единую взаимосвязанную природную среду. Поэтому свобода собственника заканчивается там, где его действия могут принести ущерб земле как природному объекту.

Еще одним основанием для ограничения права собственности на земельный участок являются охраняемые законом права других лиц. Прежде всего, собственник земельного участка должен учитывать интересы собственников соседних земельных участков, так как земля является абсолютной недвижимостью и не может быть перемещена для удобства использования. В связи с этим права собственника земельного участка могут быть ограничены в пользу конкретных лиц. Статья 9 Конституции дает нам основание ограничивать права собственника также в пользу неопределенного круга лиц, так как земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому публично-правовые ограничения прав собственника земельного участка также являются конституционно обоснованными. Опираясь на данное положение Конституции, в ЗК РФ сформулирован принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

В п. 3 ст. 36 Конституции РФ закрепляется: «Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Тем самым в Конституции заложен принцип приоритета земельного законодательства в регулировании отношений по охране и использованию земель в РФ. Таким федеральным законом в настоящий момент является Земельный кодекс РФ, вступивший в силу 30.10.2001 г. В Земельном кодексе РФ получили закрепление все институты земельного права. В статье 3 ЗК РФ отражен принцип приоритета земельного законодательства в регулировании отношений по использованию и охране земель, так как нормы других отраслей права применяются к земельным отношениям только в том случае, если в земельном законодательстве не установлено иное. Таким образом, гражданское, лесное, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды, об использовании недр и животного мира и др. применяется к земельным отношениям на субсидиарной основе.

Опираясь на конституционные нормы, ЗК РФ определил отраслевые принципы земельного законодательства, которые развили и конкретизировали положения Конституции РФ.