Понятие и виды муниципальных образований

Кафедра административного и муниципального права

Лекции

«Содержание разрешительной системы»

по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция

профиль подготовки «Правовое обеспечение государственного управления и местного самоуправления»

квалификация «магистр»

форма обучения – заочная

 

Саратов – 2020

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие муниципальных образований

§ 2. Виды муниципальных образований

§ 3. Порядок установления границ муниципальных образований.

§ 4. Порядок изменения границ муниципальных образований.

§ 5. Преобразование муниципальных образований

 

 

Понятие и виды муниципальных образований

 

Термин «основы местного самоуправления» впервые был введен Законом 1995 г. в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

 

Территориальные основы местного самоуправления - совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.

Нормативной базой данного института муниципального права является ст. 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Указанная система взаимосвязана с таким понятием, как «муниципальное образование» — объединенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

МО и административно территориальное деление не всегда совпадает.

Административно-территориальное деление - это разделение территории государства на внутренние локальные территории, в рамках которых осуществляются публично-властные функции и создаются органы публичного (государственного и муниципального) управления.

Административно-территориальная единица - есть часть территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны в целом.

Наиболее распространенные виды административно-территориальных единиц -

районы - сельские, городские

населенные пункты - села, деревни, станицы, поселки, города.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц - муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта Федерации, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то "система муниципальных образований - формируется "снизу", в идеале - в соответствии с потребностями местного населения".

Термин "муниципальное образование" впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

Понятие муниципального образования содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г. из законодательного определения отличительными признаками муниципального образования выступают:

- населенная территория;

- осуществление на ней местного самоуправления;

- обособленная муниципальная собственность;

- местный бюджет;

- выборные органы местного самоуправления.

С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

- местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ;

- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;

- территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

На практике используются два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий.

· При выборе поселенческого способа муниципальные образования образуются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента.

· При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. получила распространение. Очевидный недостаток данной модели - отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти.

Поселенческая модель, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства этих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа ФЗ - 131. Была создана двухуровневая система местного самоуправления, у которой нижним уровнем являются поселения, а верхним - муниципальные районы. Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. На практике вставал вопрос о необходимости разграничения полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня.

В соответствии с ФЗ - 131 на всей территории РФ вводится двухуровневая система местного самоуправления. По мнению ученых, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). А с поправками внутригородской район  

Второй уровень образуется на базе муниципальных районов или городской округ с внутригородским делением. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований позволяет одновременно решить как задачу приближения местного самоуправления к населению, так и задачу решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципальных образований различное: органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера.