Структура ОВД в России

Органы внутренних дел характеризуются и особенностями собственной структуры. Она определяется полномочными государственными органами и содержит в себе различные составные звенья, имеющие соответствующие функции и правомочия. Указанные особенности дают основания говорить об органах внутренних дел как о специальной разновидности государственных органов исполнительной власти.

Система органов внутренних дел характеризуется следующими положениями: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему системы органов исполнительной власти. При выполнении своих функций система органов внутренних дел и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения (внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные) с различными государственными органами, общественными организациями, коллективами и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти-подчинения, т.е. вертикальными, и сотрудничества согласования, т.е. горизонтальными.

Система органов внутренних дел построена на принципе федерализма с учетом национально-государственного и административно-территориального устройства, а также с учетом особенностей их функций, характера и объема задач, поскольку объект управления - сфера внутренних дел обусловливает не только содержание и формы ее проявления, но требует определенной системы органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел государства.

Система рассматриваемых органов проявляет себя в двух ролях: как управляющий субъект и как управляемый объект.

Любые звенья их являются одновременно управляющей и управляемой системой. Например, районный отдел внутренних дел по отношению к управлению внутренних дел края (области) является объектом управления, но он одновременно выступает в качестве субъекта управления, руководя подчиненными звеньями (службами, подразделениями, территориальными отделениями полиции и т.п.). Между субъектом и объектом управления существуют постоянные прямые и обратные связи. Прямая связь исходит от субъекта управления в виде команд, управленческих решений. Обратная связь поступает от объекта управления в виде информации о выполнении команд.

В основе взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов внутренних дел лежит принцип сочетания централизации и децентрализации. Первые направляют и контролируют деятельность нижестоящих органов, их решения обязательны для нижестоящих. Вместе с тем этот принцип сочетает единое централизованное руководство с инициативой и творческой активностью органов на местах, с ответственностью каждого органа за порученное дело. Предоставление нижестоящим органам широких прав в решении оперативных, текущих вопросов охраны общественного порядка и безопасности способствует развитию инициативы. Однако это не снижает ответственности вышестоящих органов за деятельность подчиненных органов. Деятельность всех органов внутренних дел носит творческий организующий характер, содействует реализации задач государства, упрочению правопорядка и законности.

Система органов внутренних дел динамична, она постоянно развивается и совершенствуется. Ее динамизм связан с социально-экономическими изменениями, происходящими в стране. Комплексный подход к решению социальных проблем требует строго учитывать при построении системы органов внутренних дел все системообразующие и влияющие на систему факторы. Государство уделяет постоянное внимание улучшению деятельности органов внутренних дел, причем важнейшее место занимают меры по дальнейшему совершенствованию их организационных структур.

2.1 Пути совершенствования системы органов внутренних дел России в условиях формирования правового государства

Сложившаяся в последние годы в Российской Федерации система обеспечения правопорядка, организации и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, а также их структура не соответствуют новым политическим и экономическим условиям функционирования государства, конституционным принципам федерализма и организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Правоохранительные органы выполняют множество избыточных функций, отдельные полномочия правоохранительных органов дублируются органами, осуществляющими контрольные функции (в области потребительского рынка, предпринимательской деятельности, природопользования и других областях). Это приводит, с одной стороны, к созданию дополнительных административных барьеров в экономике, а с другой - к значительным бюджетным расходам.

Законодательство, регулирующее деятельность правоохранительных органов, содержит положения, противоречащие принципам межбюджетных отношений. Многоканальная система бюджетного финансирования милиции в Российской Федерации не позволяет обеспечить финансовую прозрачность ее деятельности, оценить эффективность расходования средств налогоплательщика. Многочисленные льготы и преференции, предоставляемые сотрудникам правоохранительных органов, порождают финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, средства на реализацию которых отсутствуют.

Значительный объем выполняемых правоохранительными органами функций не урегулирован процедурно, в связи с чем сохраняется база для административного произвола правоохранительной системы (в настоящее время в законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие основания и порядок производимых прокуратурой и иными правоохранительными органами общенадзорных и других проверок деятельности юридических лиц).

Отсутствует достаточно эффективный внешний государственный и общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов. В частности, контроль за деятельностью сотрудников милиции осуществляется преимущественно подразделениями службы собственной безопасности, а проверка заявлений и сообщений о правонарушениях, совершенных сотрудниками прокуратуры, проводится самими органами прокуратуры. 69

С учетом изложенного, реформирование системы правоохранительных органов предлагается осуществить исходя из следующих принципов: повышение уровня открытости правоохранительных органов, их доступности для внешнего государственного и общественного контроля; освобождение от избыточных функций; концентрация усилий на обеспечении защиты личности и общества от преступных посягательств; законодательное закрепление единых подходов к оценке деятельности правоохранительных органов в сфере осуществления уголовного преследования.

Принятые в последнее время изменения в уголовно-процессуальное законодательство, связанные с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, позволят повысить процессуальную самостоятельность следователя, разграничить функции расследования и надзора за ним. Вместе с тем, реформу в этой сфере необходимо продолжить.

Недопустимо возлагать на следователя задачи борьбы с преступностью и тем самым создавать условия для возникновения обвинительного уклона в его деятельности, ведь именно на стадии предварительного расследования, до приговора суда, следователем принимаются решения, существенно ограничивающие права и свободы граждан. Фактически гражданин подвергается наказанию с момента привлечения его по уголовному делу в качестве подозреваемого или обвиняемого. В этих условиях над следователем не должна довлеть ответственность за состояние преступности в стране. Задача следователя и органов предварительного следствия качественное и быстрое расследование уголовных дел.

Существенная разница в оплате труда следователей различных ведомств приводит к серьезным кадровым проблемам.

Разграничение функций борьбы с преступностью, расследования преступлений, надзора за расследованием преступлений позволит, с одной стороны, потерпевшим, подозреваемым, обвиняемым более эффективно защищать, свои законные права и интересы, апеллируя к различным органам, а с другой - государству иметь полную и объективную картину состояния преступности и эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям.

Четкое разграничение полномочий и ответственности всех участников уголовного процесса на досудебной стадии обеспечит их взаимный контроль при осуществлении оперативно-розыскных и процессуальных действий, что затруднит возникновение так называемых заказных уголовных дел, минимизирует возможности необоснованного прекращения уголовных дел, явится существенным шагом на пути устранения причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления в правоохранительных органах. 70

Следователь по своему процессуальному статусу, по объему полномочий в отношении соблюдения прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, потерпевших занимает "серединное" положение между оперативным сотрудником и судьей. Именно в силу этих причин в действующем законодательстве декларируется его процессуальная независимость (следует отметить, что целесообразность процессуальной независимости следователя ни учеными, ни практиками никогда не подвергалась сомнению). Поэтому следователь должен нести ответственность только за объективное и оперативное расследование преступлений. Исходя из этого должны быть, сформулированы показатели эффективности работы следственной службы. Раскрываемость преступлений - основной критерий оценки работы оперативно-розыскных служб. Если установить, что преступление следует считать раскрытым только после изобличения виновного следователем или (что более правильно) признания его таковым судом, у оперативно-розыскных служб появится серьезный стимул для обеспечения качественного оперативного сопровождения следствия.

Изложенное выше потребует изменения процессуальных норм, регулирующих вопросы возбуждения уголовного дела, а также вопросы полномочий и взаимоотношений органа дознания, следователя и прокурора.

Одним из непременных условий реформы системы правоохранительных органов является изменение принципов подхода к определению качественных и количественных критериев эффективности их деятельности. Применительно к ОВД эти критерии можно представить следующим образом. Качественным критерием работы ОВД следует считать прежде всего уровень раскрываемости преступлений, определяемый в конечном итоге после вступления в силу обвинительных приговоров. Качество работы следователя, дознавателя определяется тем, сколько принятых к производству уголовных дел окончено обвинительным заключением, в том числе сколько утверждено прокурором и передано в суд либо прекращено; сколько из вынесенных следователем постановлений о прекращении уголовных дел было впоследствии отменено; сколько следственных действий по уголовным делам признаны незаконными.

Деятельность правоохранительных органов в соответствии с Конституцией Российской Федерации должна быть в первую очередь направлена на защиту жизни и здоровья человека, охрану собственности и общественной безопасности.

В связи с этим требуют пересмотра подходы к организационному построению и функциональному наполнению деятельности правоохранительных органов. Прежде всего, это обусловлено необходимостью четкого разграничения полномочий и ответственности в сфере обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью как "по горизонтали" (между правоохранительными органами), так и "по вертикали" (между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления), устранения существующей негативной практики многоканального финансирования правоохранительных органов.

Кроме того, требуется адекватная законодательная интерпретация конституционного полномочия органов местного самоуправления по охране общественного порядка, а также установление правовых, организационных и финансовых механизмов реализации указанного полномочия.

Учитывая изложенное, целесообразно создать в Российской Федерации федеральную полицию (на базе существующей милиции), национальную гвардию (на базе внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации) и муниципальную милицию. 71

Сложившаяся в последние годы практика свидетельствует об избыточном, чрезмерно пристальном и заинтересованном внимании, которое милиция уделяет деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Следствием этого явились ослабление профилактической работы по предупреждению преступлений против личности, усиливающееся в обществе чувство незащищенности от преступных посягательств, а также весьма низкий уровень доверия правоохранительным органам в целом. Кроме того, возложение на правоохранительные органы функций, не связанных с защитой прав и свобод граждан, общества и государства от противоправных посягательств, распыляет их силы и средства.

Основной задачей федеральной полиции должна стать охрана личности, общества и государства от преступных посягательств. При этом контроль в экономической сфере должен осуществляться преимущественно налоговыми, финансовыми, таможенными, санитарно-эпидемиологическими и иными специальными органами. И лишь в случае выявления этими органами признаков преступлений экономического, экологического или другого рода вмешательство федеральной полиции станет допустимым и необходимым

Основными функциями федеральной полиции должны являться: выявление, предупреждение и пресечение преступлений; розыск лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений.

Наряду с этими к функциям федеральной полиции должны быть отнесены: расследование преступлений небольшой и средней тяжести в форме дознания; производство по делам об административных правонарушениях в пределах компетенции, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; прием, регистрация и проверка заявлений (сообщений) о готовящихся или совершенных преступлениях; возбуждение уголовных дел; обеспечение безопасности дорожного движения; изготовление и выдача основных документов, удостоверяющих личность; организация учета граждан по месту жительства и по месту пребывания и контроль за соблюдением правил этого учета; контроль за оборотом оружия.

Исходя из перечисленных функций должны быть определены и соответствующие полномочия федеральной полиции.

Процедура реализации федеральной полицией отдельных полномочий, в наибольшей степени затрагивающих права и свободы граждан, в целях предоставления гражданам дополнительных гарантий их соблюдения также должна быть детально закреплена законом. 72

Муниципальная милиция должна представлять собой орган местной администрации, предназначенный для охраны общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования.

Руководство деятельностью и финансирование муниципальной милиции должны осуществляться органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Муниципальная милиция не должна быть наделена правом проводить какие-либо проверки, в особенности хозяйственной деятельности юридических лиц и частных предпринимателей.

Основными функциями муниципальной милиции должны являться: обеспечение охраны общественного порядка на улицах, площадях и в других общественных местах на территории муниципального образования; пресечение преступлений, а также административных правонарушений при несении службы по охране общественного порядка.

Принимая во внимание, что в Российской Федерации до настоящего времени отсутствовал опыт создания муниципальных правоохранительных структур, предполагается создание правового механизма контроля федерального центра за деятельностью органов местного самоуправления по охране общественного порядка. Такой механизм, в частности, должен предусматривать выдачу органами федеральной полиции квалификационных свидетельств сотрудникам муниципальной милиции, а также наличие перечня случаев, когда муниципальная милиция поступает в оперативное подчинение федеральной полиции.

Национальная гвардия должна представлять собой государственную военную организацию, создаваемую для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств, охраны особо важных объектов, пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований.

Одно из приоритетных направлений комплексного реформирования системы правоохранительных органов заключается в законодательном закреплении единого подхода к вопросам социальной и правовой защиты сотрудников правоохранительных органов.

Создание эффективно функционирующей правоохранительной системы государства невозможно в условиях недостаточности профессиональных кадров, привлечение которых, в свою очередь, в немалой степени зависит от повышения общего уровня социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, совершенствования условий прохождения ими службы и пенсионного обеспечения.

Кроме того, назрела необходимость изменения существующих на сегодняшний день в Российской Федерации неоднозначных подходов к правовому регулированию в этой сфере (вопросы прохождения службы сотрудниками правоохранительных органов и их социальной защиты регламентированы значительным количеством различных по статусу нормативных правовых актов), законодательного закрепления единых для всех сотрудников правоохранительных органов условий поступления на службу, прохождения службы и увольнения, устранения различий в социальных аспектах прохождения службы сотрудниками, являющимися государственными служащими, в зависимости от того, в каком государственном органе они проходят службу (так, профессиональная деятельность сотрудников органов внутренних дел, нередко связанная с риском для жизни, имеет гораздо более низкий уровень оплаты, чем, например, сотрудников прокуратуры).

Устранить указанные противоречия можно путем принятия федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации", необходимость разработки которого предусмотрена Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации".

Таким образом, задачи (функции) органов внутренних дел сегодня настолько разнообразны, что главная задача - защита личности и общества от преступных посягательств - становится отнюдь не главной. По сути, у нас вообще нет ведомства, целиком нацеленного и полностью отвечающего за тяжкую преступность "традиционно уголовного" характера. Имея разветвленную не только горизонтальную, но и вертикальную структуру, ОВД (а с ним и государство в целом) утеряло необходимую маневренность в сфере противодействия преступности (профилактики, выявления, пресечения преступлений, доведения дел до суда). Речь идет о том, что ОВД (хотя и в виде разных структурных подразделений) обязаны сегодня не только бороться с квалифицированной, профессиональной, организованной преступностью, но и выполнять функции рутинного поддержания порядка. Это ведет к следующим негативным последствиям: размывается ответственность местных (региональных и муниципальных) органов власти за состояние правопорядка на их территориях; личный состав территориальных органов внутренних дел не ощущает в должной мере свою ответственность перед местными жителями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог работе необходимо выделить следующие аспекты. Органы внутренних дел – это централизованная система, во главе которой находится МВД Российской Федерации. В качестве правовой основы, которой они руководствуются, выступает ряд законов и постановлений, в частности, органы МВД действуют в соответствии с Конституцией государства, Законом о полиции, другими федеральными законами, постановлениями Правительства, указами Президента Российской Федерации, распоряжениями и приказами МВД России.

Органы внутренних дел Российской Федерации относятся к исполнительной ветви власти. Они осуществляют различные функции. Деятельность органов внутренних дел направлена на выработку и реализацию государственной политики, нормативно-правовое регулирование, разработку программ в миграционной сфере. Отличительные черты Основной особенностью структуры является то, что подразделения, входящие в нее, кроме всего прочего выполняют и правоохранительную функцию. Эта отличительная черта непосредственно и прямо отражается на полномочиях, которыми наделена система органов внутренних дел. Эта особенность просматривается и в структуре аппарата, методах и формах реализации функций, и в прочих элементах ее правового статуса. В любом своем виде правоохранительная деятельность считается публичной. Другими словами, исполнение задач осуществляется за пределами отрасли: на улице, рынках, площадях, других общественных местах. Это говорит о том, что система органов внутренних дел – внутренние войска, полиция и прочие подразделения – выполняют задачу не внутриотраслевого характера. Она сформирована не для координации самообеспечения безопасности и порядка, а чтобы способствовать установлению и сохранению правопорядка в обществе, как в отношении граждан, так и организаций.

На основании поставленных задач и компетенции ОВД строится и структура отрасли. В настоящий момент в состав системы входят такие главные подразделения и управления, как: Центральный аппарат МВД Российской Федерации, полиция, главный командный аппарат внутренних войск, следственный департамент, главное управление обеспечения охраны общественного правопорядка и координации взаимодействий с исполнительными органами власти в субъектах, ГИБДД, главный аппарат структуры вневедомственной охраны, центральное управление по противодействию экстремизму, главный аппарат собственной безопасности, центральное управление по экономической безопасности и противодействию коррупции.

Из приведенного выше списка структур, формирующих отрасль, видно, что одни органы внутренних дел Российской Федерации имеют статус подразделения государственного управления, например, отделы внутренних дел. Другие же закреплены в качестве самостоятельных структурных элементов. Это означает, что их полномочия распространяются за пределы, собственно, структуры МВД. К таким подразделениям, например, относят ГИБДД. Органы внутренних дел Российской Федерации и самостоятельные подразделения структуры реализуют данные им полномочия посредством своего аппарата. Он имеет определенное устройство. Центральное управление МВД включает в себя отделы и ведомства, которые сформированы в соответствии с принципом специализации исполнения тех или иных задач в пределах основных направлений.