Понятие приграничных территорий

Введение

Местное самоуправление занимает значительное место в Конституции. Оно относится к числу важнейших элементов государственного устройства Российской Федерации. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления.

Президент России Д. А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться. В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Местное самоуправление в РФ — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В свою очередь на отдельных территориях существуют определенные особенности организации местного самоуправления.

 

Понятие приграничных территорий

«Территория» является материальной формой существования как всех государственно-правовых явлений, так и человечества в целом. Фундаментальное значение «территории» обеспечивает постоянное внимание правоведов к изучению связанных с ней явлений и категорий. Начатый в ХХ в. и продолжающийся по наши дни процесс кардинального изменения политической карты мира объективно привлекает внимание ученых к различным сторонам территориального феномена, в том числе и к вопросам о правовом содержании и предназначении приграничной территории. Расширение и перетекание зон военных конфликтов в соседние страны, всеобщая зависимость от ухудшения экологической обстановки в мире и обострение миграционного кризиса в Европе только добавили актуальности изучаемой теме. Особенно велико значение «приграничной территории» для современной России, имеющей самый большой в мире пограничный периметр, к которому прилегают различные по своим природным, социальным, экономическим и т.д. характеристикам территории.

Термин «приграничная территория» широко используется в современном зарубежном и российском законодательстве. Правовое регулирование отношений в рамках приграничной территории предусмотрено в Земельном и Градостроительном кодексах, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» и «О связи», в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и Указе Президента РФ «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками» и др.

Однако до настоящего времени возникают правовые коллизии из-за отсутствия единства в толковании рассматриваемого понятия: примерно в половине нормативных правовых актов Российской Федерации приграничная территория рассматривается в качестве единого пространства (определенной полосы), протянувшегося вдоль государственной границы, а в других актах речь идет о множестве приграничных территорий.

К сожалению, не вносит полной ясности трактовка при­граничной территории, данная в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации», где отмечено, что защита государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории, однако отсутствует определение и лишь перечисляются объекты, вхо­дящие в ее состав: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, пунктов пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санатор­но-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска. Недостаточность данного определения для современных отношений в пограничной сфере была подтверждена практикой.

Конституция Российской Федерации не выделяет категорию «приграничная территория». Основной закон России определил, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, при этом указывая на обладание суверенными правами и осуществление юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации легализовала понятие «приграничная территория» по примеру Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем перечисления ее состава.

 

Анализ законодательства в отношении приграничной территории Российской Федерации позволяет выделить несколько подходов к формулировке определения рассматриваемой категории:

1) приграничная территория - это территория, в пределах которой военнослужащие пограничных органов выполняют свои обязанности и пользуются правами, установленными законодательством Российской Федерации, независимо от наличия в ней режима;

2) приграничная территория - территория в пределах административно-территориального образования, в составе субъекта Российской Федерации, внешние границы которого совпадают с государственной границей, где, в соответствии с национальными интересами и нормами международного права, возможно, установление запретных и охранных зон;

3) приграничные территории - территории муниципальных образований субъектов Российской Федерации, расположенные в пределах федерального округа, прилегающих к государственной границе Российской Федерации с сопредельными государствами;

4) приграничные территории - территории или часть территорий административно-территориальных образований государств - участников Содружества Независимых Государств, прилегающие к государственной границе указанных государств и определяемые в качестве таковых в соответствии с их национальным законодательством или международными договорами, участниками которых они являются.

Если в первом случае приграничная территория рассматривается исключительно с позиций возможности ис­пользования пограничного режима, то во втором случае предполагается существование множества «приграничных территорий» по числу административно-территориального образований в составе приграничных субъектов Российской Федерации. Третий подход состоит в рассмотрении «приграничной территории» как объекта международного пограничного сотрудничества и вынужденно имеет слишком упрощенный характер. В четвертом примере рассматриваются конкретные географические пространства Дальневосточного федерального округа.

Использование материала о генезисе рассматриваемой категории и анализ правовых источников, регулирующих отношения в пограничной сфере, позволяют выделить специфические особенности приграничной территории.

Во-первых, приграничная территория расположена (имеет протяженность) вдоль государственной границы Российской Федерации, участки которой различаются по своим природным, социальным, экономическим и другим характеристикам.

Во-вторых, приграничная территория является базовым основанием для реализации основных функций государственной границы - соединительной (контактной), разделительной (барьерной) и фильтрующей (контрольной).

В-третьих, приграничная территория, как часть пограничного пространства, является объектом государственной политики, реализующей в исторически определенный период пограничные функции соответствующей формы государства в соответствии интересами, как населения данной территории, так и всех жителей страны.

В-четвертых, приграничная территория определяет пределы, в которых все субъекты пограничной сферы участвуют в обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства на Государственной границе в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

В-пятых, вопросы приграничной территории являются предметом правового регулирования со стороны федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и международного права, при этом сами приграничные территории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государствами.

В-шестых, федеральным законом, определяющим режим приграничной территории, предусматривается возможность установления особенностей в осуществлении (организации) местного самоуправления на данной территории.

В-седьмых, в силу географического положения полномочия органов местного самоуправления на приграничной территории по решению вопросов местного значения имеют свою специфику, прежде всего, в части осуществления международных и внешнеэкономических связей.

В-восьмых, приграничная территория является частью пограничного пространства Российской Федерации, под которым понимаются пространственные пределы, включающие, кроме того, государственную границу Российской Федерации, воздушное пространство, прилежащую зону, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.

В-девятых, в современных условиях приграничная территория является местом сосредоточения угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями транснациональной организованной преступности, а также в связи с опасностью возникновения военных конфликтов, активизации деструктивной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, осложнением проблем мировой демографической ситуации, окружающей среды и продовольственной безопасности и др.

Таким образом, под приграничной территорией следует понимать территорию, прилегающую к государственной границе Российской Федерации и непосредственно участвующую в исполнении ее основных функций (соединительной, разделительной и фильтрационной) в целях реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства, в том числе посредством установления специальных зон и режимов, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Практическое значение категории «приграничная территория» может быть реализовано посредством разработки комплекса мер по обеспечению территориальной целостности страны и безопасности государственной границы, всестороннему развитию субъектов и инфраструктуры пограничного пространства, а также разрешения широкого спектра международных и внутригосударственных проблем.