Территориальная организация общества

Территориальная организация общества. Экономические районы и федеральные округа. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации.

Районирование в практическом преломлении необходимо в целях выделения достаточно устойчивых для конкретного этапа развития территориальных образований. Оно проводится в соответствии с поставленными целями, в связи с чем может быть осуществлено на нескольких уровнях.

На макроуровне происходит деление общей территории страны на две макрозоны — Европейскую и Восточную. Деление территории России на две зоны более точно ориентирует на выявление важнейших природных ресурсов, рациональное развитие и размещение производительных сил на долгосрочную перспективу, решение глобальных государственных задач.

Экономические районы и федеральные округа РФ. Основным элементом территориальной структуры на этом макроуровне выступает экономический район. Он выделяется специализацией в территориальном разделении труда, имеет присущую только ему структуру хозяйства, получившую развитие на основе специфического для данной территории сочетания природных ресурсов и социально-экономических предпосылок. Обязательный признак экономического района — относительно законченная система воспроизводственного процесса.

В настоящее время выделено 11 крупных экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. Крупными экономические районы называются исходя главным образом из занимаемой площади. Они не имеют органов управления. В силу географического расположения Калининградская область считается самостоятельным экономическим районом, хотя не является крупным экономическим районом.

В целях укрепления государственного единства, обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. на территории РФ выделены 7 федеральных округов: Центральный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Субъекты РФ. На мезоуровне происходит выделение в составе крупных экономических районов среднего звена мезорешонов, к которым относятся 89 субъектов РФ (включая 2 города центрального подчинения — Москву, Санкт-Петербург). Это районы областного, краевого, республиканского типа. Они представляют собой вполне самостоятельные экономические образования, имеют органы управления. Субъектами РФ (их 89) выступают: 21 суверенная республика, 49 областей, 6 краев, 10 автономных округов, 1 автономная область, 2 города федерального подчинения.

В состав каждого крупного экономического района входит ряд субъектов РФ. Так, в состав Волго-Вятского экономического района входят две области (Нижегородская и Кировская) итри республики (Марий Эл, Мордовия, Чувашская).

Административно-территориальное устройство субъектов РФ. Административно-территориальное устройство — система территориальной организации государства, на основе которой действуют органы государственной власти и местного самоуправления. Административно-территориальные образования в составе регионов — субъектов РФ представляют собой относительно самостоятельные производственно-территориальные единицы с собственной системой управления, собственными закономерностями общественного производства, так как выделяются с учетом рационального размещения производительных сил, тесноты внутренних связей, территориальных особенностей (исторических, национальных, этнических). Выделение административно-территориальных образований в составе субъектов РФ определяется спецификой расселения населения и сложностью централизованного управления социально-экономическими процессами на обширной территории государства И направлено на обеспечение эффективности и оперативности территориального управления.

Районирование подразумевает не только общее — по всей территории страны, но и внутреннее. На микроуровне происходит деление субъекта Федерации на такие административно-территориальные образования, как районы, города (в том числе районного подчинения), поселки городского типа, сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа), сельские населенные пункты. В частности административно-территориальное деление Республики Мордовия представлено 22-мя районами, 3-мя городами республиканского значения.

Процесс территориального деления и асимметрия. Возможно также частное территориальное деление по отдельным факторам и условиям развития. Например, это может быть энергоэкономическое и демографическое районирование и т. п. В основу энергоэкономического районирования заложено деление страны по обеспеченности территории собственными энергоресурсами, по дефицитности или избыточности их использования.

Выделение территориальных единиц не является застывшим процессом, оно может видоизменяться в зависимости от конкретных социально-экономических условий. В частности, существующая ныне сетка экономических районов считается не совсем пригодной и требует определенной корректировки в соответствии с государственными задачами и научными принципами районирования. К ее основным недостаткам относятся:

· практически универсальное использование для решения разно характерных и разноэтапных задач (текущих и стратегических);

· разномасштабность отдельных районов, сильно различающихся экономическим потенциалом (по населению Центральный рай он в пять раз превосходит Северный, при этом его территория примерно в три раза меньше);

недостаточно полное и последовательное отражение принципа территориальной специализации;

· чрезмерная дифференциация принципа территориальной специализации;

· чрезмерная дифференциация в пределах многих районов оценок на ресурсы многоцелевого назначения (например, оценки топлива внутри энергоизбыточной Восточной Сибири различаются более чем вдвое).

Анализ показывает, что резко различаются по специализации и направленности дальнейшего развития области, края, республики, объединяемые Поволжским, Западно-Сибирским, Восточно-Сибирским, Дальневосточным районами; другие районы (Центральный и Уральский) сосредоточивают очень большой экономический потенциал, а Центрально-Черноземный, Волго-Вятский районы нуждаются в отдельных исправлениях границ. Территориально-организационная структура привязана к укреплению государственного строя, обеспечивая надлежащую управляемость общественного развития. Реализации указанной задачи будут способствовать, в частности, упорядочение, а затем оптимизация территориальных границ социально-экономической деятельности не только региональных иместных, но и федеральных органов власти в результате преобразования административного деления.

Немаловажное значение приобретает создание условий для удобства управления — планирования (прогнозирования), оперативного регулирования, координации, учета и контроля в различных государственных и иных сферах. Для этого необходимы организационные формы в виде административно-экономических районов рациональной величины с адекватными руководящими органами.

Проблемы и перспективы административного районирования. Особая проблема административного районирования — национально-территориальная структура. По международным стандартам Россию относят не к многонациональному, а мононациональному типу государств, хотя и с весьма пестрой этнической структурой. По целому ряду причин заложенный 75 лет назад национальный принцип административно-территориального деления изжил себя и действует только в силу исторических традиций. Действительно, нет оснований для его сохранения, если учесть, что в РФ провозглашены в качестве основ конституционного строя права исвободы и повсеместно распространены национально-культурные автономии, что законом закреплено равенство всех субъектов Федерации при нерушимости территориальной целостности государства. Правовое государство не может признавать особых прав одного региона (следовательно, народа) по сравнению с другими, а мировая практика показывает, что федеративные государства с ненациональным территориальным делением являются наиболее устойчивыми. Нигде, кроме России, нет многочисленных государственно-национальных образований, к тому же наделенных, вопреки Конституции, дополнительными правами — не только экономическими, но и политическими (двусторонние договоры с федеральным центром).

Ряд ученых и специалистов предполагают ликвидировать недостатки сложившейся территориально-организационной структуры посредством предоставления всем субъектам Федерации равных не только экономических, но и политических прав или перехода к однозначному территориальному делению на сложившейся областной основе. В настоящее время существует ряд проектов, направленных на укрупнение сетки административно-экономических образований, поскольку в последние годы прослеживается реализация идеи усиления межрегиональной интеграции смежных областей, краев, республик. Практика показывает, что самостоятельно, без участия федерального центра, регионам не под силу создать объединяющие территориально-организационные структуры.

Современное экономическое пространство России, разнородное по уровню экономического и социального развития, включает множество больших и малых территорий с различными аномалиями. Каждый российский регион имеет свой набор проблем, однако далеко не каждый из них следует относить к числу проблемных. В теории региональной экономики лишь особые территории называют проблемными регионами.

Проблемные регионы. Проблемный регион — это территория, которая самостоятельно не в состоянии решить свои социально-экономические проблемы или реализовать свой высокий потенциал и поэтому требует активной поддержки со стороны государства. К проблемным регионам могут относиться не только субъекты Федерации в целом, но и отдельные их части, сопредельные части нескольких субъектов Федерации и даже территории, вмещающие несколько субъектов Федерации (например, Крайнего Севера, зона ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и т. п.). Число выделяемых проблемных регионов должно быть не очень велико, иначе усилия государства по их поддержке окажутся размытыми и малоэффективными.

Основными качественными признаками проблемных регионов являются:

· особая кризисность проявления той или иной крупной проблемы, создающая угрозу социально-экономическому положению в стране, политической стабильности, экологическому равновесию;

· наличие ресурсного потенциала (производственного, научно-технического, трудового, природного), использование которого особенно важно для национальной экономики;

· особое значение геополитического и геоэкономического положения региона для стратегических интересов страны;

· недостаток у региона собственных финансовых ресурсов для решения проблем общенационального и мирового значения.

Отсталые (слаборазвитые) регионы. Понятие отсталости региона является относительным. Оно имеет смысл только в контексте общей социально-экономической ситуации в стране. К данному типу проблемных регионов принято относить регионы, имеющие традиционно низкий уровень жизни по сравнению с основной массой регионов страны. Значительная часть регионов данной группы находится в состоянии длительного застоя; для них характерны низкая интенсивность хозяйственной деятельности, малодиверсифицированная отраслевая структура промышленности, слабый научно-технический потенциал, малоразвитая социальная сфера. В ряде регионов, относимых к этой группе, социально-экономическая ситуация отягощается политическими, этническими, криминальными, экологическими проблемами. Для выделения отсталых регионов применяется ряд количественных критериев. Однако окончательное решение о придании тому пли иному региону статуса «отсталого» должно быть политическим.

Большинство ныне отсталых регионов имеют объективные условия для ускорения развития на основе использования своих конкурентных преимуществ, Так, например, республики Северного Кавказа занимают выгодное геоэкономическое положение для развития связей России с Закавказьем и Ближним Востоком и транзитных сообщений между Каспийским и Черным морями (в настоящее время — по транспортировке нефти). В этой зоне имеются исключительно благоприятные условия для горного курортно-рекреационного комплекса всероссийского и международного значения. В ближайшей перспективе станет реальной разработка нефтяных месторождений на шельфе Дагестана с последующей транспортировкой нефти в порты Черного моря. Имеющиеся большие запасы подземных термальных вод являются экономически и экологически эффективной базой для местной энергетики, коммунального и тепличного хозяйства.

Ускоренное развитие особо отсталых анклавов Центрально-Черноземного и Волго-Вятского экономических районов во многом связано с преодолением общего экономического кризиса, увеличением спроса на профилирующую продукцию проблемных регионов (особенно сельского хозяйства), усилением мобильности трудовых ресурсов (рассасыванием безработицы).

Подъем отсталых регионов Южной Сибири (республик и автономных округов) требует значительных внешних инвестиций, необходимых для восстановления традиционных отраслей деятельности, улучшения транспортной доступности, развития курортно-рекреационных зон и центров, собственной энергетики, производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции.

Государство может оказывать поддержку экономически слабым регионам в форме развития производственной инфраструктуры, стимулирования притока частных инвестиций, некоторых налоговых и кредитных льгот и преференций, селективного дотирования предприятий, обеспечивающих минимальную занятость, и т. п. Однако масштабы такой экономической поддержки в ближайшие годы не могут быть значительными и достаточными, учитывая ограниченность финансовых ресурсов.

Поэтому пока главный путь — это саморазвитие регионов на основе использования собственного потенциала и конкурентных преимуществ.

Депрессивные регионы. Другой тип проблемных регионов — это депрессивные территории. Депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития. Эти территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого чрезвычайной, специально организуемой поддержки извне, со стороны государства в целом. В этом должно быть заинтересовано и само государство, потому что точки депрессии рано или поздно становятся центрами политических, социально-экономических, экологических напряжений в масштабах всей страны. Типичным примером можно считать резкие повороты в развитии реформ после выступлений населения шахтерских поселков в 1991-1992 гг.

В конкретных общекризисных условиях России, когда депрессия становится общерегиональной и общехозяйственной, вышеприведенное определение пришлось бы распространить практически на все производственно-хозяйственные структуры и на все регионы и, следовательно, выхолостить специфическое содержание проблемы. Поэтому в настоящее время российскими депрессивными территориями, могущими претендовать на государственную поддержку, следует считать только те, в пределах которых темпы спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости, демографии, экологии, предоставления социальных услуг и т. п. выше как общероссийских, так и макрорегиональных. Степень же такого превышения (степень депрессивности) есть показатель аномальной остроты проблемы и одновременно приоритетности ее решения.

Не менее важным в понятии «депрессия» является его прямой смысл — «спад», «подавление» (лат. depressio), т. е. ухудшение после периода подъема или нормального функционирования. Истинная трагедия депрессивных территорий не в том, что это по определению «гиблое место», а в том, что ранее это место не было «гиблым». Поэтому депрессивность должна оцениваться одновременно по двум шкалам аномальных ухудшений: по сравнению с другими территориями и по сравнению со своим собственным прежним состоянием.

В большинстве научных изданий определение «депрессивный» (а следовательно, и необходимость конкретной государственной поддержки), как правило, распространяется на «регион» (субъект Федерации), а иногда и на группу сопредельных «регионов». При этом более локальные депрессивные образования рассматриваются как допустимый, но не основной объект, требующий специальной поддержки. Однако отнесение к числу депрессивных таких крупных территориальных образований, как субъект Федерации или группа субъектов Федерации, лишь зафиксирует сам факт крупномасштабности проблемы, но не позволит результативно применить для изменения ситуации специфические методы борьбы с депрессиями.

Распространение определения «депрессивное» на состоянии тех или иных субъектов Федерации целесообразно только в том случае, если есть намерение выделить из числа «нуждающихся» и «особо нуждающихся» регионов небольшую их группу (2-3 региона), на территории которых процессы спада и депрессии приняли наиболее опасный характер. При этом, видимо, уже следует говорить не столько о «депрессивных» территориях, сколько о «зонах национального бедствия» и, в соответствии с этим, о «регионах чрезвычайной федеральной поддержки».

Однако и внутри таких субъектов Федерации рассматриваемая чрезвычайная ситуация не повсеместна; даже на территориях субъектов Федерации, относящихся к «особо нуждающимся», имеется немало населенных пунктов и районов, состояние которых не отличается от

среднего уровня. Поэтому депрессивными можно считать сколь угодно большие территории, но если имеется намерение конструктивно решать проблему, то было бы более правильным сосредоточить внимание только на компактных территориальных образованиях (например, населенных пунктах), которые и являются действительно точками наиболее острых и безнадежных (если рассчитывать только на собственные возможности) депрессивных напряжений. При этом указанные «точки депрессии» могут и должны стать предметом особой государственной поддержки вне зависимости от того, находятся ли они на территории «депрессивного» или просто «нуждающегося» региона.

Показатели территориальной депрессивности, условия ее преодоления. Перечень показателей территориальной депрессивности должен быть как можно более широким, ведь депрессия является системным явлением, и чем больше позиций спада будет выявлено, тем лучше. Однако на практике это сделать достаточно сложно, и перечень показателей должен определяться целями вычленения точек депрессии.

Рассматриваемые показатели должны характеризовать локальный уровень депрессии, ресурсные возможности депрессивной территории и соответствующего субъекта Федерации, региональную и межрегиональную остроту депрессии, ухудшение основных параметров уровня и качества жизни людей, предоставления социальных услуг.

Ресурсные возможности самостоятельного разрешения депрессивной ситуации могут характеризовать показатели бюджетной обеспеченности (с учетом всех видов уже оказываемой федеральной и субфедеральной поддержки), наличия имущества и ресурсов, которые могут быть задействованы при выходе из депрессивного состояния, а также показатели, характеризующие возможности диверсификации, конверсии и реструктуризации производства и т. п.

Санация депрессивных территорий. Естественно, что в условиях общего кризиса практически невозможна полная экономико-социально-экологическая реабилитация депрессивных территорий. Речь может и должна идти только о снятии первичной аномальной остроты проблемы. Однако и такую зауженную задачу нельзя решить с использованием простейших одномерных средств, например выделив специальную субсидию, объявив о создании оффшорной зоны и т. п.;: практика опровергла представления о достаточности таких действий. Видимо, здесь необходимы иные, системные по существу, механизмы санаций (оздоровления), способные одновременно воздействовать на ситуации в сфере экономики, политики, социальных отношений, природопользования и в других областях жизнедеятельности и предполагающие применение многофункциональных экономико-правовых, социально-организационных, социально-экономико-демографических и других регуляторов территориальных ситуаций.

Санация депрессивных территорий должна принципиально отличаться от других мер государственного регулирования территориального развития (например, от абсолютно обезличенных трансфертов) обязательной индивидуальной направленностью. Варианты санации должны быть столь же разнообразны, сколь различны причины депрессии — как внутрирегиональные, так и внешние по отношению к данной территории. Конкретный путь санации всегда индивидуален: он отличен от других и целевым содержанием понятия «санация», и набором конкретных регулятивных действий, и их последовательностью.

Так, содержание санации, направленной на устранение основной причины депрессии, — отсутствия условий и стимулов нормальной воспроизводственной деятельности, — могут составить механизмы установления особых правовых режимов хозяйствования (например, предоставление налоговых льгот и каникул), поддержки отдельных его форм (например, фермерских или кооперативных) и т. д. Применимы и самые различные способы активизации населения — от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности.

Санация депрессивных территорий способна реализовываться в вариантах, различающихся по степени интенсивности. Один вариант — энергично проводимые акции, предполагающие наличие предварительно разработанной и обеспеченной ресурсами программы, соответствующих организационно-правовых механизмов и т. д.; совсем другой вариант — режим вялотекущего процесса, организаторы и участники которого либо не имеют соответствующих программ, ресурсов, механизмов, либо при их наличии (частичном или полном) переоценивают возможности саморазрешения депрессивной ситуации.

Санация депрессивных территорий — дорогостоящее и практически бесприбыльное дело, истинный результат которого — общегосударственное спокойствие и поддержка относительно небольшого числа людей, терпящих социальное бедствие по не зависящим от них причинам. В лучшем случае лишь через несколько лет можно ожидать снижения нагрузки на бюджеты и различные социальные фонды, а экономическое саморазвитие — еще более отдаленное и отнюдь не гарантированное последствие санации. Затраты же на реальную, результативную санацию огромны и даже при предельном ограничении числа объектов вполне сопоставимы с сегодняшними бюджетными инъекциями в государственно поддерживаемые отрасли: угольную, оборонную, сельское хозяйство. По экспертным оценкам, минимальная программа санации менее десяти небольших населенных пунктов, находящихся в безусловно депрессивном состоянии, составит около 20 трлн. руб. в ценах 1996 г. При этом можно рассчитывать только на бюджеты или внебюджетные фонды.

Очевидно, что некоторые средства для рассматриваемых целей все же можно изыскать, причем все они могут появиться только как результат целевой переориентации ресурсов.

Система механизмов санации депрессивных территорий. Может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей. Отметим, что уже сейчас немалая их часть направляется на социальные, экологические и иные цели. Переориентировать на санацию наиболее депрессивных территорий следовало бы и часть бюджетных средств, расходуемых на решение социально-экономических проблем крупных регионов по каналам федеральных программ. К источникам финансирования санации правомерно отнести также льготные (в том числе беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий.

Может возникнуть необходимость изменения структур федерального, субфедеральных и местных бюджетов.

Во-первых, для санации депрессивных территорий придется многократно укрупнить масштаб адресной финансовой поддержки территорий, «спустив» трансферты с уровня республик, областей, краев до уровня районов и поселков. Во-вторых, для санации депрессивных территорий может потребоваться частичная консолидация средств федерального бюджета, расходование которых прямо или косвенно связано с положением дел на депрессивных территориях. Наконец, чрезвычайный, экстраординарный характер ситуаций на депрессивных территориях определяет необходимость сделать расходы федерального и субфедеральных бюджетов на эти цели не только приоритетными, но и защищенными.

Принципы построения системы механизмов санации. Трудности в решении проблемы санации депрессивных территорий весьма значительны. Тем не менее правомерно предположить, что вышеуказанная система механизмов санации депрессивных территорий в современных кризисных, переходных, нестабильных условиях вполне может работать при опоре на девять достаточно простых принципов:

· целевая ориентация. Ни один механизм не должен быть индифферентным по отношению к предмету регулирования; он должен быть «настроен» на достижение конечных результатов санации депрессивных территорий;

· системность воздействия. Предлагаемые механизмы должны решать несколько проблем одновременно или как минимум не быть противоречивыми (например, не проводить политику переселения и одновременно вводить новые жилищные льготы);

· многоуровневая поддержка. Механизмы санации должны быть встроены в политику федеральных, субфедеральных иместных органов власти; нужно выделять зоны совместных действий и зоны исключительной компетенции;

· концентрация ресурсов. В предлагаемых механизмах нужно предусматривать аккумулирование и возможное перераспределение между приоритетными направлениями санации необходимых ресурсов, поступающих по различным каналам;

· упреждающие действия. Механизмы санации призваны работать с опережением новых депрессивных ситуаций; важно не столько гасить ранее возникшие социальные и иные напряжения, сколько загодя создавать организационно-правовые и иные преграды на пути перерастания депрессивных ситуаций в катастрофические;

· операционалъность. Все предлагаемые меры должны укладываться в действующую систему права, процедур, решений и т. д.;

· реальность. Лучше отказаться от эффектного намерения, чем получить хотя бы один неудачный результат, способный ухудшить ситуацию, социально-психологический климат санации и т. д.;

· контролируемость. Все действия следует проводить в режиме, позволяющем проверить их реализацию и, главное, соответствие полученных результатов целям санации;,

· гласность. Депрессивные территории, особенно в период их санации, будут оставаться зонами высокого социального напряжения; первой гарантией успеха санации нужно считать ясное и
честное освещение ее целей и процедур, снятие в ходе дискуссий провокационных вопросов, оповещение о каждом (удачном и не удачном) шаге санации, особенно в части использования средств, государственной поддержки.

Задачи государственной поддержки санации. Выгоды перехода к государственной поддержке санации предельно локализованных депрессивных территорий несомненны. Они позволят:

· выделить на основании специального анализа ограниченное число локальных территорий, где действительно отсутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития, которые требуются для самостоятельного выхода из углубляющейся депрессии;

· избавиться от недостатков малорезультативного распыления средств, выделяемых для помощи «нуждающимся» и «особо нуждающимся» регионам, по огромным площадям, по всем без исключения отраслям, сферам и объектам народного хозяйства;

· сконцентрировать проходящие по различным каналам (статьям расходов) средства бюджетов и внебюджетные средства разных уровней на ограниченном числе точек депрессии;

· усилить адресность и конкретность действий, четко обозначить ответственность исполнителей и целевое прохождение всех средств выделяемой поддержки;

· обеспечить гарантии поддержки; сделать территории, на которые она распространяется, сферами приоритетного финансирования, а соответствующие расходы — защищенными статьями бюджетов всех уровней;

· перейти на программные методы санации таких территорий с использованием особых механизмов ее проведения, контроля над результатами, отчетности и т. д.;

· предотвратить тем самым неизбежное наступление социальных, экологических и иных возможных в данной связи катастроф, упредить возникновение чрезвычайных обстоятельств и бедствий, а следовательно, и новых очагов политической и национально-этнической напряженности.

Кризисные регионы. К кризисным регионам правомерно относить территории, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, регионы широкомасштабных общественно-политических конфликтов, вызывающих разрушение накопленного экономического потенциала и значительных размеров вынужденную эмиграцию населения, регионы, в которых глубина экономического кризиса может вызвать необратимые социальные и политические деформации. В настоящее время на территории России выделяются четыре кризисных пояса: Центральный, Южный, Уральский, Восточный.

Наиболее крупный из них — Центральный, охватывающий части Северо-Западного, Центрального, Волго-Вятского, Центрально-Черноземного и Поволжского экономических районов. В этом поясе расположено 17 субъектов Российской Федерации, находящихся в кризисном и предкризисном состоянии по спаду производства; 13 — с неблагоприятной экологической обстановкой; 19 — с высоким уровнем депопуляции населения; 14 — с быстро растущей безработицей; 7 — кризисных по уровню бедности и19 — характеризующихся сложной финансовой ситуацией.

Южный кризисный пояс состоит из сопредельных регионов Северного Кавказа и южной части Поволжья. В этом поясе в большинстве регионов произошел сильный спад производства, не утихают межэтнические конфликты, увеличивается безработица (7 регионов), падает уровень жизни (12 регионов), ухудшается финансовое положение (12 регионов). Здесь сосредоточивается большое количество беженцев ивынужденных переселенцев как из республик самого Северного Кавказа, так и из республик бывшего СССР.

Третьим кризисным поясом является Уральский, куда входят 4 субъекта Российской Федерации с глубоким спадом производства, 5 регионов находятся в кризисном или предкризисном состоянии по техногенной нагрузке ит. д. Этот кризисный пояс представляет существенную угрозу национальной безопасности России, поскольку на его территории концентрируются базовые отрасли промышленности, крупный оборонный потенциал, атомная промышленность.

Происходит образование Восточного (точнее Южно-Сибирско-Дальневосточного) кризисного пояса, включающего республики Алтай, Тыва, Бурятия, Алтайский край, Читинскую и Амурскую области.

Вне рассмотренных кризисных поясов находятся также отдельные кризисные очаги на Крайнем Севере, для которых характерны экологические катаклизмы, потери контактов с Большой Землей.

Экономический ландшафт России перенасыщен регионами, в которых наиболее острыми являются экономические, демографические, этнические, геополитические, а также ряд других проблем и их сочетания. С точки зрения региональной экономической политики главными типами проблемных регионов, помимо рассмотренных нами ранее отсталых (слаборазвитых) и депрессивных, выделяют также приграничные. Особую проблемную зону, охватывающую регионы, неоднородные по социально-экономическому положению, но имеющие ряд общих острых забот, образуют территории российского Севера.

Приграничные регионы. Другой вид регионов, нуждающихся в особом государственном регулировании, — это приграничные регионы. Понятие «приграничный регион» подразумевает, что входящая в него территория испытывает существенное влияние государственной границы, основными функциями которой являются барьерная, фильтрующая, контактная. Целесообразно рассматривать три уровня приграничья.

Макроуровень — это все субъекты Федерации, имеющие прямой выход к государственным границам. В настоящее время из 89 субъектов Российской Федерации 51 являются приграничными или приморскими. Необходимо также проводить различия между старыми и новыми приграничными субъектами. Они находятся на разных этапах формирования и имеют существенно разные соотношения своих основных пограничных функций. К старым приграничным районам относятся 22 субъекта Федерации, к новым — 26 субъектов, кроме того, три региона (Калининградская и Ленинградская области, республика Алтай) имеют одновременно старые и новые участки государственной границы.

Мезоуровень приграничья — это административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей. Сюда же включаются города на территории этих районов.

Микроуровень — это приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу.

Помимо выделенных трех уровней приграничных территорий, различаются также уровни морских приграничных пространств (акваторий), охватывающих внутренние и территориальные воды, исключительную экономическую зону, континентальный шельф, конвенционные морские районы.

Зона Севера. Зона Севера занимает около 70 % территории России, в ней проживает 8 % населения страны. К этой экономико-географической зоне относятся 28 субъектов Российской Федерации. Регионы, относимые к Северу, существенно различаются по комфортабельности жизнедеятельности и условиям хозяйствования. По этим причинам зона очень неоднородна по экономическому и социальному развитию.

Главными общими чертами экономики и жизни на Севере являются: неблагоприятный климат (с колебаниями от абсолютной до умеренной дискомфортности), распространение вечной мерзлоты, большая удаленность от основных экономических и культурных центров,

высокие транспортные издержки, удорожание производства и строительства, высокая стоимость жизни и др. Эти негативные северные факторы столь существенны, что в каждом из основных типов проблемных регионов целесообразно выделять особый северный подтип.

Для улучшения социально-экономического положения северных регионов необходимо осуществить комплекс мероприятий, включающий: организацию регулярного завоза грузов; повышение надежности энергообеспечения путем использования местных энергоресурсов; предотвращение стихийного оттока населения; создание условий для переселения в более благоприятные регионы избыточного населения, выполнение принятых ранее решений о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих на Севере; нормализацию межбюджетных отношений с целью обеспечения необходимых социальных расходов.

Многое будет зависеть от успешности макроэкономической политики, стимулирующей спрос на продукцию ведущих отраслей северной экономики и, соответственно, геологоразведочные работы, загрузку транспорта, возобновление капитального строительства. Перспективы северной экономики во многом связаны с расширяющимся освоением нефтегазовых месторождений побережья и шельфа морей Северного Ледовитого океана, месторождений алмазов и бокситов в Архангельской области, более комплексным использованием минерального сырья на базе новых технологий, цивилизованным освоением новых регионов.