Система судов общей юрисдикции России

1.1. Понятие и система судов общей юрисдикции в Российской Федерации

Понятие судов общей и специальной юрисдикции. Термин “суды общей юрисдикции” в современном российском законодательстве впервые появился после принятия 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В ст. 126 Конституции РФ при определении полномочий Верховного Суда РФ говорится о делах, “подсудных судам общей юрисдикции”. Прежде чем перейти к рассмотрению системы этих судов, целесообразно остановиться на анализе некоторых общих принципов, лежащих в основе организации современных судебных систем различных стран. Рассмотрение столь общих вопросов необходимо в первую очередь потому, что происходящее в ходе проводимой судебной реформы усложнение судебной системы России в определенной степени опережает имеющуюся теоретическую базу. В советский период по ряду причин многие из рассмотренных ниже вопросов не являлись особо актуальными, поэтому и само понятие “суды общей юрисдикции”, и связанная с ними проблематика в целом являются достаточно новыми для российского законодательства и правовой науки.

Конституции многих стран содержат общее положение о том, что судебная власть в стране осуществляется специальными государственными органами — судами, которые учреждаются в соответствии с законом (ст. 11 Конституции РФ, раздел 1 ст. III Конституции США; ст. 102 Конституции Итальянской Республики, ст. 92 Основного закона ФРГ и др.).

Совокупность всех судов страны составляет судебную систему государства. Вместе с тем, смысл понятия “система” предполагает не простую совокупность отдельных частей, но организационное объединение их в единое целое. Специфика же судов, как государственных органов, состоит в том, что в силу независимости, самостоятельности и обособленности судебной власти, говорить о каком-либо объединении судов можно только с определенными оговорками.

Круг вопросов, подлежащих рассмотрению в судебном порядке, а также компетенция конкретных судов определяется в соответствии с законом. В пределах своей компетенции “суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей либо воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону” (ч. 1 ст. 5 ФКЗ “О судебной системе”). Поэтому особую значимость приобретает вопрос о согласовании (разграничении) компетенции различных судов. Именно через установленное законом соотношение компетенции различных судов проявляется та взаимосвязь судебных органов в государстве, которая позволяет говорить об организационном объединении их в единое целое — судебную систему страны.

Говоря о компетенции судебных органов, зачастую используют специальный термин — юрисдикция суда. Традиционно юрисдикцией называют право решать правовые вопросы (споры), однако более точным будет определение судебной юрисдикции как совокупности полномочий конкретного суда (или соответствующих видов судов) по осуществлению судебной власти.

Следует остановиться еще на двух терминах, производных от понятия компетенции — ”подведомственность” и “подсудность”. Первое понятие разрабатывалось преимущественно в рамках науки гражданского процесса и выражает разграничение компетенции судов и иных органов по разрешению споров о праве и иных правовых вопросов, т.е. определяет “внешние границы” судебной юрисдикции. Подсудность же означает разграничение компетенции по рассмотрению правовых вопросов между различными судами, “внутри” судебной системы — т.е. в конечном счете позволяет определить конкретный суд, правомочный рассмотреть конкретное дело.

Хотя в законодательстве термин “подведомственность” иногда используется для разграничения компетенции между различными видами судов (ст. 22 АПК РФ), представляется, что предложенное понимание понятий подведомственности и подсудности в большей степени соответствует как букве (ст. 126), так и духу российской Конституции.

Таким образом, общую юрисдикцию судов образует круг вопросов, которые полномочны решать созданные в государстве суды (подведомственный судам). Основу ее, безусловно, составляет рассмотрение судами гражданских, уголовных и административных дел. Однако в силу большого разнообразия правоотношений и социальных конфликтов в современном обществе, исчерпывающим образом определить содержание “общей юрисдикции” не представляется возможным.

В основе организации современных судебных систем лежат (в различных сочетаниях) три основных принципа: территориальной, материальной (предметной) и персональной юрисдикции.

Территориальная юрисдикция означает, что вся территория страны делится на судебные районы (округа, участки), таким образом суд осуществляет судебную власть только в пределах соответствующего судебного

района. Такое деление имеет место в судебных системах абсолютного большинства стран, имеет большей частью “технический характер” и преследует цели рациональной организации работы судов (распределение нагрузки между ними). Судебные районы могут как совпадать, так и не совпадать с административно-территориальным делением, причем последний вариант в известной мере является предпочтительным, поскольку создает дополнительные гарантии независимости судов от местных властей.

Принцип территориальной юрисдикции обычно дополняется принципами материальной (предметной) и персональной юрисдикции — т.е. установлением полномочий определенных судов по рассмотрению дел, исходя из характера правоотношений или особенностей статуса участвующих в деле лиц.

Суды в судебной системе подразделяются на несколько уровней (звеньев). Суды одного уровня почти всегда имеют одинаковую структуру и обладают одинаковыми полномочиями (объемом компетенции), а разграничение компетенции между ними происходит на основании принципа территориальной юрисдикции. Разграничение компетенции между звеньями (судами различных звеньев) проводится на основе материальной и (реже) персональной юрисдикции.

Разделение судов на звенья хотя и оказывает значительное влияние, но не определяет окончательно их процессуальную компетенцию применительно к конкретному делу, которая выражается в делении судов на инстанции. Выделяется первая инстанция и вышестоящие инстанции, количество, наименование и полномочия которых определяются соответствующим процессуальным законодательством. Инстанционная взаимосвязь судов — единственный фактор, позволяющий говорить о “вертикали” судебной власти в правовом государстве, о “вышестоящих” и “нижестоящих” судах. Следует иметь в виду, что инстанционная взаимосвязь имеет процессуальный характер и не подразумевает (скорее, даже исключает) отношения начальствования и подчинения между судами.

Таким образом, наиболее простая структура судебной системы состоит из нескольких (обычно — двух-трех) звеньев судов, возглавляемых высшим судом государства. Все дела, составляющие общую юрисдикцию судов, таким образом, рассматриваются в рамках единой системы. В соответствии с принципом материальной юрисдикции определяется, суд какого звена полномочен рассмотреть судебное дело в качестве суда первой инстанции, а конкретный суд определяется на основании территориальной юрисдикции.

При сравнении судебных систем различных стран наблюдается отсутствие единообразных подходов к решению вопросов о видах специальных судов и их компетенции. Тем не менее, можно выделить несколько основных причин существования судов специальной юрисдикции в судебной системе страны:

• выделение в отдельную систему судов по принципу персональной (сословной, профессиональной и др.) подсудности (суд пэров в феодальной Англии, суды по делам несовершеннолетних во Франции);
• включение в судебную систему органов, ранее существовавших, однако не являвшихся судами (административные суды во Франции, арбитражные суды в России);
• необходимость учесть особенности (нередко – просто упростить процедуру рассмотрения) определенных категорий дел (транспортные суды в США, суды по трудовым делам в ФРГ).

Существование некоторых специализированных судов может быть вызвано конкретной политической ситуацией в стране или исторической традицией; часто играет роль сочетание нескольких причин.

Однако определяющим фактором в создании судов специальной юрисдикции является необходимость установить особый (по сравнению с принятым в судах общей юрисдикции) порядок рассмотрения какой-либо категории дел.Именно введение отличного от общего порядка рассмотрения дел является стержнем конструкции судов специальной юрисдикции. При отсутствии процессуальных различий в правилах производства по делу в судах общей и специальной юрисдикции отпадает сама необходимость в существовании последних. Напротив, если такие различия есть, но с развитием государства и общества объективная необходимость различного порядка производства по делу утрачивается, основание для существования особых судов также исчезает.

История судебных органов и в России, и в мире, содержит множество примеров, подтверждающих указанную закономерность. Так, по мере утверждения принципа равенства граждан перед законом и судом повсеместно исчезали сословные суды, особый порядок производства в которых обосновывался исключительно социальным статусом участников судебного разбирательства. Показательным является также пример США, где после объединения систем общего права и права справедливости специальный суд совести остался только в штате Делавэр — как дань традиции, хотя первоначально такие суды были созданы практически во всех штатах.

Вместе с тем, хотелось бы отметить, что установление особого порядка производства по делам определенной категории, хотя и является основой для создания судов специальной юрисдикции, необязательно должно привести к выделению подсистемы таких судебных органов. Практически во всех странах отсутствуют отдельные суды для рассмотрения гражданских и уголовных дел, в ряде стран (к числу которых относится и Россия) судами общей юрисдикции рассматриваются также и дела, вытекающие из административно-правовых отношений.

Далеко не всегда структура судебной системы ограничивается выделением на основе принципов материальной и персональной юрисдикции особых судов для рассмотрения отдельных категорий дел по первой инстанции. Суды специальной юрисдикции также могут подразделяться на звенья, между которыми устанавливается инстанционная взаимосвязь — т.е. образовывать подсистему тех или иных судов специальной юрисдикции. При этом разграничение компетенции между судами специальной юрисдикции, “внутри” подсистемы этих судов, проводится на основе тех же общих принципов — территориальной, материальной и персональной юрисдикции.

Каково соотношение судов специальной и общей юрисдикции? Место, которое занимают суды специальной юрисдикции в судебной системе страны, может быть различным. В целом можно выделить три основные модели организации этих судов:

• Суды специальной юрисдикции образуются только как суды первой инстанции и процессуально замыкаются на вышестоящих судах общей юрисдикции (торговые суды во Франции, налоговые суды в некоторых штатах США);
• Суды специальной юрисдикции представляют собой отдельную подсистему, в рамках которой имеются вышестоящие (апелляционные) судебные инстанции, однако в конечном итоге, они замыкаются на высшем суде в системе судов общей юрисдикции (например, военные суды в ФРГ или в США);
• Создается полностью независимая от судов общей юрисдикции система судов, возглавляемая собственным высшим судебным органом (арбитражные суды в России, трудовые, социальные, финансовые, административные суды в ФРГ).

Единый подход к организации судов специальной юрисдикции зачастую отсутствует даже в рамках одного государства, поэтому различные специализированные суды могут быть организованы на основе разных моделей, и судебные системы европейских стран могут служить хорошим тому примером.

Система судов общей юрисдикции Российской Федерации.Прежде чем перейти к рассмотрению системы судов общей юрисдикции в России, необходимо сделать определенное уточнение, поскольку подход российского законодателя к определению судов, входящих в систему судов общей юрисдикции, несколько отличается от изложенной выше теоретической модели.

1.2. Структура судов общей юрисдикции и проблемы российского федерализма

Одним из факторов, определяющих развитие судебной власти в современной России, является необходимость поиска оптимального соотношения полномочий федерального центра и субъектов Федерации в сфере судебной власти. Данная проблема является принципиально новой для российской юридической науки, так как ни во времена Российской Империи, ни в советский период эти вопросы не являлись предметом специальных исследований.

В современной России, напротив, вопрос выбора модели организации судебной власти применительно к распределению полномочий между центром и субъектами Федерации стоит достаточно остро. Федерализм возведен в ранг основ конституционного строя, причем современный российский федерализм наполнен реальным содержанием, в отличие от РСФСР, которая, “хотя и именовалась Федерацией, но фактически и формально-юридически... таковой не являлась”.

Судебная система Российской Федерации должна быть установлена федеральным конституционным законом (ст. 118 Конституции РФ), сама же Конституция РФ называет только три федеральных суда — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ и в общем виде указывает на существование “иных федеральных судов” (ст. 128 Конституции РФ), в том числе — судов общей юрисдикции и арбитражных судов (ст. 126 и ст. 127 Конституции РФ).

1 января 1997 года вступил в силу ФКЗ “О судебной системе”, который, несмотря на горячие споры, возникавшие в ходе работы над этим законом (а может быть — как раз вследствие таких споров) стал по существу “рамочным” законом, поскольку большинство его положений должно раскрываться в других федеральных конституционных и федеральных законах. И хотя судебная система России в ФКЗ “О судебной системе” определена достаточно четко, нельзя сказать, что с его принятием она получила окончательное нормативное закрепление. Многие вопросы, решенные в законе, остаются предметом дискуссий и в настоящее время.

ФКЗ “О судебной системе” фактически пошел по пути закрепления сложившейся к моменту его принятия судебной системы. Так как существующая в настоящее время система судов общей юрисдикции во многом является результатом эволюции советской судебной системы, представляется важным проследить логику происходивших изменений.

Судебная система действовавшая в СССР, была закреплена Конституцией СССР и конституциями союзных республик, а также Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик (от 25 декабря 1958 г. и от 28 ноября 1989 г.) и законами республик о судоустройстве. К судам Союза ССР относились Верховный Суд СССР и военные трибуналы. Все иные суды — от Верховного Суда союзной республики до районных судов — считались судами союзных республик.

Таким образом, в СССР существовала как судебная система Союза ССР, так и отдельные судебные системы союзных республик. Поскольку суды республик разных уровней формировались органами государственной власти (Советами) того же уровня (или избирались населением), можно было бы предположить, что судебные системы союзных республик предполагали достаточно сильную децентрализацию судебной власти. Однако судебная система СССР была жестко централизована на ином уровне — политическом, и господство одной партии обеспечивало единство судебной системы всего Советского Союза. В литературе того времени прямо указывалось, что “наиболее важный рычаг управления судебной системой — политическое руководство ею со стороны КПСС”.

С распадом в 1991 году СССР новой России “в наследство” досталась фактически сложившаяся к тому времени судебная система. Все существовавшие к этому времени на территории страны судебные органы являлись судами Российской Федерации. Верховный Суд России стал правопреемником Верховного Суда СССР, а военные трибуналы (именуемые с 1992 года военными судами), дислоцированные на территории РСФСР, также вошли в судебную систему России. Собственно, в таком виде судебная система России и существовала последние восемь лет (преобразование системы Госарбитража в систему арбитражных судов и образование Конституционного Суда РФ в целом остаются за рамками настоящей работы).

Вместе с тем, большое значение имели изменения, произошедшие в порядке наделения судей полномочиями. В 1992 году Закон РФ “О статусе судей” установил (ст. 6), что судьи районных судов избираются вышестоящими Советами народных депутатов (напомним, что ранее они избирались непосредственно населением), а судьи Верховного Суда Российской Федерации, краевых, областных и военных судов — Верховным Советом Российской Федерации (прежде судьи этих судов избирались Советами того же уровня). В 1995 г. централизация судебной системы пошла еще дальше — в соответствии с Конституцией РФ в Закон РФ “О статусе судей” были внесены изменения, в соответствии с которыми судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, а судьи всех иных судов общей юрисдикции назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ.

Изменение порядка наделения судей полномочиями (вместе с признанием принципа несменяемости судей) преследовало важнейшую цель — обеспечить дополнительные гарантии независимости судей, в том числе от местных органов власти. Однако в результате судебная система оказалась весьма жестко централизованной, что в условиях роста амбиций региональных элит и непростых отношений ряда регионов с федеральным центром уже в 1995 г., в процессе работы над ФКЗ “О судебной системе”, повлекло резко критические ее оценки. Дискуссия об организации системы судов общей юрисдикции с учетом федеративной природы российского государства не завершена и сейчас, более того, в ходе обсуждения законопроекта “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации” она только обострилась.

Можно выделить три основные точки зрения на эту проблему.

Первая концепция, отраженная в ФКЗ “О судебной системе”, предполагает сохранение всех существующих судов как судов федеральных, и учреждение мировых судей как судов субъектов Федерации. Такой взгляд активно поддерживается Верховным Судом РФ и органами судейского сообщества (Постановление III (внеочередного) Всероссийского съезда судей от 24 марта 1994 г., Постановление Совета судей РФ от 29 октября 1998 г.). В качестве основных аргументов обычно указывается, что сохранение единой системы федеральных судов является непременным условием сохранения Российской Федерации, как единого государства, позволяет в полной мере обеспечить независимость судей, обеспечивает гражданам равный доступ к правосудию, и, в целом, такая конструкция полностью соответствует Конституции РФ и (применительно к проекту закона “О судах общей юрисдикции”) — ФКЗ “О судебной системе”.

Несколько иной точки зрения придерживается ряд известных правоведов, в числе которых — авторы первоначальной редакции проекта закона “О судах общей юрисдикции Российской Федерации”. Не оспаривая целесообразность сохранения существующей системы судов, как судов федеральных, предлагается не ограничивать права субъектов Федерации возможностью создания только мировых судей, а предоставить им право создавать именно систему судов субъектов Федерации, в т.ч. апелляционно-кассационные и надзорные суды субъектов Федерации. Основным доводом является представление о том, что система судов общей юрисдикции, предусмотренная ФКЗ “О судебной системе”, не в полной мере соответствует федеративной природе современной России, как она определена Конституцией РФ.

Наконец, существует еще один подход, выразителями которого, в основном, являются руководители ряда субъектов Федерации. Согласно этой концепции, система судов общей юрисдикции должна быть построена аналогично существовавшей в СССР — к федеральным судам общей юрисдикции относятся Верховный Суд РФ и военные суды, а остальные — являются судами субъектов Федерации (в качестве варианта можно рассматривать законодательную инициативу Ингушетии, предусматривающую отнесение к судам субъектов Федерации только районных судов). В любом случае, этот подход предусматривает передачу части существующих судов в ведение субъектов Федерации.

Какие же признаки позволяют отнести тот или иной суд к федеральным судам или судам субъекта Федерации? Рассмотрение этого вопроса является актуальным в первую очередь потому, что иногда складывается впечатление, что руководителей некоторых субъектов Федерации беспокоит исключительно вопрос их полномочий по назначению судей, иные вопросы деятельности этих судов занимают их значительно меньше.

Вместе с тем можно выделить целый ряд критериев, которые в комплексе характеризуют принадлежность того или иного суда к системе судов федерации или ее субъектов:

• порядок установления общего положения о соответствующих судах (т.е. кем определяются полномочия судов, порядок их формирования и деятельности, “нарезка” судебных участков);
• порядок принятия решения о создании или упразднении конкретного суда;
• порядок наделения судей полномочиями (т.е. каким органом назначаются (или избираются) судьи);
• финансовый аспект деятельности судов (т.е. распределение расходов по обеспечению деятельности судов и доходов связанных с их деятельностью, в первую очередь — государственной пошлины);
• материальное и процессуальное законодательство, применяемое судами.

Хотя в различных федеративных государствах модели организации судебной системы могут отличаться весьма значительно, следует признать, что вопрос о полномочиях по назначению судей является только одним из признаков, позволяющих решить вопрос о месте данного суда (или данного вида судов) в судебной системе федеративного государства. Представляется, что одним из наиболее характерных признаков суда субъекта Федерации является применение такими судами законодательства соответствующего субъекта.

Сторонники различных подходов к организации судебной системы России при обосновании своей позиции апеллируют к тем или иным нормам Конституции РФ, поэтому взвешенная оценка конституционных принципов и норм, в соответствии с которыми должна быть выстроена судебная система в стране, приобретает чрезвычайную важность. Задача осложняется тем, что, как неоднократно указывалось в литературе, в Конституции РФ содержится ряд неясных, противоречивых норм. Положения Конституции РФ, определяющие основы организации судебной власти, также в ряде случаев оставляют возможность для их различного толкования.

Так, с одной стороны, в Конституции РФ достаточно четко проводится различие как между “судами” (ст. ст. 46-50, 118, 120, 123, 124, 126) и “федеральными судами” (ч. 3 ст. 128), так и между “судьями” (ст. 119-122) и “судьями федеральных судов” (ч. 2 ст. 128).

С другой стороны, не исключено различное понимание тех положений Конституции РФ, в которых не уточняется, о каких судах и судьях идет речь. Так, статья 118 Конституции предписывает, что “судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом”. Но что означают слова “судебная система Российской Федерации” — совокупность всех судебных органов на территории страны либо же только систему судов собственно Федерации? В США сосуществование системы федеральных судов и систем судов штатов базируется на аналогичной, по существу, формулировке ст. III Конституции США: “Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом”.