2020-06-10
545
ВЗАИМОСВЯЗЬ ГОС И МУН СЛУЖБ.
1.Общий характер гос и мун. служб.
2.Организационная взаимосвязь гос гражданской и мун служб.
Общий характер гос и мун. служб.
Несмотря на то, что, согласно ст.12 Конституции РФ, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», государственная (гражданская) и муниципальная служба представляют собой два очень близких и взаимосвязанных вида публичной службы. Это весьма важноеобстоятельство, если учесть, что некоторое время после принятия действующей Конституции РФ бытовал взгляд, будто местное самоуправление вообще лишено публично-властных начал. Впрочем, и до сих пор встречаются отголоски такой не вполне верной трактовки данной конституционной нормы, которая, правда, и сама по себе была сформулирована не очень удачно. Так, недавно С.Г. Кордонский заявил: «Формально у нас этот уровень власти (муниципальный. – Авт.) выведен из государственной юрисдикции: есть государство и есть местное самоуправление, в государстве действуют чиновники, а местное самоуправление реализуют муниципальные служащие, которые тоже чиновники, но не государственные. Даже муниципальные законодатели согласно закону о муниципальной службе не более чем "муниципальные служащие, не замещающие муниципальных должностей"». Однако – что значит «уровень власти выведен из государственной юрисдикции»? Такое утверждение совершенно необоснованно с правовой точки зрения, ибо это, как минимум, означало бы, что на территории местного самоуправления не действуют ни федеральные законы и иные нормативно-правовые акты, ни акты субъектов Федерации. Не менее странным представляется и удивление С.Г. Кордонского по поводу того, что местные депутаты не являются муниципальными служащими. Забегая вперед, заметим, что это как раз и есть одна из черт, которая сближает государственную и муниципальную службы: в обоих этих видах службы действует принцип, согласно которому служащими не являются лица, замещающие государственные и муниципальные должности, т.е. должности, которые олицетворяют собой соответственно государственную и муниципальную власть (эти должности, как правило, названы в Конституции РФ, конституциях или уставах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований).
|
|
|
Разумеется, система государственной власти и система органов местного самоуправления обладают своей спецификой. Однако обе эти системы роднит друг с другом, прежде всего, их публично-властный характер. Поэтому не может быть принципиально различной природы у государственной гражданской и муниципальной службы. И та и другая представляет собой профессиональную деятельность граждан на должностях соответствующего вида службы:в первом случае–на должностяхгосударственной гражданской службы Российской Федерации, во втором – на должностях муниципальной службы. Собственно, такая взаимосвязь обозначена как принцип государственной службы в ст.3 базового правового акта – Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
|
|
|
Именно поэтому однотипно и правовое регулирование государственной и муниципальной службы. Обе они имеют один главный источник – Конституцию Российской Федерации и соответствующие федеральные законы. О правовой основе государственной службы говорилось выше. А основным федеральным законом, регулирующим муниципальную службу является ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.Другое дело,что в зависимости от уровнягосударственной службы, а равно от вида соответствующей службы различаются перечни сопутствующих (дополняющих, конкретизирующих и развивающих их) федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов, законов и нормативно-правовых актов субъектов Федерации, а в отношении муниципальной службы – еще и муниципальных нормативно-правовых актов.
А теперь рассмотрим более подробно, что сближает и как связывает между собой государственную (гражданскую) и муниципальную службу.
Общий характер государственной и муниципальной службы
Характер обоих и того и другого вида службы следует назвать публичным, т.е. обе эти службы публичные. В самом общем виде это означает, что соответствующие государственные и муниципальные органы, в которых осуществляется государственная или муниципальная служба, существуют для удовлетворения и защиты общих интересов Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Это не означает, разумеется, что для публичной службы вообще не существует таких понятий, как права и законные интересы личности, индивида, гражданина и т.п. Наоборот, в соответствии со ст.2 Конституции РФ, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Однако, удовлетворяя и защищая права личности, государственные и муниципальные органы в лице соответствующих должностных лиц, в т.ч. служащих, также действуют в публичном интересе, т.е. способствуют реализации или защищают права и законные интересы гражданина N. не потому, что он им, образно говоря, «нравится» или потому, что с ним заключен, скажем, «договор об индивидуальной защите прав», а потому, что это входит в полномочия того или иного органа или должностного лица, установленные законом или иным нормативно-правовым актом. Тем самым публичный интерес реализуется постольку, поскольку при наличии законных оснований любой другой гражданин вправе ожидать аналогичных действий от данного органа, должностного лица. И это означает, что в обществе существует и действует правовой порядок.
Публичный характер государственной и муниципальной службы обусловлен следующими обстоятельствами. Во-первых, нанимателями как и государственных, так и муниципальных служащих выступают публично-правовые образования. Так,нанимателемфедерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ – соответствующий субъект Федерации. Нанимателем муниципального служащего выступает муниципальное образование (п.3 ст.2 ФЗ о муниципальной службе). Следует отметить, что это положение введено впервые. В действовавшем ранее Законе об основах муниципальной службы не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.
|
|
|
Во-вторых, государственная гражданская и муниципальная служба создаются для обеспечения публично-правовых полномочий. На государственной гражданской службе выделяются три группы таких полномочий: 1) полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации; 2) полномочия органов государственной власти, иных государственных органов; 3) полномочия лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ.
Муниципальная служба обеспечивает исполнение полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. При этом лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. В этой категории лиц, правовое положение которых определяется федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований, выделяются четыре группы:
депутаты, т.е. члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;
члены выборных органов местного самоуправления, т.е. выборные должностные лица органов местного самоуправления, сформированных на муниципальных выборах;
выборные должностные лица местного самоуправления, т.е. должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.
Вместе с тем публично-правовой характер муниципальной службы нельзя считать окончательно сформированным. Так, согласно п.2 ст.3 ФЗ о муниципальной службе, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, хотя и с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе. Представляется, что такое положение носит временный характер и постепенно будут укрепляться публично-правовые начала в правовом регулировании муниципальной службы.
|
|
|
К такому выводу можно прийти, обращаясь к анализу тенденций развития законодательства о государственной службе. Так, утративший силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. закреплял аналогичную формулу – распространение на госслужащих норм трудового законодательства с особенностями правового положения государственных служащих, определяемыми Законом об основах госслужбы. А вот уже в действующем государственно-служебном законодательстве правовое положение государственного служащего устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Другими словами, законодательство о государственной службе применяется уже не дополнительно к трудовому законодательству, а становится единственным источником регламентации правового положения государственного служащего. Тем самым и статус государственного служащего приобрел сугубо публично-правовой характер.
Общность принципов государственной и муниципальной службы
Государственная гражданская служба и муниципальная служба базируются на единых принципах. Эти принципы таковы:
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
равный доступ граждан к соответствующему виду службы и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами служащего;
профессионализм и компетентность служащих;
стабильность службы;
доступность информации о службе;
взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
В Законе о муниципальной службе говорится о правовой и социальной защищенности муниципальных служащих (п.8 ст.4), а в Законе о государственной гражданской службе – о защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность (п.8 ст.4). Фактически речь идет об одном и том же принципе правовой и социальной защищенности служащего. И в этом смысле формулировка Закона о муниципальной службе болееточно выражает существо данного принципа. О том, что Закон о государственной гражданской службе сформулировал данный принцип уже чем на самом деле подразумевал законодатель, подтверждается наличием в данном Законе главы 11, посвященной как раз разнообразным правовым, социальным и материальным гарантиям государственного гражданского служащего, а не только его защите от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность.
Некоторое формальное затруднение возникает и в связи с принципом внепартийности службы,означающим означает,что служащие выполняют своиполномочия независимо от партийных влияний и интересов. Им запрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве служащего, а также создавать в государственных органах, органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профсоюзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур. Вместе с тем этот принцип не означает запрета для служащих быть членами политических партий.
В чем же состоит затруднение? В том, что в Законе о муниципальной службе данный принцип прямо указан в ст.4, названной «Основные принципы муниципальной службы», а в Законе о государственной гражданской службе в соответствующей статье о принципах он отсутствует. Однако тот же Закон не оставляет сомнений в существовании принципа внепартийности служащих (политической нейтральности службы), т.к. в его ст.17, устанавливающей запреты, связанные с гражданской службой, прямо говорится о той же недопустимости для гражданского служащего принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума, в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. А в ст.18 («Требования к служебному поведению гражданского служащего») сказано, что служащий, в числе прочего, обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций. А служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.
В то же время для муниципальной службы характерен специфический принцип, который вытекает из особенностей самого местного самоуправления. Речь идет о принципе единства основных требований к муниципальной службе в сочетании с учетом исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Специфика местного самоуправления обусловливаетнеобходимость учета местных традиций. Например, с учетом традиций и сложившейся социальной инфраструктуры определяется административный центр сельского поселения, муниципального района – тот населенный пункт, в котором находится представительный орган соответствующего муниципального образования. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации также с учетом исторических и иных местных традиций.
Учет традиций необходим и на муниципальной службе. Так, реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
