Отличительной особенностью муниципального уровня управления образованием является его организационная обособленность

Муниципальный уровень управления в сфере образования: система и компетенция органов.

ФЗ об образовании в РФ

Управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.

2. Управление системой образования включает в себя:

1) формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

2) осуществление стратегического планирования развития системы образования;

3) принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;

4) проведение мониторинга в системе образования;

5) информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

6) государственную регламентацию образовательной деятельности;

7) независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;

8) подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.

3. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

 

Источник 1.

Для современного состояния системы управления образованием России характерен процесс децентрализации, т.е. передача ряда функций и полномочий от высших органов управления низшим, при которой федеральные органы разрабатывают наиболее общие стратегические направления, а региональные и местные сосредоточивают усилия на решении конкретных финансовых, кадровых, материальных, организационных и других проблем.

Муниципальная система образования представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов:

образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности,

 сети реализующих их образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальными органами управления образованием, в интересах населения территории данного муниципального образования, ее комплексного развития

В то же время на территории любого муниципального образования есть образовательные учреждения, не находящееся в прямом ведении местного самоуправления, это:

ü дошкольные образовательные учреждения, находящиеся на балансе предприятий и организаций;

ü  общеобразовательные учреждения областного (краевого) подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования;

ü государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и пр.

По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т.д., но ей дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования, и такое взаимодействие в той или иной форме устанавливается во всех муниципальных образованиях. Таким образом, все образовательные учреждения взаимодействуют между собой, в результате чего на территории муниципалитета возникает единый муниципальный образовательный комплекс.

Модернизация системы образования требуют и совершенствования форм и методов деятельности органов местного самоуправления, дающих возможность поднять эффективность их образовательного комплекса на должный уровень. Муниципальная система образования, как и вся система образования, строится на основе государственной политики, базирующейся на принципах: законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.

Муниципальная система образования действует на основе федеральных и региональных нормативно-правовых актов и других ограничений, но при имеет свои особенные цели, отвечающие интересам населения, которое пользуется ее услугами, может выстраивать связи с другими институтами как внутри, так и за пределами своего ведомства и территории, тем самым усиливая собственный ресурс.

Отличительной особенностью муниципального уровня управления образованием является его организационная обособленность.

Муниципальные органы управления образованием не входят с систему региональных, т.е. государственных органов, а являются структурной единицей органов исполнительной власти местного самоуправления. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления в области образования, которая имеет два основных направления:

· непосредственное управление функционированием и развитием системы общего образования;

· координационное управление функционированием и развитием системы профессионального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» достаточно четко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. На муниципальные органы власти в области образования возложены следующие полномочия:

1. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

2. Организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района.

3. Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.

4. Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

5. Учет детей, подлежащих обязательному обучению в ОУ, реализующих образовательные программы основного общего образования.

6. Опека и попечительство.

Современная муниципальная образовательная система становится все более сложной, ей приходится действовать в динамично изменяющемся мире, предъявляющем к ней возрастающие требования. Одновременно с этим вне и внутри муниципальной образовательной системы появляются управленческие, педагогические новшества, создающие возможности для качественных изменений в способах и результатах ее работы, выработке новой стратегической политики.

С учетом процессов регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Деятельность органов управления дошкольным образованием предполагает формирование широкой сети разнонаправленных потоков и связей между системой дошкольного образования и иными сферами деятельности городского сообщества. Она должна включать в себя как вертикальные связи, обеспечивающие управляемость муниципальной дошкольной образовательной системой при сохранении возможности динамичной и гибкой адаптации к изменяющимся условиям; так и - горизонтальные, способствующие регулированию отношений путем координации в рамках единого пространства управленческой деятельности.

В настоящее время органы местного самоуправления обладают правом на выработку собственной политики и стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории, полномочиями в сфере образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и дополнительного образования детей, собственным бюджетом и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную социокультурную среду, значимую для успешности социальных нововведений, могут опираться на местное сообщество в решении социально значимых задач. В то же время муниципальный уровень управления образованием не обладает компетенцией в решении вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача - обеспечить функционирование установленной государством системы образования.

Таким образом, обобщая сказанное, можно сделать вывод о том что, в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, - органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности.

При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования. Если на нижнем уровне государственной власти - уровне субъекта Федерации, управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе образования, которые строятся на основе прямого подчинения и отчетности, то в рамках местного самоуправления, прежде всего, возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования.

 

ИСТОЧНИК 2 (можно не читать)))  примерно то же, то сложнее и с анализом…

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть в России имеет двухуровневую структуру:

- государственный уровень (органы государственной власти

-  местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация).

 

ü на уровне местного самоуправления реализуется более 70% всей образовательной деятельности.

 

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Для справки

Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом,

Внутренняя структура местной администрации зависит от функций, которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в ее распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчиненные главе администрации.

Поскольку образовательные учреждения есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации является местный (муниципальный) орган управления образованием (МОУО), который может иметь форму управления, отдела и др. - в зависимости от масштабов решаемых им задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления Законом об образовании, так как о них многократно упоминается в различных статьях Закона.

В частности, полномочия органов местного самоуправления по созданию и ликвидации МОУО и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей МОУО закреплены в п. 5 ст. 32 Закона об образовании.

Следует подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 37 указанного Закона МОУО могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовой статус указанных органов.

Сфера организационно-управленческой деятельности МОУО определяется компетенцией органа местного самоуправления в области образования, которая согласно п. 7 ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении (1995г.) ограничивается «организацией, содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования».

Однако тем же пунктом ст. 6 к ведению местного самоуправления отнесено и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», которое предполагает организационное взаимодействие со всеми расположенными на данной территории предприятиями, организациями и учреждениями, включая и образовательные, причем независимо от их подчиненности и форм собственности.

Принципы взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственност и:. по отношению к первым органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют контроль и т.д.; по отношению ко вторым - они «вправе координировать» их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.

пунктом 1 ст. 31 закрепляется и ответственность «за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственной им территории», что фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только общеобразовательными учреждениями на данной территории. Так же можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, где очерчивается область исключительной компетенции органов местного самоуправления:

1. планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования...».

2. кроме того, органам местного самоуправления Законом об образовании дано право регулирования отношений собственности в системе образования, установления дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования, формирования местных бюджетов в части расходов на образование.

 

Таким образом, МОУО взяли на себя только часть функций в области образования, делегированных местному самоуправлению законодательством. Их компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития муниципальных ОУ. За пределами их компетенции остались:

- общеобразовательные учреждения, не находящиеся в муниципальной собственности, по отношению к которым муниципальный орган управления образованием в лучшем случае выполняет контрольно-статистическую функцию;

- учреждения профессионального образования, которые на сегодняшний день в своем подавляющем большинстве находятся в ведении Министерства образования и науки РФ либо органа управления образованием субъекта Федерации, либо других министерств и ведомств.

В связи с этим, под «муниципальной системой образования» обычно понимается совокупность муниципальных ОУ, находящихся во взаимосвязи как между собой, так и с местным органом управления образованием. Причем в некоторых случаях (например, в крупных городах, сохраняющих районное административное деление) этот орган может быть представлен иерархически взаимосвязанными управленческими структурами.

В то же время, практически на территории любого муниципального образования всегда есть ОУ, не находящееся в прямом ведении местного самоуправления, хотя их количественные и качественные характеристики могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях: это дошкольные ОУ, находящиеся на балансе предприятий и организаций; общеобразовательные учреждения областного подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т.д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования, и такое взаимодействие ОУ данной территории с местной администрацией в той или иной форме реально устанавливается во всех муниципальных образованиях.

Взаимодействуют все ОУ и между собой. В результате такого взаимодействия на территории местного самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех ОУ, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их форм собственности и подчиненности. МСО в ее наиболее распространенном понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Отношения между ОУ и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности.

Должна быть организована координация деятельности и участия всех субъектов образования в развитии образовательной сферы муниципального образования, а в конечном счете - муниципального образования в целом. Правомерно ее назвать в обобщенном варианте координационной структурой.

При наличии такой структуры муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, т.е. МСО становится вся совокупность ОУ и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Таким образом, управленческая деятельность муниципальной администрации в области образования, имеет два основных направления:

- непосредственное управление функционированием и развитием системы общего образования;

- координационное управление функционированием и развитием системы профессионального образования.

Эти направления обуславливают необходимость создания для управления МСО двух управленческих структур.

Первая из них - муниципальный орган управления образованием - является обязательной структурой и в той или иной форме (отдела, управления и др.) существует в любом муниципальном образовании. Ее основные функции определяются компетенцией органов местного самоуправления в области образования, закрепленной Законом об образовании (п. 2 ст. 31), и включают:

- планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности общеобразовательных учреждений;

- обеспечение гражданам, проживающим на данной территории, возможности выбора общеобразовательного учреждения и др.

В крупных городах, сохраняющих административное деление, орган имеет разветвленную иерархическую структуру, включающую районные подразделения.

Вторая - координационная структура - необходима только в муниципальных образованиях, в которых существует развитая сеть профессиональных ОУ, прежде всего, в крупных городах. Специфика такой структуры заключается в том, что она по самой своей сути является органом самоорганизации территориального сообщества (как муниципальная администрация в целом). Не имея рычагов прямого администрирования по отношению к субъектам самоуправления, она призвана обеспечить условия для их добровольного и заинтересованного участия в совместной деятельности по решению задач комплексного развития территории.

Координационная структура МСО должна выполнять комплекс специфических функций:

- мониторинг и анализ потребностей производственной и социальной сфер города;

- формирование социального заказа на профессиональное образование в интересах города;

- создание условий для оптимального выполнения социального заказа города посредством образовательных услуг МСО;

- мониторинг и анализ результатов деятельности МСО по удовлетворению кадровых потребностей города.

 

Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана, прежде всего, с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, «имея возможность более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая». С другой стороны, органы местного самоуправления так же не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре хозяйства в целом, о тенденциях и закономерностях его развития, об участии страны в международном разделении труда в области образования.

  Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года достаточно четко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права.  

К ним относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных исключительно к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на муниципальных территориях; а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 1 ст. 15 и п. 13 ст. 16).

Таким образом, мы приходим к выводу, что органы местного самоуправления действуют в области образования в русле государственной политики в тесном единстве с органами государственной власти и могут выполнять лишь часть задач, стоящих в данной области.

 

Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается МСО, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая образование, характерны два основных признака:

- их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

- население через полномочные структуры является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют ее общую направленность.

Данные признаки обуславливают системные характеристики управленческого компонента МСО. Для наглядности представим основные функции (направления деятельности) органов местного самоуправления в области образования в сопоставлении с соответствующими функциями субъекта Российской Федерации, как они установлены Законом об образовании и другими нормативно-правовыми актами (см. табл. 1).

Таблица 1

 

Сопоставительный анализ основных функций управленческой деятельности в области образования субъекта РФ и органов местного самоуправления

Субъект РФ	Органы местного самоуправления
Определение региональной политики в области образования;	Осуществление государственной политики в области образования;
Разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства;	Нормативное регулирование в пределах своей компетенции;
Административное управление в области образования	Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности в области образования

 

Кроме того, к компетенции государственных органов управления образованием в соответствии с п. 5 ст. 37 Закона об образовании относятся:

 - формирование структуры системы образования;

- разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка;

- разработка государственных образовательных стандартов;

- прогнозирование развития сети ОУ и др.

Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-либо компетенцией в решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача - обеспечить функционирование установленной государством системы образования.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что, в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования.

В рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования.