К проекту федерального закона

«О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием уголовной ответственности за налоговые преступления»

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 20 февраля 2019 г. Президент РФ В.В. Путин отметил, что «добросовестный бизнес не должен постоянно ходить под статьей, постоянно чувствовать риск уголовного или даже административного наказания». Как пояснил Президент в ходе выступления на Петербургском международном экономическом форуме 7 июня 2019 г., «…логика наших действий заключается в следующем: это дальнейшая либерализация законодательства, укрепление гарантий и прав собственности, исключение даже формальных возможностей для злоупотребления правом для давления на бизнес…». Президент РФ отметил, что с целью формирования благоприятной деловой среды и свободной реализации предпринимательской инициативы необходимо пресечь необоснованное, а порой и противоправное вторжение правоохранительных органов в деловую среду, в работу компаний. Это необходимо сделать в развитие ранее поставленной им задачи обоснованной декриминализации нарушений, допускаемых в предпринимательской сфере (Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года, утв. Правительством РФ 29.09.2018).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, уголовное законодательство является по своей природе крайним (исключительным) средством, с помощью которого государство реагирует на факты противоправного поведения в целях охраны общественных отношений, если она не может быть обеспечена должным образом с помощью правовых норм иной отраслевой принадлежности; уголовная ответственность может считаться законно установленной лишь при условии, что она соразмерна характеру и степени общественной опасности криминализируемого противоправного деяния, а его составообразующие признаки, наличие которых в совершенном деянии, будучи основанием уголовной ответственности, позволяет отграничивать его от иных противоправных, а тем более законных деяний, точно и недвусмысленно определены в уголовном законе, непротиворечиво вписывающемся в общую систему правового регулирования (постановления от 27.05.2008 № 8-П, от 13.07.2010 № 15-П, от 17.06.2014 № 18-П, от 16.07.2015 № 22-П и др.).

Проект федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием уголовной ответственности за налоговые преступления» (далее – Законопроект) направлен на реализацию задач уголовно-правовой политики в налоговой сфере путем исключения явно избыточного уголовного преследования, а также устранения проблем, выявившихся в ходе правоприменения действующих норм. Выполнение данных задач будет способствовать восстановлению экономики путем расширения предпринимательской инициативы и улучшения делового климата.

1. В Уголовном кодексе РФ предусмотрены однородные по сути составы налоговых преступлений, отличия проведены лишь по видам обязательных фискальных платежей: уклонение от налогов, сборов и страховых взносов в статьях 198 – 199, уклонение от страховых взносов на страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний – в статьях 199³ и 199⁴ УК РФ. Различные диспозиции и санкции статей безосновательно влекут различную ответственность за однородные, если не тождественные, преступления, создают дополнительные сложности в правоприменении.

При этом ответственность, предусмотренная статьями 198 и 199 УК РФ, дифференцирована в зависимости от вида налога – налоги с физических лиц и налоги с организаций. С учетом различного размера уклонения, признаваемого крупным или особо крупным, это приводит к дискриминации уголовным преследованием физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, по сравнению с лицами, отвечающими за уклонение от уплаты налогов организаций.

Законопроект предусматривает объединение действующих статей, предусматривающих, по сути, ответственность за уклонение от уплаты налогов, сборов и страховых взносов, в одну статью, поскольку уклонение от уплаты несет одинаковую общественную опасность независимо от вида обязательного публичного платежа.

2. Статью 199¹ предлагается исключить из УК РФ, поскольку неисполнение обязанностей налогового агента в личных интересах не влечет общественной опасности и тем самым не отвечает задачам уголовного законодательства (ст. 2 УК РФ) и понятию преступления (статья 14 УК РФ). Согласно пункту 1 статьи 80 НК РФ налоговые агенты подают отчетные документы, аналогичные налоговым декларациям – расчеты. Криминальными следует считать только деяния, заключающиеся в непредставлении в налоговые органы расчета налогов, подлежащих удержанию и перечислению в бюджет налоговым агентом, а также внесение в такие расчеты заведомо ложных сведений.

3. В статьях 198 и 199 УК РФ предусматривается ответственность за уклонение от уплаты налогов в крупном или особо крупном размере строго определенным путем. На практике это приводит к многочисленным спорам о длящемся характере преступления, а также о сути самого деяния как обмана налоговых органов или же неуплаты налогов особым способом. По мнению Верховного Суда РФ, в нормах данных статей имеется неопределенность, которую необходимо устранить законодательным путем. Законопроектом дается прямое и четкое определение преступного деяния – это непредставление налоговой декларации (расчета) либо включение в них заведомо ложных сведений.

4. Законопроектом предлагается исключить такой квалифицирующий признак как «группа лиц по предварительному сговору», поскольку в любой организации круг лиц, имеющих отношение к выполнению налоговой функции (руководитель, главный бухгалтер, финансовый директор, юрист) автоматически образует в глазах обвинения группу. Общественный вред от зачастую необоснованного признания лиц такой группой и даже сама угроза этого превышают вред от деяний, совершаемых подобной «группой».

5. Сегодня уклонение в крупном размере – это преступление небольшой тяжести, а в особо крупном размере – сразу тяжкое, хотя разница может составлять 1 рубль, что совершенно нелогично. К тяжким преступлениям относятся, к примеру, доведение до самоубийства, торговля людьми, изнасилование, незаконное изготовление взрывчатки. За счет уменьшения срока лишения свободы до пяти лет необходимо отнести уклонение в особо крупном размере к преступлениям средней тяжести.

Изменение категории преступления позволит уменьшить срок давности до 6 лет, приблизив тем самым к глубине налоговой проверки (три года, не считая текущего) и сроку хранения документов (четыре года).

6. Среди основных предлагаемых изменений – дополнение определения размера уклонения в твердых суммах процентным соотношением общей суммы неуплаченных (неперечисленных в бюджет) сумм (недоимок) к общей сумме платежей, уплаченных налогоплательщиком, плательщиком сборов, страховых взносов. Такой подход дает возможность уже при решении вопроса о возбуждении уголовного дела учитывать масштаб бизнеса, а также участие конкретного налогоплательщика в наполнении бюджетов, порой немалое, избегая тем самым излишнего уголовного прессинга.

Первый шаг в этом направлении был сделан Государственной Думой много лет назад в результате принятия президентского законопроекта: действующая с декабря 2003 г. редакция статей 198 – 199.1 УК РФ, как отметил недавно Конституционный Суд РФ в Постановлении от 09.07.2019 № 27-П, в определенной мере учитывает, что размер уплачиваемых налогов непосредственно зависит от результатов экономической деятельности налогоплательщика; введение наряду с абсолютным относительного показателя невыполнения налоговой обязанности позволяет учесть особенности различных налогоплательщиков, с тем чтобы обеспечить справедливость при дифференциации уголовной ответственности.

Законодателем выбрано в целом верное направление – принимать во внимание поступившие от налогоплательщика в бюджеты налоги. В Постановлении от 15.07.1999 № 11-П Конституционный Суд РФ обратил внимание на необходимость соблюдения принципа соразмерности, который предполагает дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Именно учет уплаченных сумм при определении квалифицирующего размера ущерба позволяет обеспечить соразмерность при привлечении к уголовной ответственности за налоговые преступления. К тому же пунктом 3 статьи 122 НК РФ предусмотрена достаточно суровая административная ответственность за уклонение от уплаты налогов в меньших (некриминальных) размерах в виде 40-процентного штрафа.

Переход к относительному (пропорциональному), определяемому на основе ранее уплаченных за все время налогов, позволяет как учесть масштаб налогоплательщика, так и снять многочисленные вопросы правоприменителя по определению размера, дополнительно стимулировать к уплате налогов и деятельности в рамках одного юридического лица.

Порядок определения совокупной суммы налогов, сборов, страховых взносов, уплаченных налогоплательщиком (плательщиком сборов, плательщиком страховых взносов) за все время, нуждается в утверждении постановлением Правительства Российской Федерации. С недавних пор информация об уплаченных организациями налогах относится к открытым данным согласно ст. 102 НК РФ, однако в связи с необходимостью разработки и принятия соответствующего акта предлагается вступление в силу новых положений по истечении шести месяцев со дня официального опубликования принятого закона.

7. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил в п. 14 своего Постановления от 26.11.2019 № 48, что «для определения размера ущерба бюджетной системе, причиненного налоговым преступлением, суд должен устанавливать действительный размер обязательств по уплате налогов, сборов, страховых взносов в соответствии с положениями законодательства о налогах и сборах, учитывать в совокупности все факторы, как увеличивающие, так и уменьшающие размер неуплаченных налогов, сборов и страховых взносов». В примечании к статье 198 предлагается закрепить данное разъяснение в силу его особой важности при применении бланкетных норм уголовного законодательства, а также формализованного определения недоимки в пункте 2 статьи 11 НК РФ.

8. Сложилась порочная практика привлечения к ответственности по статье 199² УК РФ за сокрытие денежных средств и иного имущества от взыскания недоимки в случаях обоснованных расходов, связанных с поддержанием текущей деятельности организации. Необходимо определить сокрытие имущества от взыскания как намеренное уменьшение имущественной массы налогоплательщика, поскольку именно оно препятствует взысканию налоговой задолженности и несет тем самым общественную опасность.

9. Предлагается ввести специальный состав в отношении хищения бюджетных средств путем возмещения НДС. В результате применения ст. 159 УК РФ к таким случаям руководители предприятий не имеют даже тех немногочисленных гарантий и возможностей, которые предусмотрены сегодня в отношении составов статей 198 – 199 УК РФ. Следует учесть, что возмещение НДС происходит не только при экспорте, но и при строительстве, значительных вложениях в развитие производства, когда по объективным причинам возникает сумма к возмещению из бюджета. Очевидно, что повышенная угроза уголовной ответственности в условиях правовой неопределенности, объективно возникающей вследствие сложности и запутанности налогового законодательства, не способствует новым инвестициям, повышению деловой активности и увеличению экспорта. Ответственность также следует дифференцировать в зависимости от ранее уплаченных налогов, что позволит отсечь случайные для добросовестных налогоплательщиков суммы и исключить чрезмерную угрозу уголовной ответственности.