Конспект лекций 17 страница

Все чаще наравне с термином «отрасль» в обиход входит термин «сфера» (сфера деятельности, сфера управления), также не получивший в законодательстве пояснения. Под сферой управления (деятельности) следует понимать область, определенные пределы распространения надведомственных функций, надведомственного, межотраслевого управления. Это в первую очередь сфера финансовых, налоговых отношений, статистики и анализа, труда и социальной защиты и т.д.

Таким образом, нельзя отождествлять отрасль со сферой управления. Один и тот же республиканский орган государственного управления может осуществлять и отраслевое управление, и управление в соответствующей сфере. Управление в сфере ограничивается осуществлением только одной или нескольких управленческих функций по сравнению с управлением отраслью, где требуется реализовывать совокупность подобных функций.

Каждый республиканский орган обладает полномочиями по решению вопросов республиканского значения, относящихся к данной отрасли. Их не может решать орган общей компетенции — Совет Министров, поскольку они имеют ведомственный (отраслевой) характер. Не компетентны в этом и местные органы управления.

Одной из причин создания республиканских органов является необходимость решения вопросов (отраслевых или функциональных) республиканского значения. На первом месте находятся полномочия по развитию отрасли, повышению ее эффективности. Республиканские органы вправе и обязаны анализировать состояние и прогнозировать развитие отрасли, разрабатывать и осуществлять планы экономического и социального развития отрасли, формировать централизованные инновационные фонды, выдавать разрешения (лицензии), осуществлять взаимодействие с местными исполкомами в решении экономических, социально-бытовых и других вопросов, согласовывать с ними предложения о размещении и развитии подведомственных предприятий, организаций и учреждений, регулировать работу предприятий, организаций, объединений и учреждений всех форм собственности, предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, по вопросам своей компетенции, владеть, пользоваться и распоряжаться государственным имуществом, находящимся на их балансе, и т.д.

Республиканские органы обладают также полномочиями по управлению (руководству) деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений. Такие объекты находятся в непосредственном ведении республиканских органов.

Кроме них есть и объекты, входящие в систему (отрасль), но воздействие на которые республиканский орган осуществляет через промежуточные органы, например управления (отделы) облисполкомов, Минского горисполкома и рай(гор)исполкомов.

Республиканские органы вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать объекты республиканского подчинения, осуществлять регулирование их деятельности, заключать контракты с руководителями названных объектов, утверждать их уставы, разрабатывать экономические нормативы эффективности хозяйствования и нормативы по административно-управленческому персоналу, управлять их имуществом и т.д.

Кроме того, республиканские органы проводят государственную кадровую политику, направленную на комплектование собственного центрального аппарата, подведомственных организаций и учреждений высококвалифицированными специалистами, обеспечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своего ведения руководящий кадровый состав в соответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специалистов с высшим и средним специальным образованием, согласовывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответствующих управлений и отделов.

Названные полномочия являются общими, т.е. присущими в той или иной мере всем республиканским органам. Между тем, следует подчеркнуть, что компетенция их дифференцируется как по отраслям, так и по областям (сферам). При этом, несомненно, существуют особенности в объеме и содержании компетенции республиканских органов, осуществляющих управление экономикой, социально-культурной или административно-политической областью.

В области экономики основные полномочия связаны с организацией производства по созданию материальных благ, конкурентоспособной продукции и ее реализации. В социально-культурной области полномочия нацелены на управление по созданию духовных ценностей, подготовке высококвалифицированных специалистов, развитию культуры, искусства, охране здоровья и т.п. В административно-политической сфере полномочия связаны с организацией и обеспечением обороны страны, защитой политических и экономических интересов в международных отношениях, обеспечения государственной и общественной безопасности.

Полномочиями внешнего характера наделены, по существу, все республиканские органы государственного управления. В то же время у одних органов они выступают как бы в качестве дополнительных, второстепенных, у других — в качестве основных, главных. К первому виду относятся органы отраслевого характера, ко второму — функциональные, т.е. действующие с проявлением полного функционализма.

Особенностью рассматриваемых полномочий является то, что они предназначены для осуществления воздействия на неподчиненные объекты в отличие от внутренних, с помощью которых органы воздействуют только на подчиненные объекты управления. По этой причине рассматриваемые полномочия не так широки и предназначены для осуществления ограниченного количества управленческих функций, чаще всего одной—трех (контроль, регулирование, координация). Несмотря на такую ограниченность функций, деятельность по их осуществлению рассматривается как государственное, т.е. надведомственное, межотраслевое управление. Последнее вызвано необходимостью преодоления несогласованности действий различных республиканских органов и организаций, а также в целях преодоления узковедомственных тенденций.

Органы, осуществляющие ограниченные функциональные полномочия, можно назвать отраслевыми-надведомственными, а те, для которых функциональные полномочия являются основными,— подведомственно-отраслевыми. В настоящее время преобладают органы первого вида.

Отраслевые-надведомственные и надведомственно-отраслевые органы осуществляют не только отраслевое, но и межотраслевое управление в связи с наличием у них полномочий межотраслевого характера. Они обладают определенными особенностями: полномочия распространяются на не подчиненные органам, их осуществляющим, объекты; реализация полномочий не нарушает самостоятельность объектов; полномочия распространяются не на всю деятельность объектов, а лишь на ту ее часть, которая находится в русле реализуемых субъектом управления функций; полномочия распространяются на все объекты независимо от их подчиненности и формы собственности; полномочия являются специализированными; имеются полномочия по применению мер административного принуждения.

Некоторые органы обладают полномочиями по согласованию, методическому руководству, регулированию, регистрации, проведению экспертизы. Например, Государственный комитет по авиации согласовывает строительство, реконструкцию гражданских аэродромов, аэропортов и других авиационных объектов (п. 4.25 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь), а Национальный банк дает согласие на осуществление банками и небанковскими кредитно-финансовыми органами операций с ценными бумагами (ч. 27 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь). Полномочия внешнего характера являются специализированными. Это означает, что они применяются по отдельным, особым вопросам.

Достаточно широки полномочия внешнего характера по применению мер административного принуждения. Подобное исключается в отраслевых системах. Такими полномочиями наделены, как правило, отдельные структурные подразделения как отраслевых-надведомственных, так и надведомственно-отраслевых органов. Они вправе применять все виды мер административного принуждения: административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, административные взыскания. [74, c.438-446 ]

Рассматриваемые полномочия установлены в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. Так, Главный государственный инспектор Республики Беларусь по пожарному надзору и его заместители вправе за нарушение правил пожарной безопасности налагать административные взыскания как на граждан, так и на должностных лиц (п. 1 ч. 2 ст. 204 КоАП).

Формы работы республиканских органов государственного управления

Формы работы республиканских органов государственного управления, как и других органов, делятся на организационно-правовые и государственно-управленческие. [74, c.446]

Организационно-правовыми формами работы республиканских органов государственного управления являются единоначалие и коллегиальность, а также их сочетание. Большинство республиканских органов единоначальны, что предопределяет их основную организационно-правовую форму работы — единоначалие.

Единоначалие предполагает, что орган возглавляется одним лицом, и его воля, действия признаются главенствующими. Оно существует там, где значительная часть вопросов, входящих в компетенцию органа, решается одним лицом.

В настоящее время все республиканские органы государственного управления, за исключением Национального банка, являются единоначальными.

В нормативных правовых актах, определяющих статус республиканских органов, нет четкой регламентации того, каким является орган — единоначальным или коллегиальным. Следовательно, не решается вопрос и об организационно-правовых формах работы. Компетенция устанавливается в целом для органа, и лишь частично оговариваются полномочия руководителя органа.

При этом в каждом подобном документе особо подчеркивается, что министр (председатель комитета) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. Тем не менее, такая запись не может быть основанием для утверждения о наличии единоначалия. Ведь аналогичные записи существуют и в правовых актах, устанавливающих статус коллегиальных органов. Например, согласно п.1статьи 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» Премьер-министр Республики Беларусь «осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства Республики Беларусь и несёт персональную ответственность за его работу», хотя в статье 1 подчеркивается, что Совет Министров является коллегиальным органом.

Является орган единоначальным или коллегиальным, можно судить только при установлении факта превалирования в его деятельности единоначалия или коллегиальности. Единоначалие преобладает в тех органах, руководство деятельностью в которых осуществляет их руководитель (министр, председатель комитета). Такому руководителю одновременно предоставляется право издавать правовые акты по регулированию общественных отношений как внутри самого органа, так и вне его (см., например, п.п. 7.1 и 7.6 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь).

Единоначалие проявляется не только в работе министра, руководителя иного республиканского органа, но и в работе заместителей руководителя, которую они ведут в соответствии с распределенными обязанностями. Заместители также обладают властными полномочиями и могут давать обязательные для исполнения указания.

Работа единоначальника строится в соответствии с планами органа и распределением обязанностей и проявляется в повседневных делах, таких, как проведение или участие в различных заседаниях, совещаниях, контроль и проверка исполнения, прием посетителей, выезд на места, разговоры по телефону по служебным делам, подготовка и ознакомление с разнообразными материалами, письмами и т.д.

Коллегиальность как основная форма работы характерна для органов, в которых преобладающая часть вопросов решается коллегиальным органом. Руководитель коллегиального органа осуществляет руководство лишь текущей деятельностью, организует его работу. Он наделяется правом издавать правовые акты только для регулирования отношений, складывающихся внутри органа.

Коллегиальность существует в единоначальных органах в виде коллегий, советов и т.д., однако она не выступает в роли основной организационно-правовой формы работы. Более того, структурное звено, в котором реализуется рассматриваемая форма, находится под руководством руководителя органа.

Коллегии существуют во всех республиканских органах государственного управления. В их состав входят руководитель республиканского органа (он же является и председателем коллегии), его заместители по должности и иные работники этого органа. В состав коллегии могут входить руководители некоторых структурных подразделений республиканского органа и подчиненных ему организаций.

Не существует правовой нормы, четко предписывающей количественный и качественный (персональный) состав коллегий. В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» записано, что в состав коллегии «входят руководители республиканского органа государственного управления и их заместители по должности, а также другие руководящие работники этих органов. В состав коллегий могут включаться работники подчинённых соответствующим республиканским органам государственного управления организаций». Отсутствие в данном Законе четкой регламентации состава коллегий дало право каждому республиканскому органу самостоятельно определять их состав.

В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь постановлениями и приказами республиканских органов государственного управления». В положениях же о некоторых республиканских органах предусматривается издание коллегиями постановлений. Таким образом, положения, утвержденные, как правило, Советом Министров, в этой части не соответствуют указанному Закону.

На практике применяются нормы не Закона, а положений. Это правильно. Коллегии должны иметь право издания своих актов. Вместе с тем, в вышеназванном Законе отражено истинное правовое положение коллегий как совещательных органов. На заседаниях коллегии лишь рассматриваются, обсуждаются вопросы, а сделанные по результатам рассмотрения, обсуждения выводы, принятые решения согласно данному Закону предписано оформлять в виде приказов руководителя органа.

Коллегия рассматривает важнейшие (основные) вопросы деятельности республиканского органа.

В части 13 статьи 12 упомянутого выше Закона определен примерный перечень основных вопросов, которые могут рассматриваться на заседаниях коллегий, однако в положениях он не воспроизводится.

Перечень важнейших вопросов и возможность их рассмотрения на заседании коллегии решает ее руководитель, т.е. министр (председатель комитета).

Главенствующая роль руководителя органа проявляется и в том, что он подписывает постановления, в которых находят закрепление решения, принятые на заседании коллегии, если ее решения не проводятся в жизнь путем издания приказов. В случае возникновения разногласий между председателем коллегии и ее членами председатель проводит в жизнь свое решение, докладывая о разногласиях Совету Министров, если состав коллегии утвержден Советом Министров.

В действующем законодательстве нет ответа на вопрос, в каких случаях решения, принятые на заседаниях коллегии, оформляются как постановления коллегии, а в каких случаях находят закрепление в приказах руководителя органа. В этом случае также превалирует воля министра или председателя государственного комитета (комитета). Именно он принимает окончательное решение по данному вопросу. Желательно законодательным путем определить, в каких случаях решения коллегий оформлять в постановлениях, а в каких — облекать в форму приказов.

Коллегиальность проявляется и при подготовке проектов правовых актов, издаваемых в форме единоначалия. В такой подготовке участвует широкий круг работников органа, возможно, и работников нижестоящих органов, когда они вносят проекты правовых актов в республиканский орган. Кроме того, проекты нормативных правовых актов республиканских органов подлежат юридической экспертизе Министерством юстиции.

Таким образом, несмотря на преобладание единоначалия в единоначальных органах, в них широко применяется и коллегиальность, что свидетельствует о тесной связи форм организационного устройства органа с организационно-правовыми формами его деятельности, а также о сочетании единоначалия и коллегиальности, т.е. нет единоначалия без коллегиальности и коллегиальности без единоначалия. В одних республиканских органах (их большинство) единоначалие дополняется коллегиальностью, в других — коллегиальность дополняется единоначалием.

Формы государственно-управленческой деятельности республиканских органов государственного управления разделяют на правовые и неправовые.

Правовыми формами республиканских органов считаются правовые акты управления. Все республиканские органы (в ряде случаев и их структурные подразделения) уполномочены издавать правовые акты управления. По форме они разнообразны: приказы, распоряжения, постановления, инструкции, положения, правила, методические указания, указания, разъяснения, государственные отраслевые стандарты, рекомендации, нормы, регламенты и др.

Данные правовые акты принимаются (издаются) единоначально или коллегиально. Одни из них издаются только единоначально (приказы, распоряжения, соответствующие указания), другие — только коллегиально (постановления), третьи — с использованием как единоначалия, так и коллегиальности (инструкции, положения, правила, методические указания, разъяснения).

Издание приказов и дача указаний являются наиболее распространенными формами, присущими всем республиканским органам. Эти формы получили надлежащее правовое закрепление. Они подчеркивают специфику единоначалия и определяют вид (тип) органов, уполномоченных их издавать.

По общему правилу каждый вид (тип) органов государственного управления должен иметь только ему присущие виды правовых актов. В определенной части это условие соблюдается. Например, Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией издавать декреты, указы и распоряжения; Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления и т.д.

Между тем, разнообразие видов правовых актов постоянно увеличивается, что особенно характерно для республиканских органов.

Повсеместно республиканские органы стали проводить в жизнь решения коллегий посредством постановлений. В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь постановлениями и приказами республиканских органов государственного управления».

Юридическая сила решений коллегии от этого не уменьшится. Более того, постановления по своей сути являются актами коллегиальными. Ими подчеркивается и отражается специфика коллегиальности. Об этом прямо говорится в части 10 статьи 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: постановления являются актами, принимаемыми коллегиально.

Если бы решения коллегий оформлялись в форме постановлений коллегий министерства, а не выступали от имени всего министерства и подписывались ее председателем, т.е. министром, председателем государственного комитета (комитета), то они являлись бы коллегиальными актами, т.е. актами коллегии.

Многообразие видов правовых актов республиканских органов не всегда отражает их суть как формы управленческой деятельности. Ряд правовых актов (инструкции, положения, правила и т.д.) не имеют юридической самостоятельности, правовой обособленности, поскольку они всегда утверждаются другим действительно правовым актом — приказом, постановлением. Иначе говоря, все подобные акты не могут иметь юридической силы без актов, их сопровождающих. Сказанное частично подтверждается частью 8 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в которой установлено, что «юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены». Явно подчеркивается зависимость положений, инструкций и других документов от приказов и постановлений. Между тем, в статье 2 указанного правового акта в качестве отдельных видов нормативных правовых актов выделяются регламент, инструкция, правила и положения.

Правовой акт управления — это форма выражения, закрепления управленческих действий, решений органов, должностных лиц. Они имеют соответствующую структуру, которая придает им юридическую форму — форму акта.

Основные структурные элементы актов определены в главе 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В регламентах, инструкциях, правилах и других документах отсутствуют следующие обязательные реквизиты: вид правового акта; орган (должностное лицо), принявший (принявшее) издавший (издавшее) акт; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц (лица), официально уполномоченных (уполномоченного) подписывать соответствующие правовые акты управления. В них присутствует лишь название, обозначающее предмет регулирования, и содержание (текст) правового акта, можно сказать само решение органа.

Таким образом, регламенты, инструкции, правила, положения и т.д.— это, по существу, не правовые акты, а только решения органов (должностных лиц). Чтобы стать правовыми актами, им необходимо обрести форму приказа, постановления, распоряжения.

По юридическим свойствам правовые акты республиканских органов, как и других органов государственного управления, делятся на нормативные и индивидуальные. Всегда нормативными являются постановления, инструкции, положения, правила, методические указания, нормы, регламенты и др.

К индивидуальным относятся: распоряжения, указания. Приказы могут быть нормативными и индивидуальными.

Неправовыми формами управления являются организационная работа и материально-технические действия.

Тема 9: Правовой статус органов местного управления и самоуправления

Понятие, отличительные признаки и виды органов местного управления

Определение местного управления дается в ч. 1 статьи 1 Закона Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь”: «местное управление - это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

В Законе “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” отсутствует четкое определение органов местного управления. В ч. 2 ст. 1 указанного закона установлено, что: «единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций».

Понятие «органы местного управления» является собирательным. В него входят местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов (местных администраций). Они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления.

Основными их задачами является решение вопросов местного значения с учётом общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Особенности органов местного управления:

1) призваны осуществлять местное управление;

2) действуют в пределах административно-территориальных единиц;

3) являются низшим звеном в системе органов государственного управления;

4) представляют значительную часть местных органов в государственном управлении [74, c.470 ]

Понятие «местные органы государственного управления» более широкое, чем понятие «органы местного управления». В него включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям). Они имеют свою систему, нередко действуют в пределах административно-территориальных единиц, но от имени республиканского органа, проводят задачи центра. Указанные органы осуществляют государственное управление на местах, т.е. налицо централизация, которая предполагает наличие органов на местах, зависящих от центра функционально и в порядке подчиненности. Государственное управление на местах с помощью названных органов осуществляется с наименьшим учетом местных условий и особенностей. Подобные органы исходят в первую очередь из общегосударственных интересов, интересов того или иного ведомства.

Как следует из содержания главы 2 «Органы местного управления», председатель исполнительного комитета (ст. 10) является одним из видов органов местного управления, С этим можно было бы согласиться, если бы председатель исполнительного комитета был в перечне части 2 статьи 1 Закона. Однако он в нем отсутствует. На самом деле регламентация вопроса о председателе исполкома — это лишь продолжение разговора об исполнительном комитете, частью которого является его председатель.

Исполнительный комитет определяется в статье 9 Закона как исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселка, сельсовета. В этом определении названы два признака исполнительного комитета: во-первых, он — территориальный орган; во-вторых — исполнительный и распорядительный.

Территориальный масштаб деятельности присущ, по существу, любому органу государственного управления. В данном случае в него вкладывается особый смысл. Деятельность исполкома распространяется на всю соответствующую территориальную единицу — область, район, город, поселок, сельсовет. Это означает, что исполком способствует целостности и одинаковому развитию территориальной единицы, распространяет полномочия в той или иной мере на все организации, расположенные на ее территории.

Иных подобных органов в территориальных единицах не существует. На территории области, района, города, поселка и сельсовета могут находиться органы государственного управления с соответствующим территориальным масштабом деятельности, но с другим статусом, целями и задачами, например налоговые органы, органы Министерства обороны и др. Их деятельность не имеет такого универсального территориального характера, как деятельность исполкомов. Они тесно взаимодействуют с исполкомом, так как в определенном смысле хозяином на рассматриваемой территории является только он.

Вторым признаком законодатель называет то, что исполнительный комитет является исполнительным и распорядительным органом, т.е. исполнительный комитет определяется через понятие «исполнительный и распорядительный орган».

Основным предназначением исполнительных, комитетов является осуществление исполнительной власти на территории области, района, города, поселка, сельсовета. Подобный вывод вытекает из ч. 2 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В ней записано, что исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.

В данном Законе ничего не сказано о том, что исполкомы — коллегиальные органы и органы общей компетенции.

Коллегиальность проявляется в их составе и основной форме работы. Они состоят из председателя исполкома, заместителей председателя, управляющего делами (секретаря) и членов исполнительного комитета. Основной формой работы являются заседания.