Особенности административно-правовых отношений

Содержание и виды административно-правовых отношений

Административно-правовое отношение представляет собой возникающее на базе норм административного права общественное отношение. Следовательно, оно есть своеобразный результат регулирующего воздействия административного права. Стороны такого отношения являются носителями определенных прав и обязанностей, предусмотренных нормой административного права.

Разумеется, сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение. Она является основой для его возникновения, так как в общей форме предусматривает, что при наличии соответствующих условий и субъектов управленческое отношение приобретает административно-правовую оболочку.

Административно-правовые отношения возникают в результате юридических фактов, то есть определенных условий, предусмотренных административно-правовой нормой. В качестве юридических фактов выступают действия, обстоятельства или события.

Предусматривая возможность возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-право­вая норма определяет для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что у одной стороны имеются только обязанности, а у другой – только права. Свойственный административно-правовому регулированию метод хотя и предопределяет юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону в пассивного их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший жалобу в орган управления, вправе требовать ее приема и рассмотрения в определенные сроки. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки и т.п. Налицо, следовательно, взаимные права и обязанности сторон административно-правового отношения. Но при этом у одной из сторон, как правило, есть такие юридические полномочия, которых нет у другой стороны или их объем менее значителен.

Итак, административно-правовые отношения есть предусмотренные нормами административного права общественные отношения в сфере исполнительной власти, в котором стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами. Свою конкретную реализацию они находят главным образом в повседневном взаимодействии субъекта и объекта управления. Для них характерно единство содержания, ибо все они являются административными, и единство формы – административно-правовой. Административные их черты выражаются в том, что только одна сторона правомочна принять официальное юридически-властное решение. Чрезвычайно важно подчеркнуть, что отраженная в административно-правовом отношении властность определяется не усмотрением сторон, а вытекает непосредственно из содержания соответствующей нормы административного права. Субъект государственного управления реализует в административно-правовых отношениях принадлежащие ему юридически-властные полномочия в тех случаях, когда в этом возникает необходимость.

Административное правоотношение имеет свой состав (структуру).

Объектом данных отношений является волевое поведение людей, совершаемые ими действия. Без совершения определенных действий административно-правовое отношение не может быть реализовано. Их осуществление и означает выполнение обязанностей и использование прав, предусмотренных административно-правовой нормой для сторон данного правоотношения.

Субъектами административно-правовых отношений могут быть все, кому нормы административного права предоставляют соответствующие полномочия и на кого они возлагают определенные обязанности в сфере исполнительной власти (органы управления, должностные лица, общественные организации, граждане и т.п.).

Для всех административно-правовых отношений, поскольку они являются юридической формой управленческих отношений, характерны основные их качества. Они представляют собой одну из форм социальных отношений, то есть отношений людей, различных социальных коллективов, возникающих в процессе осуществления функций исполнительной власти. Они – одна из форм волевых отношений, поскольку определяются волей и сознанием их участников. По своей природе административно-правовые отношения являются организационными, что обусловлено организующей сущностью самого государственного управления. Наконец, они носят административный характер, то есть связи между сторонами строятся на властно-организационной основе. В рамках этого принципиального единства возможна, однако, классификация административно-правовых отношений:

1. По целевому назначению выделяются административно-правовые отношения, связан­ные с повседневной реализацией задач исполнительной власти (организация работы аппарата управления, руководство нижестоящими звеньями и подчиненными объек­тами, удовлетворение запросов граждан и т.п.). Это основная группа административно-правовых отношений. Вторую группу составляют правоотношения, связанные с совер­шением административно-правовых деликтов, то есть с правонарушениями, имеющими место в процессе осуществления задач исполнительно-распорядительной деятельности.

2. По конкретному содержанию различаются административно-правовые отношения имущественного и неимущественного характера.

3. По характеру субъектов можно выделить административно-правовые отношения, склады­вающиеся только между различными звеньями аппарата исполнительной власти, а также отношения, в которых наряду с органами управления участвуют общест­венные организации и граждане.

4. По способу защиты выделяются административно-правовые отношения, защищаемые в административном либо в судебном порядке.

5. Административно-правовые отношения подразделяются также на материальные и процессуальные.

6. Наиболее существенное значение имеет классификация административно-правовых отношений в зависимости от характера юридических связей между сторонами. По этому критерию различают вертикальные и горизонтальные отношения.

Вертикальные отношения складываются между соответствующими сторонами в тех случаях, когда у одной из них имеются установленные административно-правовой нормой полномочия одностороннего юридически-властного характера, которых нет у другой стороны. Такого рода связи наиболее типичны для сферы действия норм административного права. Главное здесь состоит в одностороннем принятии управленческого решения, имеющего обязательную силу для другой стороны данного общественного отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения делятся на:

а) отношения, в которых одна сторона организационно подчинена другой стороне (отношения между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти);

б) отношения между организационно неподчиненными звеньями аппарата государственного управления, когда одно из этих звеньев наделяется определенным объемом односторонних юридически-властных полномочий, обязательных для неподчиненной стороны. Например, многие министерства вправе издавать по вопросам своей компетенции обязательные для неподчиненных им органов акты.

К данной группе относятся также административно-правовые отношения, возникающие между контрольно-надзорными органами и органами, являющимися объектом контроля и надзора, но организационно им не подчиненными;

в) отношения между органами управления (должностными лицами) и гражданами, в рамках которых органы адресуют последним свои юридически-властные предписания, обязательные для исполнения, а также отношения, связанные с совершением гражданами административных правонарушений.

Горизонтальные административно-правовые отношения имеют место в тех случаях, когда стороны фактически и юридически равноправны. Здесь отсутствует организационная соподчиненность, юридически-властные полномочия, принадлежащие одной из сторон. Отношения горизонтального типа возникают в сфере взаимодействия однопорядковых, то есть находящихся на одном правовом уровне, органов государственного управления. Подобного рода отношения складываются между двумя министерствами по поводу, например, издания совместного юридического акта, проведения совместных заседаний коллегий министерств, формирования межправительственных координационных органов, согласования тех или иных решений и т.д.

Горизонтальные управленческие связи чаще всего предшествуют возникновению связей вертикального характера, являются по существу их предпосылкой. Принимаемое затем решение уже является односторонним юридически властным актом, обязательным для исполнения. Следовательно, горизонтальность перерастает в вертикальность. Это означает, что горизонтальные связи существуют только до того момента, пока полномочный орган не примет одностороннее юридически-властное решение.

Таким образом, горизонтальные административно-правовые отношения связаны преимущественно с процедурой разработки односторонних юридически-властных решений.

Административно-правовые отношения обладают рядом особенностей, обусловленных, прежде всего, спецификой исполнительной и распорядительной деятельности:

1. Обязанности и права сторон в административно-правовых отношениях всегда связаны с практическим осуществлением определенных действий в сфере исполнительной власти. Исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти, следовательно, есть область возникновения административно-правовых отношений: они возникают в связи с ее практическим осуществлением на различных уровнях организации государственной и общественной жизни.

Участниками административно-правовых отношений могут быть различные стороны, интересы которых в силу предписаний административно-правовых норм так или иначе связаны с осуществлением исполнительной власти и нуждаются для своего удовлетворения в соответствующих действиях исполнительно-распорядительного характера.

2. Административно-правовые отношения складываются между сторонами, чьи интересы и действия связаны с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности.

3. Условием возникновения административно-правовых отношений является участие в них обязательной стороны (так называемый обязательный субъект). Данная особенность этих правоотношений определяется тем, что в них непосредственно выражаются и реализуются интересы государства. Выразить их в состоянии лишь официальные представители государства, наделенные полномочиями юридически-властного характера. Это – соответствующие органы исполнительной власти или их полномочные представители. В то же время именно они, в силу своего положения, могут удовлетворить разнообразные интересы всех других участников административно-правовых отношений.

Соответственно не может быть административно-правового отношения между двумя гражданами, между органами общественных организаций и т.д., так как они не обладают полномочиями юридически-властного характера и не осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность от имени государства.

4. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон – органа управления, гражданина и т.п. Более того, эти отношения возникают вопреки желанию или согласию второй стороны (в отличие от гражданско-правовых отношений договорного характера).

Такая возможность возникновения административно-правовых отношений объясняется тем, что соответствующие действия здесь осуществляются сторонами в силу требований закона. Орган исполнительной власти действует юридически-властно и его предписания обязательны для других независимо от их согласия (например, приказ министерства обязателен для всех нижестоящих звеньев данной отраслевой системы). Юридически-властные полномочия органа исполнительной власти определяются непосредственно административно-правовой нормой, в которой закрепляется его компетенция.

Вместе с тем на той же основе может проявляться и инициатива граждан. Так, подача гражданином жалобы или заявления в орган исполнительной власти служит фактом, на основе которого возникает административно-правовое отношение, обязывающее этот орган принять жалобу или заявление к рассмотрению. Такое действие предписывается административно-правовой нормой, а не поведением сторон.

5. Возможные споры между сторонами административно-правовых отношений разрешаются, как правило, в административном порядке, то есть путем непосредственного юридически-властного распоряжения полномочного органа исполнительной власти или должностного лица. В таком порядке разрешается большинство жалоб граждан на неправомерные действия должностных лиц. В качестве исключения из этого общего правила действующее законодательство предусматривает ряд случаев судебного рассмотрения таких споров.

6. Нарушение одной из сторон административно-правового отношения требований нормы, независимо от того, кто является в этом виновным, влечет за собой юридическую ответственность перед государством в лице его соответствующих органов (должностных лиц). Чаще всего – перед полномочными органами исполнительной власти, имеющими право применять меры дисциплинарной и административной ответственности. В ряде случаев возможна ответственность и в судебном порядке. Такой характер ответственности объясняется тем, что фактически нарушаются интересы государства в сфере исполнительной и распорядительной деятельности.