Городская политика в системе административно-территориального устройства

1. На федеральном уровне в настоящее время в основном завершился процесс административно-территориального устройства в РФ, предусмотренный ФЗ №131, в котором определено место городских поселений, определены критерии отнесения поселений к числу городских и сельских в качестве административно-территориальных единиц. Основу такого образования составляет население, потому что показатель численности населения является:

а) самым легкоустанавливаемым и контролируемым параметром населенного пункта (фиксируется органами госстатистики);

б) отличается конкретностью, превосходящей определенность большинства иных показателей, которые характеризуют население с какой-либо стороны;

в) отличается максимальной интегральностью (синтетичностью), так именно численность населения определяет и образ жизни в поселении, степень его благоустройства, экономическое предназначение, административные функции;

г) население формирует ОМСУ, придает административно-территориальной единице политические черты и качества субъектов права.

Придание поселению статуса городского (или сельского) позволяет устанавливать специальные правовые режимы на той или иной территории, касающиеся хозяйственной, природоохранной деятельности, преставление жителям социальных льгот и компенсаций и т.д., равно как и исключение этих режимов.

Российским законодательством (Конституцией) решение вопросов административно-территориального устройства вообще и наделение поселений определенным статусом в качестве административно-территориальных единиц отнесено к ведению субъектов РФ и ОМСУ. Федеральная городскаяполитика фиксирует лишь конституционные рамки легитимных отношений административно-территориальных образований (единиц) между собой и базируется на конституционном понимании их равенства относительно базовых стандартов жизни. Кроме того федеральный центр вправе передавать городам часть собственных полномочий. Вместе с тем органы федеральной государственной власти полностью не отказываются от практики принятия тех или иных решений по вопросам административно-территориального статуса поселений, связанных с развитием закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

2. Городская политика на региональном уровне разрабатывается и осуществляется субъектами РФ, которые вправе устанавливать критерии отнесения поселений к категории городских или сельских, принимать решения о присвоении им юридического статуса, устанавливать (изменять) административные границы населенных пунктов, регулировать порядок решения вопросов изменения административно-территориального устройства подведомственных территорий и т.п.

Критерии отнесения поселений к категории городов, закреплены в областных законах «Об административно-территориальном устройстве …… области». Так ряд субъектов РФ законодательно установили такие присущие городам признаки, как несельскохозяйственное предназначение и соответствующий социальный состав населения (социально-экономический), выполнение поселением функций (промышленных, культурных и иных) центра территории, развитость жилищно-коммунальной и культурно—бытовых и численность населения (демографический). В законодательстве ряда субъектов РФ используется в качестве критериев также «застройка городского типа (градостроительный признак» и выполнение поселением функций административно-управленческого центра района (административно-политический признак). При этом решающим критерием выступает численность населения (демографический показатель). Региональное законодательство различных областей устанавливает нормы минимальной численности населения городов в 10, 12, 15, 20, 30, и 50 тыс. чел.

3. Городская политика на муниципальном уровне понятие город «растворяется» в понятии «муниципальное образование». Так в большинстве Уставов городов, город определяется как муниципальное образование, в котором осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Предложения по переводу населенного пункта в город в качестве административно-территориальной единицы готовят ОМСУ. Среди необходимых документов- решение соответствующего представительного органа МСУ, постановление главы муниципального образования; пояснительная записка, содержащая сведения о размере территории и численности населения, основных промышленных, транспортных, торговых, культурно-бытовых и иных организациях и учреждениях, жилищном фонде и его принадлежности, сведения о имеющихся и предусматриваемых источниках покрытия расходов на содержание работников ОГВ и ОМСУ; предложения о наименовании и обосновании этого наименования; выкопировка с графических материалов, отображающих местоположение преобразуемого поселения. Указанные документы и материалы передаются на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) и исполнительным ОГВ соответствующего субъекта РФ, которые, в свою очередь, обращаются с данной просьбой в Правительство РФ. В случае положительного решения вопроса переименование и изменение статуса населенного пункта осуществляется постановлением Правительства РФ.

Городская политика в сфере градостроительной деятельности. Важнейшей составной частью городской политики в целом является политика в градостроительной сфере (градостроительная политика).

Градостроительная политика - это целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения.

Градостроительство решает вопросы долгосрочного территориального прогнозирования и планирования, формируя условия благоприятной среды жизнедеятельности россиян. В связи с кардинальным изменением социально-экономического базиса строительства (государственные капитальные вложения сменились частными инвестициями, рассчитанными на получение быстрого коммерческого эффекта, монопольная государственная собственность на землю и недвижимость, включая жилищно-коммунальные комплексы городов, в значительной мере перешла в сферу муниципальной и частной собственности) российская градостроительная политика должна быть воссоздана с учетом новых реалий в геополитической социально-экономической системе страны, долгосрочных стратегических интересов развития государства и ориентирована на решение новых задач в новых условиях.

- на федеральном уровне градостроительство и градостроительная политика в частности регулируется системой законодательных документов, среди которых федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др. федеральные законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Градостроительный кодекс РФ устанавливает градостроительные требования к планированию развития территории страны, условия и порядок использования земель для градостроительной деятельности, регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства населенных пунктов, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия. В кодексе определяется компетенция ОГВ РФ и предметы ведения МСУ в области градостроительства, а также прав и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности.

В числе первоочередных задач проведения градостроительной политики является обновление и актуализация Генеральной схемы расселения на территории РФ (далее ГС). Актуальность и необходимость разработки Генеральной схемы расселения населения заключается в остроте территориальных проблем и изменения их характера, изменения геополитической ситуации. Произошел переход к границам, которые рассматривались в СССР как внутренние. Это привело к ограничению выхода к Черному и Балтийским морям, потере крупных транспортных узлов и портов, росту числа приграничных территорий РФ (с 29 до 46) и соответственно приграничных городов.. Возникла проблема расселения русского населения, мигрирующего из республик бывшего СССР, а также задача размещения передислоцируемых воинских контингентов, демобилизованных военнослужащих и межрегиональных мигрантов. Все это породило новые и обострило старые проблемы городов. Одной из основных задач ГС является определение главных направлений совершенствования расселения на территории России в увязке с экологическим состоянием окружающей среды в целях формирования безопасной среды обитания, выработки предложений по устойчивому развитию систем поселений и сохранения природного и историко-культурного наследия. ГС расселения предлагается регенерировать в «Генеральный план России». На этой базе должны разрабатываться консолидированные схемы градостроительного планирования (генеральные планы) федеральных округов, иных частей территории страны, включающих территории двух и более субъектов РФ, а также отдельных субъектов федерального значения (Калининградская обл., Москва, Санкт-Петербург и др.), в которых определяются: - зонирование территорий, - меры по развитию региональных систем расселения, меры по развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур межрегионального и регионального значения, - меры по рациональному природопользованию, - обеспечение ресурсами в целях комплексного развития частей территории РФ.

3. Государственное регулирование градостроительной деятельностью на практике осуществляется посредством градостроительных нормативов, которые содержат необходимый комплекс количественных и качественных показателей, регулирующих разработку и реализацию градостроительной документации, детализируют положения законодательства по учету в градостроительстве демографических, природно-климатических ъ, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных обязательных требований. Через нормативы (санитарные, экологические, пожарные, социальные и иные) оценивается степень благоприятности среды обитания человека. Среди нормативных документов особая роль принадлежит Строительным нормам и правилам. Так СНиП 31-01-00 является федеральным нормативным документом в области градостроительства, требования которых обязательны для выполнения в РФ. Градостроительная документация всех уровней формирует основу Государственного градостроительного кадастра как информационной базы пространственного (территориального) развития России.

- на региональном уровне градостроительство и градостроительная политика регламентируется системой законов и нормативных актов субъектов РФ. Организационной формой деятельности органов архитектуры и градостроительства являются самостоятельные структурные подразделения (департамент, комитет, управление и т.п.), наделенные правами юридического лица и входящие в состав органа исполнительной власти субъекта РФ. Они имеют право и возможность разрабатывать законы и нормативные акты по градостроительству, которые являются обязательными для всех участников градостроительной деятельности на территории субъекта.

- на местном уровне ФЗ №131, а также Градостроительный кодекс передали ОМСУ решение ряда вопросов градостроительного характера. На этом уровне разрабатываются нормативно-правовые акты, касающиеся развития территорий городских и сельских поселений, установления видов территориальных зон (жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др.) и их границ, распоряжения землеотводами и др. Нормативно-правовые акты ОМСУ имеют обязательную силу на территории муниципального образования. Генеральный план города является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия и формы развития физической среды жизнедеятельности, основные направления и границы развития территорий городских поселения, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и социальному благополучию. Генеральный план города утверждается ОГВ соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном Градостроительным кодексом. До утверждения генеральный план города подлежит опубликованию и согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМСУ, органами экологической экспертизы, др. организациями и населением. Ответственность за реализацию генплана несет мэр и градостроительные советы.