Структура и функции органов индикативного планирования

Осуществлению индикативного планирования, как показывает мировой опыт, включает и создание специализированных плановых органов, и наделение определенными планирующими функциями различных министерств и ведомств. Так, формирование индикативных планов и разного рода прогнозов во Франции осуществляется Генеральным комиссариатом по планированию во взаимодейст­вии с Комиссариатом по модернизации (в комиссии которого входят представители министерств), а в Японии система органов регулирования и прогнозирования экономики включает: Экономический консультативный совет. Консультативный совет планирования комплексного развития территории, Управление экономиче­ского планирования (ответственное за составление конкретной программы и планов экономического развития). Департамент по комплексному развитию террито­рий. Исследовательский экономический институт (занимающийся координацией долгосрочного и краткосрочного программирования экономики в масштабе как страны, так и отдельных регионов), полугосударственные Японский центр регионального развития и Японский центр по размещению промышленности; на уровне местных органов функционируют консультативные советы по развитию территорий, планированию использования местных ресурсов и размещению промышленности.

Что касается сложившейся в пореформенной России системы разработки, утверждения и исполнения прогнозов социально-экономического развития (за это отвечает Минэкономики и торговли РФ), бюджетов (Минфин РФ), параметров денежно-кредитной и валютной политики (Банк России) и статистического мониторинга итогов социально-экономического развития (Госкомстат РФ), то она страдает ря­дом серьезнейших дефектов. В их числе следующие.

1. Совмещение в данной системе фактических функций регулирования, про­гнозирования и контроля одними и теми же органами противоречит фундамен­тальным принципам теории управления. Органы регулирования, отвечающие за проведение экономической (Минэкономики и торговли), финансовой (Минфин) или денеж­но-кредитной (ЦБР) политики государства, ни в коем случае не должны подвер­гаться искушению «подправить» итоги социально-экономического развития ради приукрашивания положения дел и «подкорректировать» прогноз на будущее для облегчения принятия нужных им общегосударственных решений. Между тем в рассматриваемой системе это происходит сплошь и рядом, причем в самом аб­сурдном виде. Так руководители Банка России прямо заявили, что не будут в ситуации финансового кризиса корректировать показатели программы денежно-кредитного регулирования на 1998 г. (подготовленной, стоит заметить, летом 1997 г. на основе весьма благоприятного прогноза-98), дабы «не создавать пани­ки». Но «успокоительная» функция прогноза находится в вопиющем проти­воречии со здравым смыслом и полностью подрывает доверие инвесторов к заяв­лениям денежных властей. Доверие же, как известно, — абсолютно необходимое условие кредитования - потеря кредиторами доверия к заемщику (а в России ос­новным должником является государство, главными же кредиторами выступают население и нерезиденты, действия которых Правительству РФ неподконтрольны) во многом тождественна краху кредитно-финансовой системы, в преддверии кое­го мы сейчас и находимся.

Статистический мониторинг социально-экономического развития осущест­вляет Госкомстат, который, как известно, потерял предоставленный ему в начале 90-х годов независимый статус. Тем более сомнительна его независимость при финансировании через систему Минфина Кроме того, таможенная, банковская, финансовая и налоговая статистика поступает в Госкомстат соответственно от Государственного таможенного комитета, Центробанка, Минфина и Госналогслужбы, что также сужает возможности главного статведомства достоверно отслежи­вать состояние и динамику социально-экономических процессов.

Для устранении рассматриваемого положения следует, как представляется, создать «тандем» независимых от Правительства РФ структур, состоящий из Комитета прогнозирования РФ (образованного, например, на базе нынешнего Цен­тра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ) и Госкомстата РФ. Они должны обрести статус независимых государственных органов управления, аналогичный нынешнему статусу Банка России, а их финансирование (как и финансирование системы их территориальных органов) надлежит включать в число защищенных статей бюджета

2. Разрабатываемые в настоящее время в рамках бюджетного процесса про­гнозы социально-экономического развития (Минэкономики и торговли), консолидированный бюджет (Минфином) и направления денежно-кредитной политики (Центробан­ком) необязательны для исполнения и слабо увязаны между собой. По сути, орга­ны экономического, финансового и монетарного регулирования не несут никакой ответственности за исполнение своих прогнозных разработок, что, несомненно, выступает одной из главных причин низкого качества последних. Реальные же действия этих властей подчас столь противоречивы, что это приводит к небезызвестным импульсивным организационно-кадровым решениям президентской вет­ви власти. По-видимому пора, во-первых, создать механизм координации политики органов экономического, финансового и монетарного регулирования, ис­ключающий возникновение коллизий, подобных тем, которые уже неоднократно приводили к обрушению финансового, фондового и валютного рынков России. Во-вторых, необходимо законодательно утверждать показатели прогнозов, консолидированного бюджета и параметры денежно-кредитной политики в увязке с бюджетом Российской Федерации. Для этого, в частности, следует изменить бюджетные процедуры таким образом, чтобы а) исключить задержки в принятии бюджета на очередной год, б) обеспечить возможность его корректировки по мере необходимости и в нормальном режиме, без политизированных конфликтов.

Наконец, в-третьих, важно отделить фискальные органы - Госналогслужбу и Казначейство РФ - от органа финансового регулирования (Минфина) с тем, чтобы обезопасить процессы исполнения бюджета и сбора налогов от влияния политической конъюнктуры Казначейство России призвано исполнять все бюд­жета РФ (включая бюджеты субъектов Федерации, региональные бюджета и бюджеты государственных внебюджетных фондов) в строгом соответствии с принятыми нормативными актами, а ведомства-бюджетораспорядители в рамках своей компетенции и в пределах выделенных ассигнований должны быть вправе и обязаны осуществлять расходы по выполнению государством соответствующих функций и задач. Прерогатива же Казначейства - «лишь» осуществлять расходо­вание средств, контролировать их целевое использование и инициировать при необходимости предложения о внесении изменений в бюджетное законодательство. Что касается Госналогслужбы, то ее предназначение - не «выколачивание» на­логов в определяемых конъюнктурой размерах, а обеспечение их уплаты в стро­гом соответствии с законодательством. Следовательно, независимый от Правительства РФ статус нужен Госналогслужбе не в меньшей мере, чем Центробанку, Госкомстату или Казначейству. Существенно в этом контексте, кстати заметить, и федеративное устройство России: поскольку часть налогов поступает в региональные и местные бюджеты, Госналогслужба должна иметь не федеральный, а общегосударственный статус. За ГТС же, собирающим таможенные платежи, полностью зачисляемые в федеральный бюджет, и возмещающим за счет послед­него НДС экспортерам, целесообразно оставить статус федерального органа управления.

На основе вышеизложенного можно хотя бы в общих чертах определить со­став плановых органов и распределение между ними полномочий (конкретизация же этого состава функций, прав и ответственности плановых органов мыслима лишь в процессе обсуждения и принятия законодательных актов по вопросам индикативного планирования с участием всех заинтересованных сторон: президент­ской власти и правительственных ведомств, законодателей обеих палат, предста­вителей предприятий, предпринимателей, работников и их объединений, полити­ков и экспертов). Предельно краткая характеристика предлагаемой системы пла­новых органов такова

Комитет прогнозирования призван сводить информацию, полученную от всех министерств и ведомств, региональных и местных властей, предприятий и профсоюзов, и на ее основе формировать прогнозы социально-экономического развития. Он должен иметь общегосударственный статус, а его руководитель - входить в состав Правительства РФ, не подчиняясь тем не менее премьер-министру (назначение этого руководителя могло бы осуществляться Государст­венной Думой на основе президентского представления).

Аналогичный статус целесообразно придать Казначейству, выведенному из состава Министерства финансов. Функции же его надлежит ограничить исполне­нием федерального, региональных и местных бюджетов (назначение председателя Казначейства желательно вменить Совету Федерации - по представлению Пре­зидента РФ).

Госналогслужба и таможенные органы в рекомендуемой системе разраба­тывают соответствующие доходные разделы бюджета Госналогслужба наделяе­мая общегосударственным статусом (подобным статусу ЦБР), отвечает за сбор всех налогов (федеральных, региональных и местных), их расщепление и переда­чу в соответствующие бюджеты.

Госкомитет по статистике должен иметь тот же (аналогичный центробанковскому) статус и отвечать за мониторинг хода выполнения индикативного плана и оценку его результатов.

Центральный банк обязан отвечать за разработку и исполнение раздела «Развитие кредитно-денежной и валютной системы» индикативного плана социально-экономического развития.

В обязанности Минфина следует включить: подготовку и исполнение консолидированного и федерального бюджетов, привлечение, обслуживание и пога­шение госзаймов, выработку и проведение финансовой политики государства (в том числе регулирование корпоративных финансов и бухгалтерского учета), кон­троль за деятельностью аудиторов и аудиторских фирм, лицензирование финансовой деятельности. Все финансовые операции Минфин должен проводить ис­ключительно через Государственное Казначейство.

Наиболее объёмными и многообразными в рассматриваемом отношении функциями предстоит, разумеется, наделить Министерство экономики, которое призвано:

1) отвечать за осуществление индикативного планирования в целом;

2) разрабатывать в составе индикативного плана социально-экономического разви­тия Российской Федерации на очередной год специальный раздел о комплексных мерах государственного регулирования экономики (нормативного и администра­тивного характера) и отвечать за его исполнение;

3) осуществлять методическое руководство и координацию работ по подготовке индикативных планов социаль­но-экономического развития страны (для этого — обеспечивать центральные ор­ганы федеральной исполнительной власти и территориальные плановые органы необходимой информацией организационного характера и методическими мате­риалами); 4) рассматривать совместно с соответствующими центральными орга­нами федеральной исполнительной власти, территориальными плановыми орга­нами профессиональными союзами и объединениями предприятий (пред­принимателей) представленные ими материалы, обращая особое внимание на скоординированность предлагаемых мер государственного регулирования эконо­мики и на их соответствие общему курсу экономической политики РФ

Разделение функций финансовых денежных, прогностических и собственно плановых органов с правовой регламентацией процедур согласования их решений, позволит, думается, повысить объективность и обоснованность прогнозиро­вания и планирования, обеспечить переход к активной общенациональной соци­ально-экономической политике и усилить действенность системы управления экономическим развитием в целом.