2014-02-02
1705
Историческая и экономическая специфика генезиса российского госсектора. Прежде всего, несколько слов об исторической специфике российского государственного сектора экономики. Дело в том, что госсектор как таковой возник еще задолго до периода зрелого капитализма. Так, в Китае еще в 140 году до нашей эры император Ханьской династии У Ди создал, как считается, первый в истории вариант государственного сектора экономики [31, с.5]. Речь идет об абсолютно полноценном госсекторе, включающем сеть государственных предприятий разных отраслей: шахты, кузнечное производство, солеварни, строительство, наземный и водный транспорт, кредитные учреждения. В это же время император У Ди ввел единую денежную систему, пропорциональный акциз, контроль за конкуренцией и ценами, план межрегионального развития и фонд совместного регулирования сельскохозяйственного развития.
Похоже, что самыми древними хозяйственными структурами госсектора были кредитные учреждения. Так, в античной Греции действовали публичные банки, созданные государствами и свободными городами. Еще в 4 веке до н.э. одним из таких банков руководил впоследствии всемирно известный философ Диоген Синопский. В древнеримской империи помимо государственных банков были также созданы государственные мануфактуры в горном деле, а также по производству оружия и тканей [31, с.15].
В настоящее время госсектор имеется абсолютно во всех странах мира. Таким образом, можно констатировать, что госсектор с политэкономической точки зрения является «сквозным», универсальным понятием, ибо как экономический феномен он присущ практически всем историческим эпохам и общественно-экономическим формациям. И здесь, видимо, бессмысленно говорить о какой-либо новизне российского госсектора как такового.
Между тем с точки зрения своего генезиса российский госсектор обладает определенной спецификой. Так, во всех странах госсектор естественным образом «вырастал», будучи следствием возникающих потребностей в обобществлении некоторых видов деятельности, в то время как в России он возник как результат «таяния» государственной собственности из-за ее «ненужности». Таким образом, в западном мире госсектор постепенно создавался в рыночной среде, в то время как в России он, строго говоря, не создавался, а расформировывался и самим фактом своего уменьшения способствовал формированию рыночной среды. Это означает, что в западном мире каждый новый объект госсектора аккуратно «встраивался» государством в уже имеющуюся институциональную среду. Причем каждый объект госсектора имел очень ясные цели и задачи корректирующего типа (он должен был подправить какие-то конкретные изъяны рынка) и, если это было нужно, то и сами рыночные «правила игры» немного корректировались в его пользу с помощью соответствующих законов, правительственных постановлений и распоряжений. В России же госсектор, если так можно выразиться, формировался по остаточному принципу (т.е. представлял собой то, что еще не успели приватизировать) и эти «остатки» на долгое время зависали в институциональном вакууме, если не сказать во враждебной институциональной среде. Это и понятно, так как на первое место вышла задача создания рыночного законодательства и отстаивания интересов капитала, и предприятия госсектора оказались в таких условиях автоматически неконкурентоспособными. Фактически российский госсектор на долгие годы остался просто брошенным на произвол судьбы.
Имеется существенное своеобразие российского госсектора и с точки зрения его роли и трансформационных функций. Практически во все времена и во всех странах как госсектор в целом, так и его отдельные предприятия создавались в трудные периоды для национальных экономик. В основном это были периоды кризисов, войн, до- и послевоенного строительства. В этом смысле сам госсектор служил своего рода инструментом антикризисного и антициклического регулирования. В мирное время благодаря госсектору многим странам удается осуществить масштабные научно-технические программы и сгладить региональные проблемы развития территорий. В данном контексте госсектор выступает в качестве инструмента проведения структурной и научно-технической политики. Уже только эти факты говорят о том, что госсектор никак не может квалифицировать как однозначно негативное явление.
Для России же 90-х годов имела место прямо противоположная си-туация, когда гипертрофированный и неэффективный госсектор выступал как корень зла всей национальной экономики. Неявно предполагалось, что сам политический кризис, охвативший страну, в конечном счете, был спровоцирован беспрецедентным огосударствлением всех сторон экономической жизни страны и неудовлетворительной работой госсектора. Иными словами, в России госсектор выступал как непосредственный источник разразившегося кризиса. Разумеется, при таком положении дел было просто нелепо возлагать надежды по стабилизации ситуации на госсектор, и все преференции правительства были перенесены на альтернативный сектор экономики – негосударственный.
При подобных обстоятельствах госсектор в России стал восприниматься как абсолютное зло для национального хозяйства. Не удивительно, что до сих пор оздоровление экономики связывается с максимальным сжатием остатков госсектора во всех отраслях и сферах деятельности. Таким образом, Россия шла в разрез с общемировыми тенденциями генезиса и развития госсектора и его системы управления. Подобное отношение к госсектору в значительной мере предопределило его плохую работу.
Госсектор, государственная собственность и долговая политика государства. Избавление от объектов госсектора происходит с помощью приватизации или при помощи обычной распродажи государственного имущества. Такой подход является вполне естественным и в ряде случаев оправданным. Так, еще А.Смит, говоря о преимуществах такого способа, писал: «Во всех монархических державах Европы продажа королевских земель принесла бы очень значительную денежную сумму, которая, при условии ее использования на покрытие государственных долгов, сократила бы выплату по ним процентов на сумму, намного превышающую доход, которые когда-либо эти земли приносили короне» (цит. по [31, с.77]).
Однако, если в отношении раннекапиталистических европейских монархий выше приведенный тезис А.Смита, может быть, и верен, то насколько правомерно его механистическое применение к нынешним российским условиям – большой вопрос. Данный аспект приватизации вскрывает очень важную политэкономическую проблему оптимизации финансовой и макроэкономической политики государства. Рассмотрим данную проблему более подробно.
Действительно, для России, обремененной внутренними и внешними долгами, распродажа государственного имущества и покрытие «удушающей» задолженности в принципе было бы весьма целесообразным. Однако данная проблема не может быть решена в общем случае. Она решается только для конкретных объектов с учетом длительности перспективы экономического развития страны. Для более четкого показа данной проблемы формализуем ее.
Если в некий начальный период времени t=0 продать государственный объект (предприятие) за цену S(0), а вырученную сумму пустить на погашение государственного долга, то тем самым государство ликвидирует и будущие проценты по ставке i, начисляющиеся на данную сумму. С учетом процентных платежей общая сумма долга через τ лет составила бы величину, значительно большую, чем S(0). Вместе с тем государство в течении τ лет может получать некий чистый доход π(t) от деятельности государственного объекта (предприятия), а по истечении этого срока продать этот объект по цене S(τ). Таким образом, вопрос о целесообразности продажи государственного объекта зависит от того, превысит сумма ликвидационной стоимости этого объекта через τ лет и накопленного чистого дохода от его эксплуатации сумму его первоначальной стоимости с учетом процентных платежей или нет. Если превысит, то государственный объект должен остаться в руках государства, если нет, то его имеет смысл приватизировать. Данное условие можно формализовать следующим образом:
Уравнение (24) задает условие равновесия. Если же его левая часть больше правой, то приватизация нецелесообразна; если правая часть больше левой, то имеет прямой смысл «перекачать» государственную собственность в покрытие государственного долга.
Если ввести в рассмотрение темп прироста удорожания (обесценения) государственного объекта (r) и темп прироста чистых доходов государства от его эксплуатации (λ) и предположить, что эти темпы постоянны во времени, то соотношение (24) можно переписать в явном виде:
В левой части формулы (25) фигурирует доля чистого дохода государства от эксплуатации объекта в его ликвидационной цене в начальный период времени. Если на практике эта доля будет меньше правой части, то данный объект следует приватизировать.
Из формулы (25) хорошо видно, что проблема приватизации чрезвычайно условна. Во-первых, решение о ее целесообразности зависит от горизонта планирования (прогнозирования) государством своей политики. Соответственно, долгосрочные и краткосрочные стратегии экономического развития, скорее всего, будут приводить к различным стратегиям и в отношении приватизации объектов госсектора. Во-вторых, процесс принятия решения о приватизации предполагает довольно точный учет будущей динамики доходов предприятия госсектора и его рыночной цены. Ошибка в прогнозе указанных параметров может привести и к принципиальной ошибке в решении о необходимости приватизации предприятия.
Таким образом, классическая политэкономическая задача по балансировке проблем погашения государственного долга, эксплуатации государственной собственности и развития госсектора на практике оказывается чрезвычайно неоднозначной за счет переплетения множества важных экономических параметров. Однако из формулы (25) можно сделать довольно простые обобщения в отношении разных режимов экономического развития страны. Так, если национальная экономика находится на траектории экономического роста, то и темпы роста чистого дохода от деятельности госсектора, скорей всего, тоже будут положительными (λ>0). Одновременно с этим в сильной экономике, как правило, наблюдается удорожание недвижимости и, следовательно, можно предположить, что цена государственной собственности со временем будет увеличиваться (r>0). На траектории спада экономики указанные параметры, наоборот, будут, по всей видимости, отрицательными (λ<0 и r<0). Отсюда следует, что в период экономической рецессии приватизация более выгодна и оправданна, нежели в период подъема экономики. Следовательно, любой затяжной кризис автоматически провоцирует решения о приватизации хозяйственных объектов госсектора. По-видимому, именно этот эффект и имел место в России, когда приватизация велась в условиях длительного и очень глубокого кризиса, а горизонт планирования политических мероприятий не превышал одного срока президентского правления.
Госсектор, государственные расходы и закон А.Вагнера. Прежде чем рассматривать роль госсектора с точки зрения финансовой стабильности национальной экономики, разберемся сначала с таким интересным экономическим феноменом, как закон А.Вагнера.
Данный закон или, как его еще называют, закон возрастающей государственной активности, довольно редко упоминается в научной литературе [94]. Между тем его роль для развития экономики чрезвычайно велика. В соответствии с ним государственные расходы в промышленно развитых странах растут быстрее, чем объем производства и национальный доход. Данный закон не является теоретическим обобщением каких-либо психологических свойств экономических агентов, а представляет собой эмпирически установленную зависимость.
Вводя обозначения объема валового внутреннего продукта (ВВП) (X), государственных расходов (G) и доли государственных расходов в ВВП (g=G/X), закон А.Вагнера можно записать следующим образом: dg / dX > 0. Используя понятие эластичности государственных расходов по выпуску E=(X/G)(dG/dX), закон Вагнера можно записать и в другой, эквивалентной, форме: E > 1.
Учитывая, что в дискретной форме показатель эластичности E пред-ставляет собой отношение темпов прироста государственных расходов и ВВП, предыдущее неравенство можно переписать в следующем виде [21]:
Так как в левой части неравенства (26) соотносятся темпы прироста государственных расходов и выпуска и это соотношение должно быть больше единицы, то темпы прироста государственных расходов должны обгонять темпы экономического роста, что и подразумевается основной формулировкой закона Вагнера. Увеличение доли государственных расходов в ВВП по мере роста национального производства представляет собой правило, выполняющееся с редкостным постоянством. Считается даже, что закон А.Вагнера является самым незыблемым экономическим законом из всех ныне известных законов [94]. В частности, за период с 1960 по 1995 гг. доля государственных расходов в ВВП в Бельгии возросла с 30 до 54%, в Нидерландах – с 33,7 до 53,2%, в Германии – с 32,5 до 49,2%, во Франции – с 34,6 до 54,3%, в Великобритании – с 32,2 до 42,1% [99, с.41]. Наивысший показатель в 1995 г имела Дания – 60%.
Любопытно, что закон А.Вагнера представляет собой частный случай другого, более общего, кибернетического закона – закона У.Р.Эшби, который еще иногда называют законом необходимого разнообразия. В соответствии с ним сложность (разнообразие) управляющей подсистемы должна быть не меньше, чем сложность (разнообразие) управляемой подсистемы.
Интерпретация «конгруэнтности» названных законов довольно проста. Рост экономики сопровождается ростом числа ее хозяйственных эле-ментов и рыночных связей между ними. Причем последние растут геометрически. В соответствии с законом Эшби это требует соответствующего усложнения системы управления экономикой. Учитывая, что государственные расходы представляют собой «вынужденные» затраты на управление экономикой, то они также должны расти, причем темпы их роста должны быть не меньше темпов роста самой экономики. Следовательно, должно выполняться условие (26), что и позволяет говорить об определенной аналогии законов Эшби и Вагнера.
Одно из важных политэкономических следствий закона Вагнера связано с формированием тенденции к тотальному обобществлению всех экономических отношений. Поясним сказанное.
Дело в том, что в силу закона Вагнера в нормальной экономике с положительным ростом производства происходит постоянное увеличение доли государственных расходов в ВВП. Однако эта доля имеет свои естественные границы: 0<g<1. Это означает, что с течением времени доля g стремится к своему верхнему пределу: g→1. Но подобное состояние (g=1) означает, что весь произведенный в стране ВВП тратится на государственные нужды. Однако, чтобы потратить такую сумму государственных расходов ее необходимо предварительно собрать в виде налогов. Но подобная ситуация может уже квалифицироваться как коммунизм или крайняя форма социализма, когда вся выручка изымается, чтобы потом перераспределиться через государственный бюджет. Таким образом, налицо тенденция к обобществлению финансов и экономических отношений.
Примечательно, что с законом Вагнера органически связан знаменитый закон К.Маркса о тенденции нормы прибыли к понижению. Однако сейчас названный закон ставится под сомнение, если не сказать отвергается. Так, М.Блаугом подробно рассматриваются теоретические недостатки построений К.Маркса; не находит пока закон тенденции нормы прибыли к понижению и своего строгого эмпирического подтверждения. Между тем закон Вагнера генерирует тот же вывод, что и указанный закон Маркса. Логика здесь проста. Растущая доля государственных расходов в ВВП предполагает, что подобные траты должны пополняться за счет увеличения налогового бремени; увеличивающееся налоговое бремя уменьшает долю чистой прибыли в созданной стоимости. На каком-то этапе налоги могут возрасти до такой степени, что прибыль предприятий станет равной нулю, а это как раз соответствует выводу Маркса о саморазрушении капитализма. Таким образом, закон Вагнера может восприниматься в качестве эмпирического доказательства неизбежности наступления коммунизма.
Разумеется, в общем случае подобные теоретические экстраполяции закона Вагнера на всю шкалу изменения доли государственных расходов в ВВП неправомерны, в связи с чем нарисованную выше схему развития событий следует воспринимать в основном лишь для уяснения направленности протекающих процессов.
Какова же связь между рассмотренным законом Вагнера и госсектором?
Данная связь обеспечивается за счет связи госсектора и государственных расходов. Подавляющая часть государственного бюджета идет на финансирование предприятий и организаций госсектора, многие из которых являются убыточными. Поэтому расширение госсектора в подавляющем большинстве случаев ведет к росту государственных расходов и усилению действия закона Вагнера. В то же время госсектор является весьма неоднородным образованием, в связи с чем имеет смысл разделять его на две части: хозяйственные структуры, необходимые для самого существования государства (правительственные учреждения, школы, армия и т.п.); предприятия госсектора, направленные на производство рыночных товаров и услуг. Первый компонент хотя бы в минимальном размере совершенно необходим и с его существованием приходится мириться, второй же компонент представляет ту часть госсектора, которая может динамически изменяться. Как правило, политика в отношении госсектора – это политика, прежде всего, в отношении расширения или сокращения именно второго компонента.
Соответственно доля государственных расходов в ВВП может быть рассмотрена в виде суммы двух долей: доли государственных расходов, идущих на финансирование соответствующих компонентов госсектора. Чем больше масштабы рыночного госсектора, тем большая доля ВВП тратится на его финансирование, тем больше общая доля государственных расходов в ВВП и тем активней движение экономики в сторону обобществления финансов. При этом закон Вагнера проявляется независимо от существования рыночного госсектора, однако его расширение еще больше усиливает этот закон и содействует подрыву частнокапиталистических принципов хозяйствования.
Госсектор и экономический рост. Разумеется, действие закона Вагнера не может привести к полному обобществлению финансовой жизни страны и замене капитализма коммунизмом. Этому мешает «инвестиционный механизм» обратных связей в экономике, который «остановит» национальную экономику гораздо раньше, чем доля государственных расходов в ВВП достигнет пресловутой отметки в 100%. Рассмотрим соответствующую цепочку причинно-следственных связей.
Пусть госсектор расширяется. Тогда финансовые потоки, идущие из государственного бюджета на его содержание, тоже увеличиваются. В результате возрастает доля государственных расходов в ВВП. Чтобы компенсировать возросшие бюджетные расходы нужно увеличить доходы бюджета, что можно сделать с помощью увеличения налогового бремени. Однако увеличение налогового бремени при прочих равных условиях приведет к уменьшению прибыльности частного сектора. Но прибыль является основным источником капиталовложений частного сектора и, следовательно, ее уменьшение приведет к урезанию инвестиций в расширение производственных фондов и к уменьшению темпов долгосрочного экономического роста. Тогда частный сектор и экономика в целом теряют динамичность своего развития и начинают «буксовать». Если на последующих витках экономического цикла масштабы госсектора еще больше возрастут, то может возникнуть ситуация, когда налоговая нагрузка возрастет на столько, что полностью обнулит прибыль предприятий частного сектора. В этом случае поступление инвестиционных средств из частного сектора прекратится и экономика либо встанет, либо начнет падать. В условиях производственной рецессии собираемость налогов снижается, и доходов государства не будет хватать на содержание госсектора, ради которого были предприняты все рассмотренные мероприятия. В результате экономический спад с частного сектора «перекинется» на государственный сектор и вся национальная экономика окажется в состоянии кризиса. Графическая диаграмма причинно-следственных связей процесса расширения госсектора и его последствий приведена на рис.1.
Возможна и другая схема последствий расширения госсектора. Так, для покрытия возросших расходов на госсектор вместо увеличения налоговой нагрузки на частный сектор государство может пойти другим путем и осуществить государственные заимствования. В этом случае частный сектор продолжает развиваться естественным образом, а проблема переводится в область долговой политики, ибо рост государственного долга ведет к росту затрат по его обслуживанию. Подобное увеличение текущей нагрузки на государственный бюджет рано или поздно приведет к нехватке средств на поддержание работы госсектора. Схематично этот процесс показан на рис.2. Понятно, что данный вариант политики расширения госсектора непосредственно связан с макроэкономической проблемой, поставленной А.Смитом и рассмотренной нами выше.
Теоретически существует и третий вариант политики расширения госсектора, который связан с эмиссией недостатка средств на его финансирование. В этом случае происходит рост цен в экономике, приводящий к обесцениванию оборотных средств предприятий и бюджетных средств. В результате здесь возникает «двойное зло» в виде инфляционной эрозии оборотных средств предприятий и падения темпов их производства и нехватки бюджетных средств на планируемые мероприятия, в том числе на финансирование госсектора. Схематично этот процесс показан на рис.3. Данный вариант расширения госсектора является наиболее опасным из всех трех, так как инфляция может на долгий период дестабилизировать экономику.
Все три варианта увеличения масштабов госсектора могут вполне успешно применяться на практике. Однако условием такого применения является незначительность всех макроэкономических возмущений. Так, если в результате разовой акции по увеличению госсектора все экономические параметры изменятся не сильно, то экономика, скорее всего, адаптируется к ним и не попадет в ловушку стагнации. В противном случае возрастает вероятность возникновения кризиса
Рис.1. Логическая схема процесса расширения масштабов госсектора для случая увеличения налогов.
.
Политика расширения или сокращения госсектора не может быть автономной. Она тесно сопряжена с общей макроэкономической политикой, включающей денежно-кредитные и финансово-бюджетные стратегии государства. Однако здесь имеется определенное диалектическое противоречие. С одной стороны, когда наступают тяжелые для экономики времена, госсектор во многих странах играет роль спасательного круга. С другой стороны увеличение размера госсектора приводит к усилению действия закона А.Вагнера и к ухудшению макроэкономической обстановки, что проявляется в нарастании инфляции, увеличении налогового и долгового бремени.
Рис.2. Логическая схема процесса расширения масштабов госсектора для случая увеличения государственного долга.
Рис.3. Логическая схема процесса расширения масштабов госсектора для случая его инфляционного финансирования.
Мировой опыт подсказывает, что однозначного решения данной проблемы не существует. Образно выражаясь, большинством развитых западных государств практикуется принцип «скользящих» решений, когда увеличение или сокращение госсектора происходит в зависимости от складывающейся конкретной ситуации. Изменение экономической ситуации продуцирует иные стратегии решения в отношении госсектора. На практике это выражается в формировании регуляторного цикла «приватизация-национализация».
Для примера рассмотрим проявление циклических закономерностей в сфере государственного регулирования на примере Франции и Англии. Во Франции государственный сектор экономики играет традиционно значительную роль. Формирование такой системы имеет исторические корни и восходит к послевоенному развитию страны. Так, во время второй мировой войны руководство Германии, обещая большие выгоды французским промышленникам после окончания военных действий, заставляло их действовать вопреки интересам Франции. Чтобы не потерять в подобной обстановке контроль над важнейшими отраслями промышленности, французскому правительству пришлось национализировать многие промышленные предприятия, что и явилось причиной возникновения массивного государственного сектора в этой стране. Последующие события также способствовали увеличению масштабов государственного сектора в экономике. Однако практика показала неэффективность чрезмерной национализации, в связи, с чем в 80-х годах новый премьер-министр Жак Ширак начал проводить политику возврата прежним владельцам национализированных предприятий, которая в умеренной форме продолжается до сих пор.
