Нормативно-правовые акты местного самоуправления регулирующие экологические правоотношения

Экологическое законодательство субъектов Федерации как источники экологического права.

Следующим уровнем правового регулирования в сфере экологической безопасности является правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Единство государственной власти в Российской Федерации, ее формирование на основе определенных Конституцией России принципов, обуславливает наличие общих черт и тесных взаимосвязей между федеральными и региональными подсистемами нормативно-правовых актов. Так, п. д. ст.72 Конституция РФ, относит природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации, что необходимо для выработки наиболее оптимального режима охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. При этом действующее законодательство требует от субъектов РФ обеспечения экологической безопасности на подведомственной ей территории. В тоже время обеспечение экологической безопасности населения, гарантированного гражданам Конституцией РФ (ст.42) может быть реализовано при наличии соответствующей законодательной базы.

Позитивным шагом на пути устранения создавшихся противоречий стало подписание договоров о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ от 24 июня 1999 года[63], который, является не только юридическим выражением новых национально – государственных и территориальных отношений, но и актом логического согласия между субъектами РФ. Однако и эти нормативно – правовые акты не смогли разрешить всех накопившихся проблем ввиду их несовершенства. Основной их недостаток – неопределенность критерия разграничения исключительной и совместной компетенции между Россией и ее субъектами и, как следствие, различие политико-правовых возможностей[64].

В этой связи, некоторые ученые – правоведы видят в таком распределении компетенции барьер для создания на территории нашей страны единого правового пространства.[65] На наш взгляд, они преувеличивают опасность. Конечно, перераспределение нормотворческой компетенции по обеспечению экологической безопасности усложняет ситуацию и создает возможность различий в регламентации общественных отношений в субъектах РФ. Но представляется, что для федерального государства это нормально, и только так возможно приблизить государственную власть к населению, по защите окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

Важным дополнением к созданию правовой основы для разработки экологического законодательства стало подписание 8 июня 1996 года в Москве Договора между Правительством Российской Федерации и администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды[66]. На основе указанного Договора был разработан закона Нижегородской области ”Об экологической безопасности”[67]. Данный закон, принятый 10 сентября 1996 года, закрепляет и развивает положения федерального закона ”Об охране окружающей природной среды”, и в настоящее время является одним из основных правовых актов, определяющим экологическую политику Нижегородской области. Дальнейшее формирование областного экологического законодательства шло на основе норм вышеуказанного закона с учетом обновляющейся правовой экологической базы Российской Федерации.

Именно таким законодательным актом Нижегородской области стал закон ”Об экологическом страховании” от 20 августа 1997 года[68]. Этот новаторский закон вводит на территории области новый вид экологического механизма, природопользования, – экологическое страхование. Наряду с созданием правовой базы для организационно-управленческой и экономической деятельности в области экологии, в 1997 году был разработан проект закона ”Об особо охраняемых природных территориях”, принятый Законодательным Собранием 27 марта 1998 года[69]. Он расширяет и дополняет ряд положений соответствующего федерального закона, адаптирует его к условиям Нижегородской области.

Представляется, что и другим субъектам РФ необходимо смелее подходить к вопросу определения собственной компетенции, в том числе нормотворчества по обеспечению экологической безопасности. При этом желательно не дублировать положения федерального закона, а исходя из местных условий, определять конкретные вопросы, требующие законодательного регулирования. Г. Попов отмечает, что Федеральному законодателю, в лице парламента РФ, следует, дифференцировано подходить к выбору формы закона при регламентации отношений, являющихся предметами совместного ведения Российской Федерации, и ее субъектов[70]. Видимо, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности и другие отношения требуют более детальной регламентации, и здесь уместны обычные федеральные законы с диспозитивными нормами.

В целом же получается, что из-за неразрешенности проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сферах совместного ведения, в частности в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности «благодаря» их неопределенности, конституции и уставы субъектов РФ не могут работать в полную силу. От этой неопределенности не может эффективно функционировать система нормативно-правовых актов и вся правовая система современной России. И, как результат, не обеспечивается должным образом охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Поэтому в сложившейся ситуации нормативно-правовые акты субъектов РФ дополняют и конкретизируют нормы федерального законодательства с учетом экологической ситуации в конкретных субъектах федерации, где воздействие на природный комплекс отличается очень высокой антропогенной нагрузкой.

Исходя из требований нормативно-правовых актов, экологическая безопасность в субъектах РФ должна быть, обеспечена следующими основными мерами:

а) возможностью ужесточения отдельных требований к экологической безопасности по сравнению с общефедеральными требованиями;

б) установлением требований к социальной политике, в частности, к экологическому образованию и воспитанию как необходимому социальному инструменту формирования экологически грамотного населения, способного обеспечить реализацию приоритетов экологической безопасности при любом виде деятельности;

в) установлением соответствующих требований к расселению населения и градостроительной политике, т.к. городские агломерации – один из главных источников экологических проблем;

г) повышением эффективности управления экологической безопасностью, координации областной администрацией деятельности всех служб, обеспечивающих экологическую безопасность и устранения межведомственных барьеров, что реализует приоритет интересов территории перед интересами ведомств;

д.) созданием эффективной системы информационного обеспечения с использованием всех источников данных, характеризующих состояние экологической безопасности;

е.) реализацией принимаемых законов путем разработки целевых программ и обязательного включения разделов экологической безопасности во все программы социально-экономического развития, в нормативно-правовые акты субъектов РФ.

4. Нормативно-правовые акты местного самоуправления в регулировании экологический правоотношений.

Следующий уровень нормативно-правового регулирования в данной сфере является акты местное самоуправление [71]. Согласно ст.132 Конституции РФ местное самоуправление наделяется отдельными государственными полномочиями, и тем самым участвует в осуществлении государственной функции. В этом качестве граждане РФ осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления[72]. При этом следует отметить, что институт местного самоуправления еще достаточно слабо развит в российском законодательстве, хотя и определен Конституцией РФ. Однако, имеются значительные возможности органов местного самоуправления в целях охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Он может сыграть весомую роль в экологизация развития территорий, особенно в регионах с неблагополучной окружающей средой. Так, современный опыт развития местного самоуправления зарубежных стран свидетельствует о том, что повышается значение органов местного самоуправления: например, в Финляндии в каждой деревне, где проживает свыше 3 тыс. человек, функционирует экологические комитеты, контролирующие качество водных, воздушных и земельных ресурсов.[73]

В Российской Федерации органы местного самоуправления в области охраны окружающей среды также наделены контрольными полномочиями: за использованием земель, водных объектов, благоустройства и озеленение территорий, участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования[74]. По мнению А.И. Казанника, важнейшим звеном местного самоуправления должен стать регион, сформированный экологическим районированием, границы которого не будет совпадать с территориальной сферой властвования администрацией.[75] При этом он отмечает, что природная среда территорий является самостоятельным объектом местного самоуправления лишь в том случае, если они будут признаны в качестве экологически неблагоприятных не только компетентными государственными органами, но и в результате референдума населения, проживающего на территории, подверженной экологическому бедствию.

Подводя итог рассмотрения проблемы систематизации нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу обеспечения экологической безопасности, следует сказать, что сегодня, как никогда, назрела необходимость приведения всех вышеуказанных актов в единую систему. Условием эффективности этой системы является систематизация законодательства всех уровней ветвей власти в Российской федерации.